中国城市化快速发展的路径选择，本文主要内容关键词为：快速发展论文,中国论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1
文献标识码：A
文章编号：1672-0504(2004)05-0062-05
1 城市化道路的反思
半个世纪以来，中国城市化的发展呈现出典型的路径依赖特征。1949年中国的城市化水平为10.64%，从20世纪50年代开始，中国实行了重工业优先发展的战略。在封闭条件下，通过工农业剪刀差为工业化积累资本。一方面，户籍制度严格限制了农村人口向城市迁移；另一方面，农产品和城市福利的价格被严重低估。在计划经济体制下，政府主导的城市化进程不可避免会带来两方面的问题。首先是城乡分割的二元经济结构，表现为城乡之间一系列制度安排的差异；其次是工业化产生的城市化需求缺乏有效供给，表现为城市化滞后于工业化进程。1952-1978年，中国工业产值占GDP的比重由17.6%提高到44.3%，而同期城市化水平仅从12.46%增加为17.92%。改革开放以来，中国逐步从计划经济向市场经济转型，城市化迅速发展。家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展，为农村剩余劳动力的转移创造了条件（供给与需求）。学术界对中国城市化道路一直存在争论，形成了小城镇与大城市两种截然不同的观点，并衍生出中等城市和大中小协调发展的思路。争论的焦点集中在城市化的成本与效益，认为小城镇劳动力转移的成本较低，而大城市则具备规模效益。孟晓晨[1]提出了双轨归一的中国城市化道路，认为中国城市化表现出双轨特征，一是先职业转移后空间转移的滞后城市化，二是两个转移同时完成的直接城市化。周一星[2]认为，不存在统一的、能被普遍接受的最佳城市规模，强调多元化的城市化发展道路。20世纪80年代初期，中国城市化道路就有“离土不离乡，进厂不进城”的提法。一方面，中国正处在改革开放初期，计划经济还占据主导地位，城市缺乏吸纳大量剩余劳动力所必需的经济增长；另一方面，适应乡镇企业大规模兴起的需要，小城镇能够低成本就地转移剩余劳动力，成为连接城市和农村市场的纽带，推动农村非农产业的发展。此外，长期计划经济体制只注重城市的生产功能而忽略了其消费功能，导致城市基础设施和农产品的供给不足。大量的土地和劳动力被限制在农村，为工业化提供原始资本积累和城市必需的生产、生活资料；在农业剩余不足和城市容量有限的双重约束下，中国选择了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市化道路[3]。
在经济全球化和经济转型的双重背景下，从1996年开始中国进入城市化快速发展阶段，面临每年1000万以上农村剩余劳动力的城市化需求。中国传统的城市化道路，不仅形成了城乡之间、地区之间的明显差别，还付出了较高的城市化成本。2003年中国城市人均可支配收入与农村人均纯收入之比为3.23:1；上海与贵州的人均GDP之比接近13:1。高成本的城市化表现为资源的急剧耗散，2003年中国净减少耕地面积253.7万
，能源消费总量为16.8亿t标准煤[4]。据统计，目前中国乡镇一级政府负债高达2000多亿元，绝大部分源于基础设施建设等公共物品支出。在城市化快速发展阶段，城市化水平每增加一个百分点，意味着每年有1200万～1300万新增城市人口，需要支付的城市化成本为3000亿～3500亿元[5]。在资源的硬约束和制度的软约束下，中国城市化快速发展选择什么样的道路，不仅关系到城市化的实现水平和质量，还直接影响到中国在国际竞争中所处的位置。
2 城市化快速发展的目标
