我国民事起诉受理制度之缺失及对策，本文主要内容关键词为：缺失论文,民事论文,对策论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国民事起诉受理制度现状
我国民事诉讼法第一百零八条规定了起诉的必要条件。此外，起诉还必须满足法律规定的否定性条件，民事诉讼法第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条等条文所规定的内容即与此相关。法院在收到起诉状后，根据民事诉讼法第一百一十一条的规定进行审查决定是否予以受理。同时，民事诉讼法第一百一十二条还规定了审查的期限。最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第8条至第18条中，也从具体操作规程方面对民事案件的起诉和受理作了相应的规定。总体上讲，我国民事诉讼法对起诉条件的要求明显过高。
针对起诉条件要求过高所引发的诸多问题，在多数学者提出降低起诉条件的主张时，实务界却进一步扩大了受理时审查事项的范围，相对地严格了受理的标准。《法院立案工作及改革探索》对受理民事案件时的审查要点，提出了甚至比民事诉讼法更为严格的要求：(1)审查诉讼主体资格。要求原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，即与本案的诉讼标的有直接的利害关系。同时要求有明确的被告，即必须指明具体的被告，明确指出是谁侵害其合法权益或者与谁发生争议。(2)审查具体的诉讼请求的事实、理由。所谓具体的诉讼请求，是指原告起诉的、必须明确指出要求人民法院保护其合法权益的内容，要求裁判被告履行什么样的义务或要求确认、变更、解除某种法律关系等。(3)审查是否属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。如果原告提出的争议不属于人民法院主管，人民法院就不能受理。(4)审查诉讼时效。审查民事起诉，是否超过诉讼时效是一个不容忽视的问题，因为法院对公民、法人和其他组织的民事权利的保护是有时间限制的，超过了诉讼时效期间，则不再予以保护。(5)审查起诉手续是否完备。包括起诉状是否记明民事诉讼法第一百一十条所规定的内容；起诉状是否符合格式要求；审查起诉状中有无不当之词。（注：纪敏主编：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000年版，第106-114页。）
上述诸多事项的审查，是审判权过于扩张的直接表现，难免会在一定程度上侵犯当事人的诉权。而且由于法院立案人员把握上述条件的尺度不一，在当前的立案审查中出现了两种倾向：一是立案审查过宽，错立了本不符合立案条件的案件，给以后的审判工作带来困难；二是立案审查过严，过分要求起诉证据的提供，造成“起诉难”，导致当事人的不满。（注：夏蔚：“论民事立案审查”，载《福建政法管理干部学院学报》1999年第2期。）但考虑我国的传统法律文化、人民法院的功能定位等制约因素，上述限定也不无合理之处，可以看作是现行民事诉讼机制下人民法院的无奈之举。
司法实务中，法院立案机构对当事人的起诉一般采取单方审查的方式决定是否立案受理。认为符合受理条件的，即向起诉人（原告）送达案件受理通知书，同时向被起诉人（被告）送达应诉通知书；认为不符合受理条件的，则口头告知起诉人不予受理或书面裁定不予受理，甚至在一些法院，只有在起诉人坚持要求书面答复时才会给其一纸裁定。在后一种情形下，对被起诉人（被告）而言，往往根本无从知道曾被他人起诉过，更不能及时行使反诉权以应对起诉了。这种立案审查模式，实际上是法院立案机构单方面、内部的审查决定形式。法院立案机构对当事人的起诉是如何审查的，当事人不得而知，也无从知晓为何受理或不受理。
