经济责任审计与领导干部选拔任用的制度耦合，本文主要内容关键词为：领导干部论文,选拔任用论文,经济责任审计论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国经济的快速发展，我国各级党政领导干部可支配的公共资源越来越多，这不仅给党政领导干部施展才干提供了更多机会，也对党政领导干部的监督管理提出挑战。经济责任审计从传统的财政、财务收支审计出发，对领导干部经济权力和政治权力的行使做出评价，依照权责对等的原则，核查领导干部的经济责任与政治责任。经济责任审计独立性强，审计方法科学，可以有效地查明领导干部是否存在滥用职权、贪污贿赂、失职渎职的行为，在权力监督和廉政建设上发挥独特作用，激励优秀的党政领导干部，同时揭示惩处腐败官员，具有推进国家治理现代化的积极功能。 目前，有关经济责任审计研究的文献主要聚焦于经济责任审计的本质、产生动因、审计范围、审计评价等问题，对党政领导干部选拔任用研究也主要集中于党政领导干部选拔任用存在问题、改革措施等方面，在党政领导干部选拔任用的理论研究缺乏广度和深度，从审计治理的视角对党政领导干部制度进行优化的研究还很缺失，将经济责任审计融入到党政领导干部选拔任用制度的研究更为鲜见。本文将经济责任审计和党政领导干部选拔任用制度有机结合，从理论逻辑上梳理了二者之间的一致性关系，明确经济责任审计在党政领导干部选拔任用制度优化中的重要功能，并结合党政领导干部选拔任用制度的现实困境，提出具体的解决思路和措施，完善党政领导干部选拔任用制度的运行体系，有效预防和抵制选人用人上的制度缺失，促进党政领导干部队伍建设，提高党的执政能力。 一、领导干部选拔任用的制度演化与现实困境 新民主主义革命期间，中国共产党的主要任务是带领广大的人民群众进行武装斗争，在特殊的历史背景下形成了一套适应革命工作需要的干部选拔任用制度，主要采用委任制，并出现选任制、任期制等选拔任用制度的雏形，这一时期选拔领导干部的标准是“德才兼备”和“任人唯贤”。新中国成立后，百废待兴，工作重心也由革命斗争转为政治建设与经济建设等，确立了党管干部的原则，在领导干部选拔任用中仍以委任制为主，提出了“又红又专”干部选拔任用标准，同时重视干部的年轻化建设。“文革”期间，由于贯彻“左倾”错误路线，国家承受了难以估量的损失，政治体制遭到严重破坏，选拔任用工作一片混乱。改革开放以后，重新确立了正确的干部路线和党政领导干部的选拔任用方针，包括：任人唯贤、德才兼备、群众公认、注重实绩、党管干部原则。不断改进干部选拔任用制度，废除干部领导职务终身责任制，自此，党政领导干部的选拔任用工作走上规范化、制度化轨道。2002年7月，中共中央在以往的选拔任用工作的经验基础上，为强化选拔任用工作的开展，正式颁布实施《党政领导干部选拔任用条例（2002）》。十八大以来，为了适应社会发展的新形势，我国进一步深化和完善干部选拔任用制度改革，激发党政领导干部的活力，充分调动他们的积极性和主动性。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，坚持党管干部的原则，全面不断深化改革，构建有效管用的、简便易行的选人用人机制，完善落实领导干部问责制，建立聚集人才体制机制，打破壁垒，择天下英才，健全激励机制和人才评价机制。2014年1月，正式颁布《党政领导干部选拔任用工作条例（2014修订）》。规定了党管干部，任人唯贤，德才兼备，群众公认、注重实绩，公开、平等、竞争、择优，民主集中制，依法办事等七条基本原则。 当前，在党政领导干部选拔任用过程中还存在诸多困境，主要体现在四个方面：一是规范性困境。主要体现在干部考察环节的规范性比较差，党政领导干部考察存在信息失真现象，没有更多关注党政领导干部的长期表现，部分党政领导干部为了升职存在“突击性”表现，缺少对党政领导干部任职以后的监管工作，缺乏长期的考察监督管理机制，也没有完备的考核材料加以借鉴。