论普通高中教育发展的现实樊篱及其突破，本文主要内容关键词为：樊篱论文,普通高中论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、普通高中教育发展的现实樊篱
(一)政策上的“被边缘化”与实施偏差
总结分析我国教育发展20多年来的相关政策，无论是从教育层次还是教育类别来考察，普通高中教育的发展政策一直以来都是处于边缘的地位。如从20世纪80年代开始实施“普九”政策以来，义务教育先后经历了从“普及”到巩固与提高的过程，一直占据着整个教育工作重中之重的地位。高等教育扩招后，“提高高等教育质量”又被国家定为重要的政策目标。而整个高中阶段教育一直处于义务教育与高等教育的夹层之中，其发展主要是在一种下推上拉的过程中实现的，其政策规定也往往是作为其他重要教育政策中基础教育的“附属部分”稍带提及。直到90年代中后期，由于社会发展和教育自身发展的要求和需要，政府提出“普及高中阶段教育”的教育发展战略目标，但在执行这个目标任务时，重点却放在当时发展基础明显薄弱的中等职业技术教育，普通高中的“边缘”地位并未得到根本的改变。
从普通高中自身的政策分析来看，20多年来，对普通高中影响最大的无疑是“重点学校”政策。受国家相关政策的影响，我国普通高中的发展一直遵循着“重点高中重点发展”的政策思路。20世纪90年代中期，原国家教委在《关于评价验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》中提出，要“有计划、有步骤、分期分批建设1000所示范性普通高中”，将“重点中学”在名称上改为“示范性高中”。名称改变后，相关政策继续执行，并没有明显改变。“重点高中”或“示范性高中”仍然是作为普通高中的“窗口”存在，在财政投入、招生等政策上继续受到政府的倾斜照顾与扶持，享受着其他普通高中享受不到的特殊政策。同时也使创办“示范性高中”成为许多普通高中学校追求的重大目标，有的学校花费大量的人力、物力、财力，甚至不惜高额举债，目的就是为了获取一块“示范性高中”的牌子，能够享受到“示范性高中”的相关特殊政策。应该说，“重点学校”政策的实施，一方面调动了地方政府办学的积极性，通过“重点示范”，在一定程度上推动了整个高中阶段教育尤其是普通高中教育的持续发展；另一方面也人为地拉大了“示范性高中”与其他普通高中之间的差距，使普通高中教育发展呈现明显的不均衡状况，即使同一县域，“示范性高中”与其他普通高中的差距越拉越大，两极化现象日趋严重，这种情况在强调教育公平的今天尤其被人诟病。
(二)质量上的“趋同”追求导致“多样性”的缺失
普通高中教育作为在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育，同时肩负着为学生的终身发展奠定基础的重要使命，它应是一种多样性的教育。但在现实中，普通高中教育却走进了一个极大的误区，“同质化”现象极为严重。如示范性高中主要功能是“升学”，综合高中则在“升学”的同时兼顾了“就业”，也因此在课程设置中加入了职业教育的成分，而“育人”则应是任何一种办学模式下都不可或缺的最基本的功能。但在现实中，无论是学校、学生还是家长，绝大部分人均认为就读普通高中的唯一目的就是考上一个好的大学，“升学”功能最为重要。在这样的观念影响下，普通高中的“三维”功能变得相对单一，示范性高中的目的就是把学生尽可能送入上一级学校就读；综合高中本来是用来对普通高中办学的一种补充，但现实情况是大部分综合高中仍以升学为主要目的，其中的职业教育仅仅作为一种附属；民办高中更是把升学率作为生死存亡的大事对待，因为没有升学率作保障，民办高中的处境将更为艰难。正因为如此，各类高中学校均把“升学”功能排在第一的位置，始终围绕着高考的指挥棒打圈圈。这种在高考面前的“唯考分论”使不同学校出现了“千校一面”的现象：办学理念、管理方式单一，学校由于区位、文化、个性形成的差异逐步融解，每所学校都在血战“高考排行榜”，最终少数几所学校杀出重围，成为“名校”，而更多的学校在这种残酷的竞争面前不仅丧失了自己的个性与特色，更把“育人”的基本功能丢失，得不偿失。有鉴于此，笔者认为，在目前的现实情况下，唯有实施个性化、特色化办学，走错位发展的道路，让每个学校根据自己的基础办出特色，适应了学生不同的能力倾向与个性需求，并因此逐步改变评价标准的多样化，使人们不再将高考升学率作为唯一标准。但这种改变的过程将是十分艰难的，需要教育行政部门、学校、学生及家长和社会各方面的大力支持才有可能实现。