我国民事司法改革的一个很重要内容，是实行立案与审判相分离的立审分离制度。传统的做法是立案与审判合一，由审判法官附带进行审查立案，立案工作的非专门化造成了本应立案的而未立案，导致当事人“告状难”。立审分离则可以保证对法官权力恣意的限制，此举正是将原来统一的审判权进行分化，设立立案庭统一负责立案受理，将审判权中的立案受理权和对事实认定的审判权进行分化，利用程序的规范达到对权力行使过程、方式、范围进行规范，各审判主体按角色定位，各司其职，相互分工配合，减少了权力运行的恣意。推行立审分离实现了对司法权力的平衡规范，从而达到逐渐从权力本位转变到权利本位。（注：姜兴长主编：《立案工作指导与参考》，人民法院出版社2003年第3卷，第181页。）
立审分离后，人民法院对案件受理与否的审查一般都采用了合议制的方式，对防止法官个人的恣意和专横起到了一定的积极作用，但审查仍处于不公开的状态，当事人诉权对法院审判权的制约依然难以实现。倒是这期间各地人民法院再审立案改革，摸索出了一种新型的申诉复查听证工作模式，相继引入了对抗制机理，尽可能地扩大了申诉人和被申诉人双方的参与程度，甚至采用类似于开庭的听证形式，取得了相当不错的效果。（注：纪敏主编：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000年版，第六章第四节。）这对改造我国的现行民事起诉受理制度应是不无启迪的。
二、我国民事起诉受理制度缺失分析
起诉证据规定不明确。我国民事诉讼法第一百零八条关于起诉的条件，是从保护当事人的诉权角度出发，但是却未对起诉证据作出明确的规定和要求，具有强化证据随时提出主义的倾向，不利于人民法院对于诉讼程序进行必要的控制与管理，对诉讼和裁判的公正与效率带来负面影响。
当事人程序主体性不突出。在起诉受理阶段，原告递交起诉状后，只能耐心等待法院的审查结果，无法把握诉讼的进程和结果，其所能行使的诉讼权利自然也就受到了约束和限制。至于被告方，其应诉权没有得到应有的保障，基本没有参与立案受理的程序，反诉权的行使在客观上受到了时间的限制，不能及时针对原告的起诉作出积极的反应。在此阶段，双方当事人都难以进行积极主动的攻击和防御。更主要的是，当事人的诉权完全受制于法院的审判权，法院主宰了起诉受理阶段的运行，当事人的程序主体性不明显，或者可以说当事人根本不是程序的主体。
缺少当事人最低限度的程序参与。当前，我国民事起诉受理制度中，当事人的程序参与性严重不足。具体表现在：立案受理的程序未建立，缺少程序保障，行政化色彩较浓，基本处于暗箱操作状态。法院如何审查起诉，为什么受理，为什么不受理，都不公开原因。这样就难以避免法官滥用职权。法院审查中，当事人没有发言的机会，只有裁判后才能上诉，而上诉也是当事人不能直接参与的程序。根本没有把立案受理当作诉讼程序的一部分，而只是把其看作诉讼初始阶段中一个无足轻重的步骤。其中，行政化处理的特征极其明显，当然也难以按诉讼原理去运作。
终结案件的功能机制阙如。诉讼程序在任何阶段都应该提供终结案件的条件和机制，以推进诉讼的进程或促使其朝着解决案件的方向发展。但我国现行民事起诉受理制度没有提供终结案件的任何条件和机制，既无解决纠纷的功能，也制约了其程序化发展。现行的民事起诉受理制度程序功能不明显，解决纠纷的作用就更无从体现了。解纷功能的萎缩，导致在此阶段法院只能决定受理或不受理，仅仅是一种行政审查的方式，而并不能实际性地解决纠纷或消除案件。
三、完善我国民事起诉受理制度之对策