二是科学性困境。主要表现在党政领导干部选拔任用工作缺乏科学具体的评价指标、评价主体相对单一，评价手段较为简单，现在党政领导干部选拔任用制度主要考察德、能、勤、绩、廉等五个方面的内容，虽然体现了选拔任用人才的原则，具有导向性作用，但是可操作性相对较差，考核内容过于笼统简单，以定性指标为主，在实绩考核中难以进行量化。三是开放性困境。主要体现在与其他问责机制、监督机制间缺乏有效的耦合。从选拔任用机制本身来说，主要的困境是民主程度不高、民主参与程度不够、程序运行不透明。从与外部机制联系来看，缺乏与其他问责机制和监督机制之间的联系，党政领导干部选拔任用工作的部分环节缺少与外在监督问责机制比如审计、纪检、监察的衔接，无法利用外在机制弥补自身存在的缺陷。四是修复性困境。主要体现在党政领导干部选拔任用制度自我纠正和修复功能的缺失，修复性功能是指通过合理有效的运行机制促进制度不断自我优化和完善的过程，这一过程具有螺旋式上升的特性，是在不断解决体制机制运行的深层次问题过程中实现制度的自我修复。目前，党政领导干部选拔任用缺乏有效的过程监督与保障机制，现有的监督机制是一种内在监督，监督形式过于单一，存在即是“运动员”又是“裁判”的现象，缺少更加强有力外在监督机制，保障党政领导干部选拔任用工作的有效开展。 二、经济责任审计与领导干部选拔任用的理论逻辑 刘家义审计长提出，国家审计是国家治理的重要基石和保障，有效发挥国家审计在经济社会中预防、揭示、抵御的免疫系统功能，是捍卫人民利益、国家安全、促进政令畅通和廉洁高效、推动民主法治和公开透明、促进深化改革和科学发展的制度保障。“审计被很多国家纳入宪法的范围，审计体制及模式的运转往往围绕国家的政治现状来展开，具有补充完善国家治理的功能”。国家治理的本质在于充分利用国家主体地位和国家公共权力，协调社会各阶层的矛盾，缓解可能出现的社会各方面的冲突，实现国家善治目标。公共权力一旦失去制约和监督就容易被滥用，造成损失和产生腐败，权力监控机制是权力合法、合规、合理运行的必要条件，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。对公共权力的监控是一个系统的工程，我国已初步形成了较为系统的公共权力监控体系，国家审计是该体系的重要组成部分。在新的政治经济环境下，党和政府对国家审计提出了新的要求，反映了国家审计对公共权力监控的重要作用。国家审计从本质上是一种监控活动，是对公共权力的受托人履行公共受托责任情况的监控，保证公共权力的规范运行。在我国，治国理政的权力主要集中于党和政府的领导干部，经济责任审计作为监督党政领导干部的权力运行的重要机制，在国家治理中发挥着不可估量的作用，是实现国家善治的重要制度保障。经济责任审计依托国家法律所赋予的权力，行使其监督、评价和预警等职能，将党政领导干部的权力约束在人民授权范围之内，将党政领导干部的职责履行情况公开披露，接受人民群众对权力的监督，将“权力关在笼子里”。 理性人假设是分析两种制度的逻辑起点，“理性人”的存在使得公共权力需要被监督，进而催生了经济责任审计，也同样要求对选拔任用的党政领导干部进行考察，选拔任用那些真正优秀的党政领导干部，党政领导干部选拔任用制度也就得以产生。委托代理问题是两种制度存在的基础，经济责任审计产生于委托代理问题的存在，同样，在党政领导干部选拔任用的过程中也存在着委托代理关系。委托人无法真实地了解代理人的履职情况，就需要借助独立的制度对代理人进行监督评价，人民作为初始委托人，需要对代表人民行使权力的政府和党政领导干部进行监督，政府作为中间委托人，也需要对代表政府行使职能的党政领导干部的行为进行监督。为了减少政府失灵的影响，需要加大对党政领导干部的监督管理，在党政领导干部的考察、评价、选拔的过程中，剔除那些能力相对较低、思想品行存在问题的党政领导干部。