(三)投入不足、分担机制不合理成为普通高中教育进一步发展的重要制约
按公共管理理论中有关公共产品的论述，教育既具备公共产品的属性，同时也具备个人产品的属性。但不同层次、不同类别的教育，其公共产品特性的强弱程度是不完全相同的。一般而言，义务教育的社会收益率会远远大于个人收益率，因此，其公共产品的属性较强而个人产品的属性较弱，而高等教育的个人收益率则大于其社会收益率，所以其公共产品属性较弱而个人产品的属性较强。普通高中教育介于两者之间，其产品属性也应相应地介于两者之间。但随着经济社会的不断发展，社会上各个行业对劳动者受教育程度的要求越来越高，体现在教育领域则是把高中教育列入义务教育的呼声越来越高。可以预见，普通高中教育的公共产品属性在未来的一段时期将不断得到加强。因此，我们可以把普通高中教育定义为一种“准公共产品”，相应地，其经费投入主要应由政府、社会和个人三方来共同分担。
从现实情况看，政府投入方面，受国家优先发展义务教育的整体战略及重点发展高等教育的战略指导思想的影响，政府对高中阶段教育的投入在三级教育中一直处于弱势地位。从生均绝对值比较，高中阶段教育生均预算内教育经费远低于普通高校；从增长幅度比较，2005年以来虽有增长却比不上普通初中的增长幅度。而现实中还存在一个不容忽视的问题，即这些年在“普九”的推动作用及高等教育大众化的拉动作用下，高中阶段教育发展迅猛、规模急剧扩大，但由于投入不足，许多学校负债现象十分严重。如湖南岳阳市2009年普高负债总额高达5.7亿元，最多的学校负债7200万元。政府投入不足直接导致普通高中学校在办学中出现新的问题。如在执行限人数、限分数、限钱数的“三限”规定时，一些学校不规范收费行为屡见不鲜。此外，由于学校经费与高中规模存在直接关系，甚至影响到学校的生存与发展，导致学校之间的招生竞争日趋激烈，学校越办越大，学生人数不断增长，给学校的教育教学管理带来诸多问题。
社会投入方面，由于普通高中教育投资的平均收益率低于其他层次与类别的教育，加上政府的激励措施相对缺乏，如《民办教育促进法》规定的“不得以营利为目的”等规定，在一定程度上挫伤了民营资本投资普通高中教育的积极性，使得民营资本对普通高中教育的投资意愿普遍不强。据统计，2009年，在各级民办教育中，普通高中仅占7.5%，远远低于其他各类教育。
个人负担方面，目前，我国普通高中教育投入中个人分担比例明显偏高，导致了一些地区特别是农村地区出现“高中致贫”现象。2011年我国农村居民的家庭人均纯收入为6977元，但一个高中生一年的学费再加上其他费用，如在校生活费、资料费和补课费等在7000元-8000元左右，有的甚至超过10000元，一般农村家庭很难承担。而与此形成鲜明对比的是，大多数经合组织国家公立高中都是免费的，即使收取学费，所占比例也都远低于我国水平。根据有关资料计算，韩国高中学费占生均经费的比例在8%-18%之间，日本公立高中的学费也很低，如东京都公立高中学费占生均经费的比例为7.7%。[1]而且许多国家都有比较完善的学生资助政策，对贫困学生实行学费减免或者形式不一的各类奖学金，而目前我国普通高中仅对一些成绩特别优秀的学生实施资助，许多成绩一般的贫困学生则难以获得资助来完成学业。
二、突破普通高中教育发展的策略选择
(一)以立法的形式重新审视普通高中的战略地位，明确发展定位
从教育外部环境看，随着我国经济社会的快速发展，社会对劳动力受教育程度的要求越来越高，九年义务教育已难以满足社会上大多数行业对人才的需求，延长劳动者受教育年限已成为一种必然的趋势。从教育内部看，经过多年的沉淀，普通高中教育自身也存在进一步发展的要求。各种现实要求提示着政府和教育行政部门必须要把普通高中教育的发展摆上重要议事日程，重新认识和定位普通高中教育在整个教育中的战略地位，从根本上改变普通高中长期以来在国家教育政策中的“边缘”地位。因此，我们认为，有必要制定一部专门的《普通高中教育法》，①以法律的形式明确普通高中在整个教育层次与类别中的功能性质及战略地位；明确普通高中的发展定位与目标；明确政府对普通高中发展的主要责任，同时确立社会与个人的投入分担比例；加强对普通高中学校的分类管理，并按分类构建科学合理的评估标准与体系，通过制度建设保障普通高中的质量与特色；通过立法规范普通高中的办学行为与教育秩序，确保普通高中的健康持续发展。