面对国情，我们必须以务实的态度来改造我国的民事起诉受理制度。在完善诉讼程序的进程中，与其信奉诉讼学理中的某种原则和逻辑，不如实际分析具体的诉讼程序到底在何种程度上能使冲突得到解决。（注：顾培东著：《社会冲突与诉讼机制》（修订版），法律出版社2004年版，第49页。）不管怎样，有效且恰当地解决争讼，尽早地终结案件，应是民事诉讼最直接的目的。所以，完善我国现行的民事起诉受理制度，除了要加强对诉权的保护之外，还应当着重把握纠纷解决这一最根本的目的。在探究理论和实务的可行性基础上，笔者试就现行民事起诉受理制度提出一些建议。
走出“庭审中心主义”的误区，彰显起诉受理程序的解纷功能。我国传统的民事诉讼结构是审理型的庭审中心主义，但随着社会发展，利益主体和价值观念日趋多元化，纠纷解决的标准也日趋多元化，单纯的裁判本位主义已不能适应社会发展，满足现实需要。因而，在保证庭审作为强制解决纠纷正当程序的同时，又要在庭审程序之前建立过滤机制，筛选出那些真正存在争议而又需要庭审解决争议的案件，法院只对这些必须通过庭审才能解决争议的案件进行集中审理。将解决案件的重心由庭审程序前移至起诉受理程序和审前程序，提升双方当事人的参与程度和对抗性，尽快明晰争点和双方的证据，以便尽早解决纠纷或消除、分流案件。这样，不仅能平衡法院和双方当事人的诉讼功能，杜绝突袭裁判，更能提高法院的审判效率，减少当事人的时间和金钱消耗。
重视对起诉证据的适度把握，区分起诉证据和胜诉证据。关于起诉证据，民事诉讼法只在第一百一十条第（三）项中作了规定，要求当事人提交的起诉状中应当记明“证据和证据来源，证人姓名和住所”，其他再无更加明确的规定。最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第9条也只规定，人民法院审查立案中发现原告证明其诉讼请求的“主要证据”不具备的，应当及时通知其补充。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第1条对有关起诉证据也没有任何更为具体的要求，只原则性地规定应提交“符合起诉条件的相应的证据材料”。因而司法实务中应重视对起诉证据的适度把握，对法律及司法解释中有关起诉证据的规定不能理解的过于严格，否则会不利于当事人诉权的行使。尤其对法院内部目前所设立案机构来讲，在按规定审查当事人提交的“符合起诉条件的相应的证据材料”时，应当认真把握起诉证据和胜诉证据的本质区别，对起诉证据只作适度的程序性审查。所谓起诉证据，是指原告提起诉讼时，提交给法院证明其诉讼成立的证据，即用以证明其享有诉权的基本证据。胜诉证据则是对案件实体内容具有直接影响，并关涉当事人实体权利的证据。起诉证据与胜诉证据的不同在于：起诉证据是诉讼成立要件所要求的事实依据，决定原告的起诉能否启动民事诉讼程序；而胜诉证据则是权利保护要件所要求的事实依据，决定原告实体权利能否得到法律保护。（注：刘坤：“民事案件审查起诉的几个问题”，载最高人民法院立案庭编、姜兴长主编《立案工作指导》2004年第1辑，人民法院出版社2004年版，第13页。）因此，人民法院在审查起诉时，只能对当事人提供的有关证据材料进行程序上或形式上的简要审查，着重审查这些证据材料与当事人诉请所涉事实是否存在关联性，而并不涉及有关证据材料的合法性和真实性，只要这些证据能够达到启动诉讼程序的目的即可。