在开放条件下，中国城市化快速发展的目标可以简单地理解为数量和质量两个方面。城市化水平的高低，决定于中国的资源禀赋以及可供利用的国际资源；城市化的质量则涉及经济、社会、环境等多方面，其中制度安排的约束十分明显。目前，中国正从计划经济向市场经济转型，市场和政府共同作用于城市化进程，多年积累的城市化势能逐渐释放。在经济全球化条件下，资源和市场已经不再局限于国家的范围内，争夺资源和抢占市场的竞争异常激烈。市场在资源配置中的基础性作用日渐明显，作为城市化主体的农村剩余劳动力，面临从自给自足的小农经济的自然人向有消费能力的市场人转变的挑战。由此可见，城市化快速发展不仅是人口在地域和产业之间的重新配置，更表现为生产和生活方式的转变。
2.1 统筹城乡发展
在市场经济条件下，资源能够在城乡之间自由流动，城乡收入差距保持在较低的水平。世界上大多数国家的城乡收入比例在1.5:1左右，而中国2002年城乡收入的比值高达3.11:1。造成中国城乡差异逐步扩大最主要的原因是以牺牲农民的利益为代价的城市化发展道路。在改革开放前，中国实行高度集中的计划经济体制。重工业优先发展的战略，决定了工农业产品的剪刀差；政府通过攫取农民的产出，为工业化提供资本积累。城乡分割的户籍制度和社会保障制度，人为造成了城市与农村在教育、卫生、基础设施、社会福利等方面的差异。2001年中国加入WTO，缺乏比较优势的农业受到国际市场的强烈冲击，城乡差异呈现出逐步扩大的趋势。城市化进入快速发展阶段后，非农建设用地的需求大幅度增加，现行征地补偿标准严重低估了土地的市场价值，未给予合理的补偿。在征地过程中，有的执法不平，有法不依，或严重违背法律，掠夺了农民的生产要素，严重损害农民利益。
在城市化快速发展阶段，农民作为中国最大的弱势群体，其收入水平直接关系到中国全面建设小康社会目标的实现。城乡收入差距的不断扩大，不仅影响到城市化的质量，也会带来严重的社会问题。城乡统筹发展要求缩小城乡之间的差异，不仅表现为收入分配的公平性，还表现为一系列的制度创新。城市化快速发展要保障农民的利益，必须建立覆盖农村的社会保障制度，对征地进行合理补偿，打破农村剩余劳动力向城市转移的壁垒。在经济全球化条件下，确立土地流转制度，发挥土地规模经营的效益，由市场决定劳动力在产业间的分配。城乡之间的协调发展，将改变城市化快速发展的目标模式，真正实现农村剩余劳动力向市场人的转换，全面提升中国城市化的质量。
2.2 统筹人与自然和谐发展
回顾发达国家城市化快速发展的历程，走过的是一条先污染、后治理的路子。发达国家的城市化快速发展大多是在相对封闭的条件下完成的，对资源的掠夺往往通过战争的方式。中国城市化快速发展不同于发达国家的鲜明特征是经济全球化背景下的开放发展，资源通过市场机制在国家之间相对自由地流动。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的要求，2020年中国的城市化水平将达到50%，届时将至少有1.2亿的农村剩余劳动力转移到城市。大规模的劳动力转移引发了对资源的巨大需求，非农用地需求、水资源和能源的消费量逐年攀升。中国自身的资源禀赋已经难以满足城市化快速发展的需要，国际贸易在很大程度上弥补了国内资源的不足。1993年，中国还是石油净出口国；到2003年，中国对进口石油的依赖程度高达32%。20世纪80年代兴起的乡镇企业，不仅浪费了大量的资源，还对生态环境造成了巨大的破坏，人口、资源和环境问题已经成为制约经济增长的瓶颈。在经济全球化条件下，中国规模庞大的劳动力转移将消耗更多的资源，并对世界资源的分配产生重要影响。2003年中国的人均耕地仅0.095，城市化快速发展将继续降低耕地的数量，粮食安全问题不容忽视。
