国际关系中的环境问题及其解决机制,本文主要内容关键词为:国际关系论文,环境问题论文,机制论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
从80年代后期开始,经过1992年的里约联合国环境发展大会,环境问题迅速成为国际关系中的一个中心议题。公众、公司、国家以及形形色色的国际组织,都在关注地球环境的恶化问题,并就如何解决这一问题展开激烈的讨论。在里约大会之前,有关国际环境问题的讨论,主要是在技术专家之间进行,国际关系学者很少涉足。里约大会之后,情况发生了迅速的改观。(注:见John Vogel and MarkF.Imber(ed),The Environment and International Relations(London.UK:Routledge,1996),P18.)事实证明,从国际关系的角度对环境问题进行研究,对于建立有关的解决机制具有重要意义。
一、国际关系中的四类环境问题
环境问题并不都进入国际关系。许多环境破坏发生在一国内部,其影响也不超出一国国界,甚至地方的范围,并不对其他国家或国际公财产生破坏。比如上海市苏州河水问题,只对苏州河沿岸居民的健康不利,不会对远在美国加州旧金山市的居民产生不良影响。1998年4月发生在香港海域的红潮对香港的渔业造成了毁灭性打击,对秘鲁的渔业却毫无关系。只有当环境问题超出了一国国界,它们才成为国际关系的一个组成部分。
判断哪些环境问题构成国际关系中的环境问题,可以从两个方面来衡量。一是环境破坏是否具有超越国界的影响;二是在解决环境破坏的过程中是否涉及跨国的因素,如国际管制和国际合作等。根据这两个指标,我们可以将各类环境问题分类如下。
跨国界环境问题:指源自一国的人类活动对另一国的环境或两国的共享环境所造成的破坏。污染会不顾国家间划定的边界,而从一国传入到其他相邻的国家,甚至更远,并对污染接受国的环境造成破坏。污染进行跨国传递的载体,可以是空气,可以是地表水或地下水,也可以是交通运载工具。通过气流的吹送,来自美国中西部工业地带的大量二氧化硫被传递到紧邻的加拿大安大略和魁北克两省,降下“酸雨”使本来就酸性的土壤更加酸化,并导致森林毁坏。世界上214个国际河流与湖泊的上游国和下游国之间存在着突出的跨国界水污染问题。国际贸易和投资,也经常将污染从一国输出到国外。根据绿色和平组织的数据,1986-1988年,大约有3000万吨的有害废弃物从发达国家运往其他国家。仅1991年,美国就向拉美和亚洲国家输出了2亿多磅的塑胶废弃物。(注:马骧聪主编:《国际环境法导论》,社会科学文献出版社,1994,第47页。)另外,一些环境要素,如候鸟,同时处于两国或多国的管辖之下,是有关国家共享的环境要素,容易遭到有关国家内部人类行为的破坏。
超国界环境问题:指人类活动对国际公财所造成的各种环境破坏。在这里,国际公财是指这样一些环境,它们不处在各国管辖权的范围之内,但对人类的生存发展具有不可替代的支持作用。关于国际公财(或称全球公财)的定义、不同的学者仍存在着争议。一些人将臭氧层、气候系统、热带雨林都纳入国际公财的范围。(注:Mark F.Imber,Environment,Security and UN Reform(London:St Martin′s Press.1994),P65)不过,如果以不受各国管辖为标准,国际公财主要包括公海、南极和外层空间。这些环境要素,以往属于无主物,对它们的利用奉行先来先占的原则。由于人类生产和商业活动的加强,利用自然的技术的进步,上述国际公财已经并正在受到日益严重的破坏或破坏的威胁。加里特·哈丁1969年发表在美国《科学》杂志上的著名文章《公财的悲剧》,揭示了一个严峻的事实,即每一个人都会最大限度地利用国际公财,而同时又不对国际公财承担保护的责任和代价,其结果,在公财有限的情况下,国际公财将因此遭到破坏,并给所有人都带来损害。”(注:Garrett Hardin,″The Tragedy of the Commons″,in Robert E.Goodin(ed.),The Politics of the Environment(Cheltenham,UK:Edward Elgar Publishing Limited,1994),P280.)