确立当事人程序主体地位，构建协同性诉讼主体格局。现代意义上的国家随着民主制的确立，民主观念和现代人权观念逐步渗透进民事诉讼活动中，当事人不再被视为诉讼客体——法官纠问的对象，而是以诉讼主体的姿态走进曾经被国家权力之雾笼罩的诉讼空间。在这一过程中，人的主体性凸现得越来越清晰。司法的消极姿态取代了以往的国家积极干预态势，审判权的启动依赖于当事人的自主行为（即起诉行为）；法官与当事人互动的基调由单调而机械的服从与被服从蜕变为富于跃动性和生动性的合作与抗衡。（注：黄娟：“民事诉讼中法官与当事人互动关系引论”，载何文燕、陈刚、廖永安主编《硕士论丛·民诉法学》第1辑，中国检察出版社2002年版，第17-18页。）确立诉讼程序主体的标准，就程序的启动而言，民事诉讼程序应能保障所有与案件有利害关系的当事人参加到诉讼中来的机会和条件。这里不仅包括认为自己的民事权益受到侵害的原告，而且包括被原告起诉侵害其权利的被告等主体。（注：杨荣新主编：《民事诉讼法修改的若干基本问题》，中国法制出版社2002年版，第78页。）当事人和法院作为民事诉讼的主体，对于诉讼程序的运行和展开共同发挥着重要作用。既然我们要对现行民事起诉受理制度进行彻底的程序化改造，在诉讼的初始阶段，就应当构建一个原告、被告和法院三方协同的诉讼主体格局。
完善起诉受理的程序保障机制，确保当事人对程序的足够参与。在诉讼程序的进程中，应赋予当事人知情权，确保程序的公开透明。这就要求当事人和法官之间能够保持平等和充分的对话与沟通，法官是双方当事人的中介，双方当事人通过法官的主持进行攻击与防御，以避免突袭性裁判的发生。在这个过程中，当事人在心理上有一种被重视的感觉，同时也会感到自己的人格尊严得到维护。（注：杨荣新主编：《民事诉讼法修改的若干基本问题》，中国法制出版社2002年版，第84页。）一个公开透明的起诉受理程序，既是司法公开原则的具体体现，还有助于保障当事人的程序基本权，提升当事人的程序主体地位。
一个公开透明、公正合理的起诉受理程序，既能保证当事人对程序的足够参与，也能对法官的恣意和专横起到约束和限制作用，同时也能满足争讼程序对程序保障的基本要求。程序保障，就是通过程序一方面保障当事人的诉讼权利，或者说保障当事人在这些权利中体现出来的主体性和自律性，另一方面又保障诉讼、审判本身的正当性，或者说是保障法官的审判活动以及作出的决定本身的正当性。这两个方面紧密相关，但应当说后一方面是以前一方面为前提的，因此程序保障的重点在于前一个方面。就这一方面而言，程序保障直接反映了正当程序思想所强调的价值观念，并具体体现在当事人主义的诉讼程序结构中。（注：王亚新著：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社2001年版，第41页。）尤其在市场经济条件下，民事主体间平等地交往和交易，法律得以适用并且具有一定的可预测性是极为重要的。这样，便于民事主体对自己的行为有基本的判断和合理的预期，一旦权益受损或与他人发生争端，即可借助司法程序予以必要的救济。
我们的目标是要建立一种符合我国国情的民事起诉受理程序。所谓程序，从语义上讲是指事情进行的先后次序。民事起诉受理中的程序，则是指当事人和法院从事诉讼行为和审判行为时所应依循的方式、方法和原则等。程序本身不直接指向当事人的实体利益，人们之所以关心程序，并不是因为程序本身有何种实体性的利益存在，而是因为程序承载着这些利益，因为程序作为实现实体利益的手段或形式而牵涉到诸种实体利益。程序可以防止恣意，保证意见的充分交涉，以及可以通过直观的公正来间接地支持结果的妥当性。（注：孙笑侠、应永宏：“程序与法律形式化”，载《现代法学》2002年第1期。）因此，我们对现行民事起诉受理制度的改造，应当使其按照程序的流程去运转，避免暗箱操作，要体现公开、公平、对抗、对话和言词性、交涉性，给当事人充分发表言论的机会，平等地为双方当事人提供尽可能充分的程序保障。
建立互动性的诉答程序，增强当事人间的对抗和交涉。改造我国的民事起诉受理制度，首先应将被告的答辩由审前程序前移至诉答程序，让双方当事人相互诉辩，构成一种相互制衡的对抗，以凸显有关诉讼成立要件的争点地位。更重要的是，要对诉答程序的具体内容进行适合我国国情的建构。