可见，经济责任审计和党政领导干部选拔任用制度有着共同的理论依据。 经济责任审计与党政领导干部选拔任用关注的对象和内容也是基本一致的。经济责任审计是在委托人的要求下对代理人的履职情况进行客观公正的评价，由于代理人主要是党政领导干部，他们行使公共权力，支配着大量的公共资源，作为国家治理中权力的真正行使者，能否用好广大群众所赋予的权力，关系到国家的长治久安。因此，经济责任审计关注的内容主要是党政领导干部的工作内容、工作要求、自身品德。根据《实施细则（2014）》的规定，经济责任审计的主要内容包括贯彻执行有关法律法规、方针政策情况；重大经济决策和制定情况；预算执行和其他财政财务收支的真实性、合法性、效益性；部门的内部管理与内部控制制度的建立情况；个人廉洁从政情况；审计整改贯彻情况等。由于党的领导干部和政府领导干部在具体的实际工作中分工不同，在实施中存在差异，但是大体内容是相近的。党政领导干部选拔任用主要依据干部选拔任用条件和不同的职务要求，全面考察德、能、勤、绩、廉等五个方面。二者关注的内容具有较大的一致性，比如“能”，可以理解为决策能力、部门管理能力，在经济责任审计的审计内容就可以体现为重大决策的执行情况和效果的审计和部门的内部管理和内控情况审计，只是党政领导干部选拔任用工作的考察标准相对宽泛，经济责任审计内容相对可操作性更高、更加具体。在社会经济快速发展过程中，逐步派生出晋升锦标赛等问题，目前对领导干部的考核存在着片面的业绩导向的晋升原则，部分党政领导干部难免会出现为了晋升而追求业绩的投机行为，这就需要对党政领导干部选拔任用的权力进行监督。经济责任审计作为对干部监督管理的重要制度保证，可以满足这种对选拔任用权力监督的诉求，在党政领导干部选拔任用过程中，对领导干部的实际履职情况进行全面的考察。 三、经济责任审计的运行机制与治理功能 运行机制是指系统内部的各个关键要素之间相互作用产生的一系列联动效应。经济责任审计的关键要素包括审计委托人（人民与政府）、审计人（审计部门）、审计对象（领导干部）和审计结果运用者。上述关键要素间的相互关系，形成经济责任审计的运行机制。经济责任审计委托人与经济责任审计对象之间的受托责任关系产生了经济责任审计的动因机制。政府部门、事业单位以及企业只要受托管理公共资金或公共资源，就对委托方负有公共受托责任，只要存在公共受托责任关系，审计机关就应该对受托人进行经济责任审计，确保受托人有效的履行公共受托责任。审计机关在开展经济责任审计工作过程中，一般包括审计计划阶段、审计准备阶段、审计实施阶段和审计报告阶段，有时候还会有后续审计阶段。审计机关在进行一套审计流程后，将审计工作中的信息汇集成审计结果（审计报告），并以一定的形式反馈给经济责任审计结果的使用者。在具体的审计实践中，主要的经济责任审计结果运用方式有：审计公告制度、审计结果存档制度、干部履责评价制度、管理经营整改制度、干部选拔任用制度、违法案件移交制度等。 经济责任审计动因是因为公共受托责任的存在，受托人与代理人之间存在信息不对称，需要借助外部监督对代理人进行评价，经济责任审计对被考察对象的权力运行情况监督评价，具有天然的监督职能。审计部门要对所出具审计结果负责，因为审计结果若被组织部所用，就会作为党政领导干部选拔任用过程中的重要依据。从经济责任审计的执行机制来看，审计部门在接到审计任务以后，对审计对象进行审计，审计的主要内容包括领导干部任期内执行国家有关政策、方针、路线的情况；重大决策制定和执行情况；预算执行及其他财政收支的真实性、合法性和效益性；部门内部管理和内控制度的建立情况；领导干部自身廉洁从政情况等。在经济业绩、决策执行、预算管理等方面进行科学的量化评价，可以提供更为有说服力的数据与资料，充分体现了经济责任审计的评价功能。