(二)建立健全科学合理的投入分担机制，突破投入制约
一是加大政府投入，凸显政府责任。针对目前我国普通高中政策被边缘化的现状，对普通高中教育的发展应尽快出台相关政策，扶持普通高中的持续健康发展，在投入方面应积极调整公共财政支出比例，增加普通高中教育的经费预算并实现逐年增长。同时强化政府责任，明确政府举办普通高中的职责，督促政府统筹优化配置各种高中教育资源，改善学校办学条件，禁止向高中学校摊派费用等不良现象的发生。此外，针对目前我国普通高中普遍存在的债务问题，政府与教育行政部门应积极探索建立高中债务化解的有效机制，解决普通高中发展的后顾之忧，使学校集中精力办好学。
二是鼓励民营资本投资普通高中教育。在法律上认可民营资本在普通高中教育领域营利行为的合法性，并通过合理的制度安排，加强对民办学校的监管水平和力度，使民营资本所有人的自利行为能够自然地促进社会公益性。包括建立健全营利性学校的准入与退出制度；建立民营学校的具体质量标准指标与体系，确保学校教育质量；明确规定学校各项收费标准；建立校务公开制度，加强教师、家长和社会对学校管理的监督力度等。
三是建立健全普通高中贫困学生的资助制度。中央、地方各级政府和学校按比例分担贫困学生的资助费用，同时通过项目分担的形式解决贫困学生各项实际困难，如提供助学金和奖学金、减免住宿费等相关费用、免费提供教科书等等。做到责任分工明确，并保证资助费用及时足额到位。
(三)支持鼓励普通高中办出特色，打破“趋同”格局
办学特色是一所学校在其长期办学过程中逐步积淀形成的，它是学校独特办学理念的反映，同时也是学校品牌形成的重要因素。长期以来，我国由于高考及高校招生制度的强大影响与制约，普通高中“千校一面”的“同质化”现象非常严重，许多学校均缺乏自身独特的办学特色。要改变这种现象，首先必须加快体制改革的力度，逐步改变目前高考“独木桥”的现状，大力推进素质教育，全面实施高中学业水平考试和综合素质评价，扩大高考科目的选择范围，促进学生的个性化发展。目前政策的导向对普通高中办出特色开始呈现激励与促进的作用。如高校自主招生政策、高中校长实名推荐制度、高中学业水平考试等都是一种有益的尝试。说明目前高校选拔人才的标准正日益多元化。随着我国高校自主招生的比例持续扩大以及相关制度的不断推行，将有利于普通高中学校更关注学生兴趣爱好及个性特长的培养，形成自身的办学特色。其次，在学校创办特色的过程中，教育行政部门有责任为特色高中的建设创造条件，特别是在实施特色办学方面赋予学校较大的办学自主权，如赋予学校合理而充分的课程自主权，为学校创造性地实施国家课程、因地制宜地开发学校课程和学生有效地选择课程提供保障，为学校办出自己的特色提供了一个新的契机。[2]同时将特色办学考核纳入日常管理工作。最后，学校校长应加强对学校特色形成的思考，通过自身长期的摸索和实践，明确学校办学特色定位并付诸实施。从环境到细节，凸显学校特色的熏陶功能；从传承到发扬，发挥学校特色的凝聚功能；从静态到动态，搭建学校特色的活动平台。努力实现学生的特色化发展，并形成学校自己独特的办学风格与个性。[3]
(四)建立健全普通高中学校办学水平评估机制，保障办学质量
建立由省级教育行政和教育督导部门牵头，各市州教育行政和教育督导部门具体组织实施的普通高中办学水平评估机制。首先对所有普通高中进行分类：一是以培养名牌、重点大学生源的学术型高中；二是以注重学生基本素质，培养一本、二本生源的普通高中；三是以培养具有美术、音乐、体育等特长学生的特色高中；四是培养高素质劳动者，培养三本、高职生源为主的综合性高中。然后按照普通高中的类型建立各自的评估指标体系，在指标体系的构建中，应重点考虑普通高中发展的丰富性和多样性，让不同区域、不同类型的学校明确各自的办学定位，形成自主的办学理念和独特的办学模式，彰显办学特色和办学优势。[4]最后由教育行政部门每年对所有普通高中学校进行办学水平评估和办学资格年检，以评促建。对优秀学校，实行计划倾斜、政策扶持、以奖代补；对不合格学校，采取压缩招生计划、限期整改、停止招生、取消办学资格等硬性措施实行优胜劣汰。
注释：
①目前，我们已先后制定《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律，另有一部分相关规定、条例、办法等，但单独为普通高中制定的法律法规还是空白。
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