其一，应明确诉答程序的功能。诉答程序的具体功能包括：通过交换诉答文书，双方当事人了解案情，法院了解争议的焦点；缩小双方争议焦点，使双方有针对性地主张事实；初步确定争议焦点，在审前程序中最终确定争议焦点；提前化解纠纷，过滤部分案件。
其二，应明确双方当事人的权利和义务。原告以书状起诉的，对起诉状要有法定的具体要求，依据主张责任应有对主张的要求；被告必须及时提交答辩状，针对原告的主张积极地抗辩。双方围绕是否具备诉讼成立要件进行对抗性辩论。诉答文书若有不足之处，允许限期予以补正。
现代法治国家之所以普遍采取了对抗制的诉讼形式，正是因为它提供了一种比较公正合理的过程。首先，对抗制的审判方式更强调当事人对程序的参与。这种参与，一方面强化了当事人的主体性，有利于诉讼效率的提高；另一方面，也因程序具备了公正的外观而更容易被当事人接受。希望参加与自己利益有关的程序并对程序的结果施以积极的影响，这是人类天性使然的要求。而当事人的程序参与，被认为是正当程序原则的最基本要求，是满足程序正义的最重要条件。其次，对抗制诉讼更注重程序保障的完备。在审判活动中，所谓的程序保障对于当事人与法官有着截然不同的含义。对于当事人来说，程序保障更多地体现的是赋予权利，而对于法官来说则是接受限制。这种限制保障了法官始终处于中立的地位，而且在诉讼中双方当事人之间的力量应该是相对平衡的。诉讼的开始、审判所及的范围等无不是当事人意志的体现。（注：井涛著：《法律适用的和谐与归一》，中国方正出版社2001年版，第193页。）作为民事争讼程序的正当性基础，对抗制的引入，既突出了改造后的起诉受理制度中诉答程序的功能特征，弱化了法官的职权干预，也增强了双方当事人的责任心和义务感，促使其更加积极地参与诉讼，同时更在客观上达成了一个被告方与原告方势均力敌的诉讼格局，确保诉答程序的均衡运行。
其三，应建立诉讼判决制度。即法院可根据双方当事人的诉答文书作出裁判。如果双方当事人只有形式上而无实质上的争议，法院可根据任一方当事人的申请，作出即时的裁判。主要是针对显然无实质争议的起诉，并非完全的实体审理。此时的诉讼判决，只是单纯针对程序问题所作的裁判，这是相对于针对案件实体内容作出的所谓本案判决这一意义而言的。
从民事诉讼法理看，裁定驳回是对当事人起诉权利的否定，判决驳回是对当事人胜诉权的否定，诉权是程序性的权利，胜诉权是实体性的权利。实践中有一种认识误区，认为裁定驳回只是程序上驳回起诉，不影响当事人以后再起诉；而判决驳回则是实体上驳回，直接导致当事人以后无法再起诉。因此，法官常常尽可能适用裁定驳回，以保证当事人的诉权。但事实却是裁定不予受理或裁定驳回起诉无疑剥夺了当事人的应有诉权，实际上也等于消灭了当事人的实体权利。（注：胡春明：“裁定驳回与判决驳回之分析”，载《法学》2003年第1期。）其根本的症结就在于混淆了起诉要件和诉讼要件、起诉权和胜诉权。因此，应当通过判决程序来审查当事人的起诉要件，而不是裁定程序，对于不予受理的，同样用判决驳回，而不再用裁定。此外，两者是否可上诉的范围和二审法院审查的程度都有所不同。从我国民事诉讼法的规定来看，对判决的上诉审程序相对来说规定得较为全面和具体，而对裁定的上诉审程序却缺乏应有的合理性规定，表现在可提起上诉的民事裁定的范围过于狭小、上诉的主体过于单一等诸多方面，导致当事人等利害关系人的程序性权利得不到应有的制度性保障，法院及法官的程序违法行为也不能得到有效的制约。