全球性环境问题:指人类活动对全球环境所造成的各种破坏。这些环境不在各国的管辖权之内,但它们的存在对全人类的生存发展具有重大的意义。从后一种意义上而言,全球性环境问题与超国界环境存在着相似之处。这也是一些学者将两者混为一谈的原因。不过,由于全球性环境问题所涉及的环境要素存在于各国管辖权范围之内(一些环境要素,如臭氧层,虽没有公认的国际法承认为各国所管辖,但也还没有为有关的国际法认定为国际公财),这类问题与超国界环境问题具有非常不同的性质。全球性环境问题包括臭氧层的破坏、地球的温室效应、生物多样的减少、热带雨林的消失、人类文化和自然遗产的破坏等。
另外,许多纯粹的国内环境问题也成为国际合作的对象,从而进入国际关系领域。欧盟的环境政策涉及到从饮用水质到游泳场水质标准的统一。里约大会通过的《21世纪议程》业已将诸如山地态系统、水资源、沙漠化、土地利用、农业和农村发展等国内环境问题列为国际合作的领域。从发展趋势来看,随着这些环境问题与发展、人口和安全问题的相互关联性被进一步认识,国际环境合作将包容越来越广泛的国内环境问题,而没有被国际化的领域将日益缩小。
二、市场解决机制
在解决上述各类环境问题中,市场机制通常被认为是与环境保护格格不入的。从经济学家庇古以来,主流经济学都认为,由于经济活动的外部性问题的存在,市场经济将产生污染问题,而且这一问题不能由市场机制来加以解决,必须借助国家的干预。
按照萨缪尔森的定义,外部经济效果,是一个经济人的行为对另一个人福利所产生的效果,而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。(注:保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯:《经济学》,第12版,下,中国发展出版社,1992年,第1193页。)当一个人的行为将成本加于其他人,而自己却没有因此付出什么代价,比如工业污染的排放,一种外部经济负效果便产生了。当这种行为的影响跨越国界,对他国或国际公财强加了成本,便导致跨国外部经济负效果的发生。(注:Oran R.Young,International Governance:Protecting the Environment in a Stateless Society (Ithaca:Cornell University Press,1994),P23.)
萨缪尔森认为,一种自由放任的未加管制的经济会具有一定的污染量(或其他外部经济效果所导致的物品),取决于边际私人损害等于减少污染的私人成本之点。这一均衡点的私人成本通常小于污染所引致的所有社会成本。这一差异的存在,决定了“在一个自由放任的经济中,将有着过少的污染的减少和过多的污染。”(注:保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯:《经济学》,第12版,下,中国发展出版社,1992年,第1202页。)
不过,一些坚信市场理性的经济学家,不同意这种市场机制与环境保护存在本质冲突的论点。以美国的朱丽安·西蒙为代表,认为市场机制从本质上有助于环境问题的解决。他们否认庇古提出的外部性效应,不承认会出现社会成本与私人成本之间的差异。西蒙说,“一种商品的价格体现了该商品的全部社会成本”,“市场力量和现行价格考虑进了未来的预期状况,因而会自动地保护稀缺资源用以未来消费。”(注:Simon,The Ultimate Resource(New Jewsey:Princeton University ,Press,1981),P151,P154-155.)据此,他们反对政府的环境管制,并认为,人口问题和环境问题,由于资源的效率运用,均处于改善之中。
市场机制通过它的价格机制可以提高资源的使用效率,减少不必要的浪费。当资源变得稀缺,污染明显增加,市场机制将激发技术进步,开发出稀缺资源的人工替代产品和污染控制技术,或发明新的对环境无害的生产工艺。如此,市场机制将改善一国的环境,并进而对国际环境问题的解决作出贡献。
通过世界市场机制的运作,市场机制能够在一定程度上为环境问题的解决提供一种国际途径。通过国际商品贸易,比如粮食贸易,市场机制可以在不同国家间调剂余缺,避免不具比较优势的国家为获得该种商品而对环境资源过度使用。(注:潘家华:《持续发展途径的经济学分析》,中国人民大学出版社,1997年,第438页。)通过国际技术贸易,特别是环保技术和设备的国际贸易,技术落后国家可以因此提高其治理环境的能力。同理,通过资本的国际流动,资本匮乏国家能够获得为治理环境所必须的资本增量。