中国经济的高速增长伴随着对资源的粗放利用，城市化进程对资源、环境造成了巨大的压力。中国经济表现为高增长和高能耗，一方面源于中国工业化的能源利用效率低下，2002年能源消费的弹性系数高达1.21；另一方面粗放的增长方式消耗了大量的资源，2003年中国的GDP仅占世界的3%，却消耗了占世界40%的原煤。党中央提出“以人为本”的科学发展观，要求中国的城市化必须实现可持续发展，推动资源利用方式向集约型转变。即使在与发达国家具备相同人均资源拥有量的情况下，中国目前粗放的经济增长方式也将大大降低资源利用的效率，可能达到的城市化水平和质量将落后于发达国家。在人口转移的巨大压力和资源的硬约束条件下，人口、资源和环境的协调发展将成为城市化快速发展的重要目标。
2.3 低成本转移劳动力
城市化是资源在空间上的重新配置，也是劳动力、资本、土地等资源在产业间的重新分配。资源配置不可避免会带来成本，城市化的成本可以理解为三方面：一是劳动力从农村向城市转移需要支付的成本，表现为城市基础设施、社会保障、人力资本等方面；二是交易成本，表现为制度安排对城市化的阻力；三是环境成本，表现为资源耗散对生态环境的破坏。城市化水平的提升意味着城市规模的扩大和城市数量的增加，交通、通讯、能源等基础设施建设需要投入巨额的资金。农村剩余劳动力的非农化，要求具备更高的人力资本，需要支付教育、培训等成本。由于农村社会保障制度的缺失，城市化还必须支付新增城市人口的社会保障成本。非农产业的发展，尤其是工业化进程，将耗费大量的能源、土地、水等资源，并且产生危害生态环境的废弃物。城市垃圾处理、污水排放和大气质量改善均需要相应的环保设施，治理生态环境成为城市化不可规避的成本。
相对于发达国家而言，中国城市化快速发展需要转移更多的农村剩余劳动力，需要支付更高的城市化成本。中国对自上而下城市化的路径依赖，形成了劳动力转移的巨大交易成本。由于存在城乡分割的户籍、就业、社会福利等制度，城市化的市场需求受到抑制。因为制度的约束，资源在城乡之间的配置缺乏市场化配置的效率。根据中科院对城市化进行的成本—收益分析，每个从农村向城市转移的人口需要支付个人发展成本1.45万元，公共发展成本1.05万元。未来50 a中国将新增城市人口6亿～7亿人，城市化需要的社会总成本高达15万亿～16万亿元[5]。因此，中国城市化的快速发展要求在保证城市化质量的基础上，选择合理的城市化道路，最小化的城市化成本。低成本的城市化快速发展目标，不仅有助于资源的有效配置，还对城市化的制度约束提出了创新需求，也避免了中国城市化重蹈发达国家牺牲生态环境的覆辙。
3 城市化道路的国际比较
世界城市化的经验表明，并不存在统一的城市化模式。英国、美国、日本、韩国等发达国家相继完成了城市化快速发展阶段，2000年城市化水平分别为89.1%、94.7%、77.9%和81.9%[6]。英国的城市化快速发展经历了两个发展阶段，首先是乡村工业化带动的非农化过程，其次是人口向城市集中的城市化过程。从发达国家的城市化历程来看，存在两种十分明显的城市化道路，即以美国为代表的分散型发展道路和以日本、韩国为代表的集中型发展道路[7]。分散和集中不仅相对于空间而言，也包括城市体系中人口主要集聚在何种规模的城市。目前，美国形成了大量以5万人左右的小城镇为基础，以若干大城市和特大城市为中心的城市群和城市带。美国三大城市群（大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区）的GDP占全美国的份额为67%，集中了美国3/4的制造业和服务业。美国分散的城市化发展道路，源于其幅员辽阔的国土和优越的资源条件，其人均资源占有量远远高于世界平均水平[8]。在相对封闭的条件下，美国的人口迅速向城市集中。分散型的城市化发展道路，使得美国居住在10万人口规模以下城市的人口比重仍然维持在60%左右。相对于美国而言，日本和韩国同属于资源相对稀缺的国家，在城市化快速发展阶段，均选择了集中型的城市化道路。日本的城市主要集中在太平洋沿岸和东海道地区，由东京、京阪神（京都、大阪、神户）、名古屋组成的三大都市圈，面积仅相当于日本国土面积的10.4%，却集聚了日本一半的人口、2/3的工业和80%的经济总量。韩国的六大城市分布在以汉城为中心的京仁工业区和以釜山为中心的东南沿海工业区，以及连接两地的高速公路沿线[9]。1990年汉城人口达到1061.3万人，城市首位度为2.79。日、韩两国的经验表明，在资源稀缺的条件下，人口在狭小的国土上更倾向于向大城市集聚。