其四，应建立答辩失权制度。答辩权的丧失主要在一审程序中有所体现，其具体内容是指法律明确规定诉讼中的被告在规定的期间内，因没有实施答辩行为而丧失以后的答辩权利。民事诉讼法第一百一十三条第一款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送给被告，被告在收到之日起十五日内提出答辩状。”该条第二款规定：“被告提出答辩状的，人民法院应当在收到之日起五日内将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”该条第一款虽然规定了被告提出答辩状的时限，但没有明确规定被告在此期间不提出答辩状的法律后果。而且从该条第二款可以看出，即使被告不提出答辩状也不影响其以后行使答辩权。该条规定在以前似乎没有什么问题，但如今却成为司法实务中比较引人关注的焦点之一。这种变化大概与案件数量的大幅度增加有关。案件数量大幅度增加后，民事审判的压力也相应增加，进一步提高民事审判效率便成为一种客观的要求。此外，与人们更重视诉讼的时间性、经济性也不无关系。现代商品经济的运行效率和节奏越来越快，与此相适应，人们也不希望在解决民事纠纷方面过多地影响这种节奏和频率。被告可以充分利用上述规定故意推迟答辩而拖延诉讼，该规定的合理性和正当性由此便受到了越来越多的质疑。
被告不提出答辩在司法实践中所产生的消极影响是多方面的，具体表现为：(1)使原告不能了解被告对原告起诉主张和事实的看法，从而难以对被告的反驳和主张作进一步的论辩，以至于法院的首次开庭难以取得较好的效果。(2)给原告造成诉讼突袭，不符合诉讼的正义性。诉讼的正义性要求诉讼当事人双方的攻击和防御都应使对方当事人能有机会论辩、陈述。当事人双方的攻击和防御都是对应均等的。(3)使该期间的规定形同虚设。期间的虚设就是时间的无谓耗费，因而是不符合诉讼时间经济性原理的。(4)影响开庭审理的效率。要提高庭审效率就需要做好开庭前的准备，这主要包括诉讼争点的整理、证据的交换和整理、对案件专门性问题的鉴定等。如果被告不提出答辩，势必影响开庭前的准备，引发诉讼迟延。（注：张卫平著：《诉讼构架与程式》，清华大学出版社2000年版，第448-449页。）
无论英美法系国家还是大陆法系国家，对被告不应诉行为都设置有对应的措施，但有关答辩失权效果的内容，各国的规定还是存在一定差异的。在英美国家，当事人不应诉或不按法律规定提出抗辩的，分不同情况可由书记官或法官作出不应诉判决，其后果实质上是被告自认原告的诉讼请求。而在法、德、日等国，民事诉讼制度中未单独规定答辩失权和证据失权，而是将它们都纳入攻击和防御方法的失权之中，其后果就是在以后的审理中不得再提出；而如果对对方当事人所主张的事实没有进行争执，则视为自认，但不能直接作出原告胜诉的不应诉判决。可见，当事人未提出答辩，实质上是对原告起诉事实的自认。（注：何兵著：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第141-142页。）结合我国的历史传统和现行的民事诉讼制度，笔者认为借鉴大陆法系的做法较为适宜。即如果答辩期限内被告没有提出答辩意见的，后果是导致对原告起诉事实的自认。这样的制度设计具有两方面的好处：(1)与我国传统诉讼文化和民众价值观念相符。我国法律深受大陆法系影响，采取未答辩导致对原告起诉事实的自认制度符合我国法律文化传统，同时也符合我国民众追求实质正义之价值理念。(2)与我国民事诉讼的其他制度能够相互协调一致。通过这样的制度设计，强化被告方答辩的责任意识，促使其积极应对并参与诉讼，从而使其与原告方及法院一起，共同推进诉讼程序的进展，减少或消除诉讼迟延。当然，对于被告不答辩可能会承担的法律后果，法院在送达相关诉讼文书时应予以明确的告知；如果当事人确有证据证明自己因为合法事由而没有及时答辩的，经法院审查属实，也可以给其再次答辩的机会。