以安德森和里尔为代表的“自由市场环境主义”则认为,可能出现市场失效,但这些问题的出现主要是因为市场机制的作用未能得到充分的发挥。这或者是因为没有明确界定产权,或者是由于政府人为的干预,使资源定价太低或存在补贴。因此,问题的解决要依靠完善市场、充分发挥市场机制的功能,也就是说,要明确产权,将环境(包括自然景观!)私有化,从而把环境纳入市场体制内,让自由市场来管理和保护环境。(注:Perry anderson and Donald Leal,Free Market Environmentalism(San Francisco:Pacific Research Institute for Public Policy,1991),P20.)当环境污染发生时,产权所有人可以通过私人谈判或法律诉讼来解决问题,而无需政府的人为干预。产权所有人之间的私人谈判可以解决外部经济负效果的观点,源自诺贝尔经济学奖得主科斯的理论。科斯认为,在交易费用为零时,各方之间的谈判将会导致带来最大财富的安排,而不管产权的初始分配如何。(注:(美)罗纳德·哈里·科斯:《论生产的制度结构》,上海三联书店,1994年,第357页。)
无疑,纯粹自由放任的市场机制有可能提高资源的利用效率,从而在一定程度上对环境保护有益。但是,在实行市场经济国家普遍存在环境破坏的事实,仍然证明了市场机制在解决环境问题上的严重缺陷。私人成本与社会成本之间的差别普遍存在;环保技术的开发总是滞后于资源利用技术的发展;国际贸易引发了许多重大的环境灾难,如海上油污;发达国家垄断环保技术,使发展中国家不能或无力购买;如印度的“博帕尔事件”所证明的那样,国际投资也可能是公害输出的罪魁祸首。至于科斯的私人谈判方式,它的成功建立在两个前提之上,即产权明确和交易费用为零。而这两个条件在现实社会中却并不完备。一些物品无法确定产权,比如空气。而且,在许多情况下,交易费用通常都是正的。
尽管如此,市场机制本身仍然为环境问题的解决提供了一条比计划经济体制更有效的出路。而且,经过修补、完善和创新,市场机制在解决环境问题上的作用日益为人们所认同。
准市场机制为解决一些国际环境问题提供了重要的思路。比如,在保护公海渔业资源和减少温室气体方面,有关建立一种准市场机制的倡议得到了部分的回应。这种市场机制之所以是“准”的,在于它的建立需要国家的参与,并且国家是其中重要的市场行为者。为了解决公海渔业资源的过度捕捞问题,一些人提议改变这一资源的国际公财的性质,而实现私有化,变为各个有关国家的私财。当国家成为了资源的所有者,它为了其自身利益的最大化,将自觉地去保护其资源的增值能力。(注:(法)亨利·勒帕日:《美国新自由主义经济学》北京大学出版社,1985年,第216页。)另外一些人则倡议建立一个温室气体的排放许可市场,先确定一个全球的排放总量,再根据一个标准给各国设定一个排放额度。一国的排放如果低于其排放额度,它可以根据市场价格将多余的额度出售给那些需要更多排放的国家。通过这一市场机制,各国将具有经济上的动力来减少其温室气体的排放。根据1997年12月达成的东京议定书,有关国家已在原则上同意采用此种可贸易许可证制度。(注:Time,December 22,1997)
经修补的市场机制是国家解决环境问题的一个主要方式,也是国际社会正在探讨的方向。既然环境破坏的一个主要原因是由于外部经济负效果的存在,政府可以通过征收排污税等方式,将企业的私人成本和它所造成的社会成本趋于一致,从而把外部经济负效果内部化。这种基于市场理性的政府干预将在保留市场机制的优点的同时,消除因外部性问题而产生的市场缺陷。据估计,和命令型的国家管制方式相比,以市场为基础的污染控制方法能在实现相同目标的同时节约30%的支出,或者,用现有的支出可以获得更清洁的环境。(注:Martin W.Lewis,Green Delusion:An Environmentalist Critique of Radical Environmentalism(Durham,NC:Duke University Press,1992),P181.)