发达国家的城市化道路决定于资源约束和市场力量，政府对城市化更多的是引导而不是主导。市场条件下形成的城市体系，主要源于专业化分工的效率与交易成本之间的博弈。假定生产者在区域内均匀分布，随着专业化分工水平的提高，交易半径逐渐向外扩展。由此将导致交易成本的上升，交易效率将低于距离较小的城市。如果把所有交易都集中到一个城市，专业化分工会带来更高的交易效率。在交易成本和交易效率的两难冲突中，交易不可能集中在一个城市，也不可能完全分散在各地进行。由此可见，不同等级规模的城市组成的体系，不仅可以减少集中在一个城市交易的成本，还可以减少分散交易的成本。在给定分工水平的条件下，市场机制决定了城市体系的构成。无论是分散型还是集中型的城市化道路，城市体系都是由大中小城市组成。不同等级规模的城市类似于生态系统中的生态位，是系统不可或缺的组成部分。市场选择的结果，将决定城市体系中各种等级规模城市的比例构成和空间分布。
4 中国城市化快速发展的路径选择
回顾中国的城市化发展道路，违背了城市化的两条基本规律。首先是大城市超先增长规律，中国一直实行的是控制大城市的方针。2002年中国超过200万人口的城市数量仅占全部城市的5%，100万人口以上的城市数量占25.9%。其次是城市化非均衡发展规律，中国的城市布局遵照的是分散、均衡的原则。1978-2002年，新设置的城市中49.5%位于东部地区，50.5%分布于中西部地区[10]。从城市化发展的阶段来看，东部和中部地区均处在城市化快速发展阶段，西部地区还处于城市化的起步阶段。更具体来讲，东部地区已经进入城市化快速发展的后期，而中部地区则刚刚进入城市化快速发展阶段。东部、中部和西部城市化发展阶段的差异决定了其发展重点有所不同。
党的“十六大”提出了全面建设小康社会的奋斗目标，经济增长速度必须保持年均7.2%的水平。改革开放以来，中国的城市化水平保持了每年0.9个百分点以上的增长速度。城市化水平与经济增长之间存在正相关关系，但并不意味着城市化可以盲目推进。城市化的发展具有阶段性，目前除了京津沪外，广东的城市化水平高达55%以上，而西藏仅停留在19%左右。在城市体系上，过分强调某种规模城市的发展都会造成系统的不稳定。中国城市化快速发展强调质量和效益，要求引导城市群的有序发展，加强大城市和中心城市的辐射功能，重视城市外围地区小城镇的可持续发展。
4.1 大中小城市协调发展
对于由不同等级规模城市组成的城市体系，单纯强调大中小城市的发展均具有片面性。小城镇有利于实现农村剩余劳动力迅速向非农产业转移，劳动力转移的交易成本较低；局限性在于缺乏规模效应，不利于土地、资本等资源的节约利用，劳动力转移的基础成本和环境成本较高。大城市有利于资源的节约利用，能够较好地发挥规模效益和集聚效益，吸纳劳动力的空间较大，具备参与国际竞争的比较优势；局限性在于城市无序扩张，容易形成城市病，而且城市规模过大也会带来集聚不经济。由于城市规模导致的集聚差异，大城市的产业门类最齐全，功能也更加完善。小城镇集聚的多半是低附加值制造业，主要是资源开采和加工型制造业。大城市集聚了高端服务业、高新技术产业以及资本密集型制造业，中等城市集聚的主要是劳动密集型制造业。如果把服务业分为生产性服务业和生活性服务业，那么生活性服务业在大中小城市均有分布，只是服务等级因城市规模存在差异。小城镇几乎不存在生产性服务业，大中城市的生产性服务业也存在功能的差异。中国城市规模的盲目扩张，一方面使得城市之间的产业结构趋同，另一方面也片面强调了工业对城市发展的作用。