同时，经济责任审计还具有很强的预警功能，审计部门独立的进行审计活动，对审计对象的行为进行客观公正的评价，对存在的问题和事项，及时向有关部门反映，严重的情况下可以将其移送纪检监察部门处理，具有很强的预警与抵御功能。经济责任审计是我国领导干部监督管理体系的重要组成部分，在监督实践中也履行了重要的治理功能。我国审计机关在审计过程中高度关注重大违法违规问题，每年都查出和移送大量案件，在反腐败的同时保证了监督体系功能有效发挥。通过充分发挥经济责任审计的治理功能，能够促进党政领导干部依法行使权力，促使公共权力健康运行，正如刘家义审计长所言“腐败实质是运用公共权力谋取私人利益的行为，是对国家治理最严重的威胁之一。作为国家治理内生的免疫系统，防范和揭露腐败、增强国家治理系统的免疫力是国家审计义不容辞的职责”。 四、经济责任审计对领导干部选拔任用的制度优化 经济责任审计与党政领导干部选拔任用不仅在内容存在高度吻合的地方，而且在制度层面上也有着高度的耦合效应，经济责任审计相对党政领导干部选拔任用制度科学性更高，操作性更强，评价结果具有更好的真实性、客观性、公正性，可以充分发挥经济责任审计的治理功能，对党政领导干部选拔任用制度进行优化。 首先，对党政领导干部选拔任用制度的规范性优化。针对党政领导干部选拔任用制度在选人用人考察阶段的程序不规范的情况，可以充分借鉴经济责任审计档案管理制度建立党政领导干部信息数据库制度。在经济责任审计工作结束后，审计小组都要及时将审计证据和底稿、审计结果及报告、审计结果利用的具体情况归集成审计案卷，形成经济责任审计数据库。领导干部选拔任用可以逐步建立一套规范的数据库格式，统一审计部门经济责任审计数据与组织部门干部考察数据、纪检部门廉政数据的信息接口、传输、加工、修改和存储机制，把各种数据库尽可能与政府专网相链接，设置不同级别的查询、沟通、反馈权限，便于信息共享和动态调阅，提高审计结果运用的效率。不断规范领导干部选拔任用的相关资料的收集、整理、传送和数据库建设，定期对相关部门档案管理和利用情况进行检查，作为对领导干部选拔任用的重要决策依据。 其次，对党政领导干部选拔任用制度的科学性优化。党政领导干部选拔任用标准的科学性关系到干部选拔的成败，当前党政领导干部选拔任用主要从德、能、勤、绩、廉，五个方面进行考察，难以量化分析，存在一定的模糊性与随意性，使得考察结果与实际情况可能出现偏差，民主测评的考察方式过于宏观化、党政化，评价的可操作性不强，弱化了对党政领导干部的激励与约束。经济责任审计的审计内容与党政领导干部选拔任用考核内容存在高度吻合，经济责任审计指标体系相对党政领导干部选拔任用评价指标体系可操作性、科学性更高，而且经济责任审计由审计部门独立展开，在评价结果的真实性、客观性、公正性更高，结果值得信赖。因此，可以借鉴经济责任审计的评价指标体系优化党政领导干部选拔任用的考核指标，以党政领导干部选拔任用考核评价的五个评价内容为一级指标，二级指标设置可以结合经济责任审计工作内容的指标具体展开，对党政领导干部选拔任用的指标予以补充和完善，在二级指标基础上进一步细分三级指标。充分发挥经济责任审计“权责统一，科学合理”的原则，将定性指标与定量指标相结合，合理确定指标体系和指标权重，客观真实地反映党政领导干部履职的真实情况，补充和完善党政领导干部选拔任用评价机制。 再次，对党政领导干部选拔任用制度的开放性优化。一方面，利用经济责任审计联席会议制度平台，将党政领导干部选拔任用制度与审计的监督问责机制、纪检监察的监督机制有效结合。审计部门可以参与到党政领导干部选拔任用的考察工作，审计结果可以作为考察党政领导干部的重要依据。由于经济责任审计的监督功能，确保了考察资料的真实性，在多部门的参与下，也对选拔任用工作流程进行了监督，为选拔任用工作的有效开展提供了多重保障。另一方面，通过经济责任审计结果公开机制优化领导干部选拔任用公开性不足的问题。