三、一国解决机制
在解决环境问题方面,国家干预姗姗来迟。尽管如此,国家拥有许多市场不具备的资源和权威来调整一国内部环境行为者的行为方式,从而对环境问题的解决提供出路。
通常,一个国家在环境方面的干预可以采用四类不同的政策手段。财税手段和许可贸易手段基于市场理性,强调尊重市场机制的优点,同时对市场缺陷进行弥补。财税手段包括对污染者征收排污费,以使排污企业承担它对社会强加的成本,或者,对那些因技术改进而对社会带来环境改善的企业和个人提供财政上的奖励,从而为环境保护提供经济激励。许可贸易手段,如可贸易的排污许可制,则强调通过国家干预建立新的市场机制,允许污染排放者可以因污染减少而享有出售污染额度的经济好处,从而推动排污者减少污染排放。环境目标管制和微观支持则是政府保护环境的行政手段。前者包括排污禁令、数额目标限制、不可贸易的排污许可证制等,它通过直接规定污染排放的数量和企业的行为规则来保护环境。后者则涉及国家直接兴建环保工程、开发环保技术等方式直接参与环境问题的解决。
同时,国家也拥有支持其环境保护目标的各种资源。在财政上,各国政府的规模和职责范围在过去的一百年中一直在大幅度扩大。目前,工业发达国家中政府开支几乎占其国民生产总值的一半,发展中国家的比例达到了约四分之一。(注:世界银行,《1997年世界发展报告:变更中的政府》,中国财政经济出版社,1998,第2页。)1990-1991年,联合国环境规划署两年的经费预算只有6800万美元。而1991财政年度内,美国政府用于研究全球变化的拨款就高达10亿美元。联合国环境规划署的年度预算只有美国环境研究预算的3.28%(注:Mark F.Imber,Environment,Security and UN Reform,P77.)在机构上,UNEP1972年成立后,各国的环境部才陆续建立。根据《欧洲世界年鉴》1970-1996的数据显示,在所有国家中,冠有“环境”或“保护”或“生态”字眼的国家部级机构最初出现于1971年。在1989年,全球有52国有这样的部级机构。到1996年,又增加了57个。而不具部级地位的国家环境保护机构,在1972年有25个,到1996年增加到140个。(注:John W.Meyer,David John Frank,Ann Hironaka,Evan Schofer,and Nancy Brandon Tuma,The Structuring of a World Environmental Regime,1870-1990,International Organization 51,4,Autumn 1997,P638.)在法律上,即使是在发展中国家,从80年度以来,综合性的及专项性的环境立法陆续出台,为各国的环境干预提供了权威基础。
在国际环境破坏威胁面前,国家可以采取适应性政策,在没有国际合作的情况下,依靠本国的努力来消除或部分消除跨国及全球力量对本国环境的破坏性影响。虽然这只能是一种治标的政策,不能消除造成环境破坏的源头,但是适应性政策仍可以起到保护本国环境的作用。比如,在全球变暖问题上,一国的适应性政策能使一国应付气候变化所带来的不利影响;针对海平面上升,一国可以加固和加高海岩堤坝;为应付降雨量的非常变动,一国可以改进蓄水和排水系统,防止洪水泛滥,并采取加强土壤管理的措施,以防止水土流失。(注:Anantha K.Duraiappah Global warming and Economic Development,(Boston and London:Kulwer Academic Publishers,1993),P31.)