中国在城市化快速发展阶段，大中小城市都会有长足的发展，中小城市向大城市过渡，大城市向特大城市、超大城市发展。城市化快速发展不能再走城市无序扩张、摊大饼式的道路，而应该根据不同规模城市产业集聚的比较优势，发挥城市体系中各种规模城市的益处，尽可能规避其不利影响。大城市应该发挥集聚功能，增强对区域的辐射能力；重点发展具有优势的技术密集型和资本密集型产业，大力发展生产性服务业，强化技术创新和制度创新，成为对外开放平台的国际竞争的基石。中等城市应发挥区域中心城市的功能，打造区域的经济增长极。重点发展劳动密集型产业，提升城市的服务功能。一方面加强与大城市的联系，主动接受大城市的产业转移；另一方面通过工业园区等形式集中发展工业，强调集约型的增长方式。小城镇应该发挥自身的比较优势，避免村村冒烟的分散型工业化模式。重点发展农产品深加工等相关非农产业，展现旅游、居住、生态、文化等功能。采用工业化的思路发展农业，推动农业产业化进程和土地的规模化经营[11]。
4.2 东中西差异化发展
对中国城市化的整体判断表明，城市化的区域差异十分明显，面临的挑战也不尽相同，不可能走相同的道路。城市化的本质是集聚和扩散，但在东部、中部和西部有不同的表现形式。东部地区乡村非农产业发达，以乡镇企业为依托的小城镇广域分布。乡镇企业分散布局导致了小城镇缺乏集聚能力，小城镇之间彼此独立无法形成有机整体。粗放增长的乡村工业化道路不仅浪费了资源，还给生态环境造成巨大的压力。中部地区正处在城市化快速发展阶段，面临农村剩余劳动力转移的迫切需求。在经济全球化条件下，农产品缺乏生产成本的比较优势，工业产品也面临激烈的国际竞争。城市有限的就业机会和农村无限的剩余劳动力供给之间的矛盾，制约了劳动力向城市非农产业的转移。西部地区的城市化还处在起步阶段，城市化的动力比较单一，主要由资源型工业和重工业推动。恶劣的自然条件不利于乡村非农产业的发展，第三产业对劳动力的吸纳能力十分有限。以原材料为主的工业产品面临市场过剩的冲击，城乡之间缺乏联系的渠道。
东部、中部和西部地区非均衡的城市化现状，要求差异化的发展道路。东部地区城市比较密集，注意引导以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区为主的城市群有序发展[3]。我国东部地区不仅具有先进的交通、通讯等基础设施，还具备发达的第三产业和完善的城市功能。应该加强城市之间的协作与分工，避免人口和产业的过度集聚导致的交易成本和规模不经济，城市的功能定位也要相对明确。东部地区还应该调整城市体系的空间结构，推动产业结构不断优化和升级，从而提升城市乃至区域的国际竞争力。在此基础上，积极引进外资，发展外向型经济，打造国际产业转移的优势区位。加强以中心城市为核心的快速交通网络建设，引导大城市的传统产业向中小城市和小城镇扩散，形成大中小城市协调发展的城市体系。中部地区应该致力于加快中心城市的发展，培育区域性中心城市和次中心城市。中部地区大城市的辐射能力有限，需要完善以县城为主的城市功能，从而带动整个区域的发展。中部地区具备能源和矿产资源开发的优势，应该加强同东部地区的联系，成为东部产业的供应链和扩散阶梯。在空间布局上，重点发展交通干线附近和长江中上游地区的中心城市，引导大中城市规模适度扩张，促使中部地区成为城市化快速发展的中坚力量。西部地区应该调整产业和人口的空间分布，形成与生态环境相适应的城市布局。西部地区城市化的重点是大城市和小城镇，可以依托区位和资源条件比较好的大城市，集中投资，搞好基础设施建设，形成交通便利、辐射能力强的区域性中心城市。小城镇建设要以产业为基础，乡村工业集中布局于工业园区，通过加快小城镇基础设施的建设步伐，引导乡镇企业在规模较大的城镇集聚。
收稿日期：2004-06-26；修订日期：2004-08-12
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