《实施细则（2014）》第三十七条规定：“各级领导小组（联席会议）和相关部门应当逐步健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度”；第四十条规定“审计机关职责之一：按照有关规定，在一定范围内通报审计结果，或者以适当方式向社会公告审计结果。”针对目前党政领导干部选拔任用公开性不足，民众参与度不高的情况，在适当的范围内将审计结果公开，可以让党政领导干部选拔任用的结果公开、扩大公众参与度和程序的透明化，有利于确保选拔任用结果的合理性。 最后，对党政领导干部选拔任用制度的修复性优化。当前党政领导干部选拔任用缺乏独立的问责机制和监督机制，在党政领导干部的选拔任用工作中出现卖官鬻官、带病提拔、突击提拔等问题。经济责任审计作为党政领导干部选拔任用的重要制度保障，可以对当前党政领导干部选拔任用制度进行有效修复。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法试行》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法试行》等有关法律条文，都严格要求经济责任审计的结果必须与党政领导干部选拔任用结合起来，充分发挥经济责任审计的问责和责任追究功能，完善党政领导干部选拔任用制度的责任追究机制建设。经济责任审计的责任追究机制可以作为健全党政领导干部选拔任用监督机制和党政领导干部选拔任用责任追究制度的重要制度支撑。在党政领导干部选拔任用过程中要坚持充分利用经济责任审计的结果，不仅要保证经济责任审计结果利用的真实性，还要保证经济责任审计结果利用的完整性，对审计结果运用失职失察，要严肃追究党政纪律和相关责任，通过经济责任审计问责功能的发挥，可以建立党政领导干部问责和责任追究机制，促进党政领导干部的自我纠正，使党政领导干部选拔任用机制不断的自我修复与完善。 经济责任审计与党政领导干部选拔任用都涉及到对党政领导干部的考核评价，两者结合能够更好地强化领导干部的监督管理工作。党政领导干部选拔任用的理论体系与制度建设是社会主义民主政治的重要内容，经济责任审计与党政领导干部选拔任用的制度融合，可以有效预防和抵制选人用人上的不正之风，促进党政领导干部队伍建设，提高党的执政能力。目前实施的党政领导干部经济责任审计，将定性指标与定量指标相结合，结合党政领导干部任期目标、管理职责等情况进行综合评价考核，不仅对其任期履职业绩做出评价，也对其个人德行、职业操守做出鉴定，以达到对其全面、客观、公正评价的目的，为正确评价和选拔任用干部提供决策依据。随着社会主义市场经济的快速发展，中国经济的不断腾飞，我国各级党政领导干部掌握的公共权力越来越大，这不仅给党政领导干部施展才干提供了平台，也对党政领导干部的选拔任用工作提出了挑战。经济责任审计指标体系相对党政领导干部选拔任用考察要求更加科学具体，可操作性更强，经济责任审计从传统的财政、财务收支审计出发，对党政领导干部的公共权力行使情况做出评价，依照权责对等的原则，查明领导干部的经济责任与政治责任。经济责任审计独立性强，审计手段先进，方法科学，可以有效地查明领导干部是否存在滥用职权、贪污贿赂、失职渎职的行为，在权力监督、廉政建设上发挥独特作用，激励优秀的党政领导干部，同时揭示惩处腐败官员，具有很强的治理功能。党政领导干部选拔任用可以结合审计部门的专业化监督，发挥经济责任审计整改落实机制和审计结果长效运用机制，强化审计结果运用在领导干部选拔任用过程中的功能，不断优化党政领导干部选拔任用制度。标签：经济责任审计论文; 干部选拔任用条例论文; 党政领导干部论文; 审计计划论文; 人才选拔机制论文; 国家审计论文; 治理理论论文; 工作责任心论文; 审计流程论文; 审计目标论文; 审计职业论文; 国家部门论文; 时政论文; 离任审计论文;