此外,国家也可以采取单边的预防性政策旨在治本地来解决一些国际环境问题。当一个国家是国际环境破坏源国时,此国针对这些破坏源所采取的预防性政策将在不同程度上消除各类国际性环境破坏现象,带来了基欧汉所谓的“国际和谐。”和国际合作不同,国际和谐的出现,不是因为两国政策得到了协调,而是源于某一国的单边行动;和国际合作一样,国际和谐意味着一国的行动有助于另一国实现自己的政策目标。(注:Robert Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy(Princeton.NJ:Princeton University Press,1984).P51.)比如,1990年,美国通过了新《空气清洁法》,大幅度收紧了本国的二氧化硫的排放标准,从而附带地缓解了中西部各州排放的二氧化硫给处于下风的加拿大带来的酸雨问题,也使1991年美国和加拿大最终达成防治跨国界酸雨问题的协议成为可能。
通过扩大一个国家管辖范围,比如将国际公财变为国家私财,一国机制将增进对这部分原本属于国际公财的环境资源的保护。根据《联合国海洋法公约》,国家的领海从6海里扩展到12海里,沿海国家还可以拥有200海里专属经济区,并对350海里以内的大陆架拥有排他性的管辖权。一个前所未有的“蓝色圈地运动”(注:见王逸舟,《西方国际政治学:历史与理论》,上海人民出版社,1998,第589页。)其规模超过了1888年西方各列强在柏林会议上对非洲的瓜分,使国际公财的面积一下缩小了三分之一。(注:Mark F.Imber,Environment,Security and UN Reform,P56-57.)
毫无疑问,一国机制能舒解以至解决部分国际环境问题。但是,同样确凿无疑的是,一国机制的失灵也普遍存在。原因之一是意愿缺乏。尽管国家掌握着解决一些环境问题的资源和政策手段,国家由于经济或政治的原因并不愿意去解决这些环境问题。原因之二是能力缺乏。一些国家拥有充足的资源和政策手段,另一些国家(特别是第三世界国家)则不具备采取单边行动所必需的各种政策资源,或存在不足。这种国家间能力分布的不对称状态使许多国家无法依靠自己的力量来解决环境问题。原因之三是私利倾向。在一个不存在更高权威的国际系统中,每一个国家都首先关注本国的福利,而倾向于不顾本国行为对边界以外的环境所产生的破坏,甚至对这些行为有意无意地加以鼓励,所谓“公害输出”、“环境侵略”,便是对这种现象的描述。尹博则更进一步指责单边行动是环境破坏的罪魁祸首。“事实上,正是那些单边行动,污染、倾倒和二氧化碳排放,带来了环境的恶化。”(注:Mark F.Imber,Environment,Security and UN Reform,P141.)最后,一国机制的失灵还表现在其低效性。即使国家试图努力去解决环境问题,许多环境问题是一国无法依靠自身的努力得到解决的,而必须取得其他国家的合作。全球变暖便是一例。美国现在是最大的温室气体二氧化碳排放国,占了全球排放总量20%以上。即使美国大幅度削减其排放总量,如果发展中国家继续保持目前的排放增长速度,全球的排放总量仍将扩大。有关公海、南极和外空的保护也需要各有关国家的合作。
四、国际解决机制
为了弥补一国机制的失灵,各种各样的国际机制被发展出来,用来规范、协调各国的环境行为,共同解决国际环境问题。国际机制,在这里是比国际体制(international regimes)更宽广的概念,指所有那些涉及国际合作的解决机制,它既包括国家之间直接的合作解决机制,也包括那些国家之间通过建立国际组织和订立国际条约、协定和规则等所形成的合作解决机制。前者包括大量的国家之间的双边合作机制,涉及人员培训、技术的无偿或优惠转让、资金援助、环保体制的建立等合作方式,并覆盖自然保护、动物保护、森林保护、水资源保护、海洋环境保护、大气污染防治、动植物检验、环境监测等各个问题领域。
在多边的国际组织方面,区域性和全球性的环境保护组织陆续出现。在联合国的倡议下,联合国环境规划署在1972年斯德哥尔摩人类环境大会后宣告成立,作为全球一级负责推进环境保护的核心组织。1991年,环境规划署和世界银行等共同创立了全球环境基金,先期启动基金13亿美元,以赞助发展中国家解决环境问题。在区域一级,联合国附属的区域组织和其他区域一体化组织都将环境保护作为其职能扩张的主要领域。联合国欧洲经济委员会推动了长程陆基污染国际公约的签订。欧洲联盟则在1987年的单一欧洲文件中对欧洲的一体化赋予了环境一体化的使命,并在马斯特里赫特条约中作了进一步的规定。到90年代中,欧盟共发布了近200项环境法规。(注:John B.Braden,Henk Folmer,Thomas S.Ulen(ed)The EnvironmentalPolicy with Political and Economic Integration:The European Union and the United States(Cheltenham,UK:Edward Elgar Publishing Limited,1996),P62.)其他如美洲国家组织、非洲统一组织和东南亚国家联盟等,也都在环境领域加强了成员国之间的政策协调。
最初的国际环境条约,都是在少数几个发达国家之间签订,并涉及特定的国际环境问题,如1911年白令海海豹保护条约,由美、俄、日、英四国订立。二战以后,随着环境问题的重要性日益显著,非政府组织和政府间国际组织大力推动有关国家在环境领域建立各种各样的国际体制,来规范各国的行为,调整各国在特定环境问题领域的关系。结果,越来越多的环境问题被纳入国际环境条约的调整范围,每个环境条约的缔约国的数量越来越多,环境条约所规定的环境保护水平也越来越高。如今,几乎在所有的国际环境问题领域都发展出了以国际条约为基础的国际体制。除了正式的国际条约、协定、公约和议定书之外,许多非正式的,不对参与国具有约束力的规则、指针、行动计划和宣言等,也是特定环境问题领域中的国际体制的重要组成部分。巴斯腾认为,由于非正式法律文件不具约束性而易于达成共识,它可以避开冗长和繁琐的各国批准的过程,加上联合国环境规划署的特别偏好,这类文件已成为国际环境合作的主要方式之一。(注:Barston,R.P.,Moden Diplomacy(Essex,UK:Addison Wesley Longman Limited,second edition,1997.P180.)
国际机制在解决环境问题中的作用是显而易见的。国际机制通过资金、技术和人才的无偿或优惠跨国转移,在一定程度上弥补了发展中国家在解决环境问题上所急需的财力、人力、技术和政策缺口。同时,国际机制也通过规范、调整各国的行为而为许多跨国界、超国界和全球性环境问题的解决提供了根本的途径。
但是,国际机制的建立并不是一件容易的事情。虽然梅耶等人试图证明国际性非政府研究社团在环境体制建立过程中的重要性,不可否认的是,国家仍然是各种国际机制中的主角。正是国家建立了国际组织,也是国家订立了国际条约和协定。由于国际环境问题的解决,通常意味着有关国家要承担额外的成本,来将以往免费施加到外国或国际公财的成本本国化,国家,不论是富国和穷国,都存在着抵制国际机制的私利倾向。其次,国际机制的建立经常是滞后的。许多国际机制是在重大环境灾害发生后才出现的。如1986年切尔诺贝利核电站事故后,有关国家才订立了《及时通报核事故公约》及《核事故或辐射紧急情况援助公约》。再次,许多国际条约和协定对缔约国只规定了有限的义务,而不足以有效地解决相关的环境问题。1979年的《日内瓦长程陆基空气污染公约》并没有解决美国和加拿大之间的跨国界空气污染问题。1989年的《巴塞尔控制危险废物越界移动及其处置的公约》也没有阻止发达国家向发展中国家输出废物。国际机制缺乏足够的资源保障。全球环境基金规模有限,无法发挥举足轻重的作用。根据里约会议达成的《21世纪议程》,发展中国家为落实各项议程,在1993-2000年间,每年要花费6000亿美元以上。其中的1250年提供给发展中国家的官方发展援助总共才550亿美元,离它们承诺的数额差距遥远。(注:Mark F.Imber,Environment,Security and UN Reform,P129)最后,国际机制缺少一个权威性的监督和强制机制,来保证国家履行各自的义务,从而妨碍了国家间的合作。
总之,对于解决各类环境问题而言,市场机制、一国机制和国际机制都有各自的作用可以发挥,也都有各自的缺陷和失灵。同时,就人类在解决环境问题上所面临的需要而言,所有这些机制都存在着明显的不足。为了世界各国经济的可持续发展和人民生活质量的提高,个人、公司、政府和国际组织,都有必要也应该积极行动起来,在三种解决机制上不断进行政策和体制创新,并发展出最佳的复合解决机制。
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