我国省级行政管理体制的改革策略——以安徽为例，本文主要内容关键词为：安徽论文,为例论文,管理体制论文,省级论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121文献标志码：A文章编号：1002-5766(2008)15-0065-04
一、加快政府职能转变
重新确定的政府职能有：维护社会与公众安全；维护司法公正；加强市场监管职能，弥补市场失灵；建立突发公共事件应急机制，健全公共服务职能；扶助社会弱势群体。观念由封闭型转向完全开放型，管理型转向服务型，被动型转向主动型，人治型转向法治型，微观事务型转向宏观调控型。
为此，应大力采取3条举措：一是落实依法行政；二是切实实现政企分开、政事分开、政社分开；三是加快培育非政府公共组织。在推动政府从划桨型转向掌舵型转变时，重视培育和发挥第三部门在社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明等方面的重要作用。
服务型政府要处理好政府与市场的关系。政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。政府应当鼓励公共服务市场化。在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，促进政府职能转变，将政府的职能作用主要方向，放在加强宏观管理上，放在创造有效率的市场环境上。
行政审批是政府的行政职能之一。推进行政审批制度改革，是促进职能转变的“治本之策”。入世后，仍然需要利用行政审批制度，在经济开放中起到保护民族经济，促进国民经济发展的作用。但随着市场经济体制改革的不断深入，行政审批制度需要作相应的调整。对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争的行政审批，应坚决予以取消；对可以用市场机制代替的行政审批，要通过市场机制运作；对确需保留的审批项目，要规范操作，简化程序；对需要改变管理方式的审批项目，要制定有效的管理办法，规范操作。
二、行政机构调整
我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的，其特点包括：(1)科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性，以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性，易导致组织规模的无限制膨胀；(2)科层制是建立在分工理论基础之上的。而各项工作一经划分就会固定下来，对不断出现的没有被明确指定由谁管辖的事务，极易产生责任推诿问题。还可能导致部门利益集团争夺公共财政资源，影响公共财政的使用效益；(3)科层制组织拥有一大批官员，各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下，就会滥用公共财政资源；(4)科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段，但是，由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求，最终使得目的与手段倒置，这会给官僚的寻租行为打开方便之门。
从职能上看，发达国家的地方政府有权根据本地区的实际需要，自行决定其具体管理权限，法律有特别规定的除外。从组织结构上分析，发达国家的地方政府机构设置是从本地区实际情况出发来设计的，不具有完全相同的结构模式。在我国地方政府机构改革试点探索中，也出现了一些相对比较成功的个案，如深圳从1981年以来，已先后进行过5次大的机构改革，最终形成了8大管理系统：承担公路、城市公共交通、水运、铁路、民航和邮电通讯管理行政职能的运输管理系统(运输局)；承担城市规划、土地开发、房地产市场管理的城市建设系统(城建局)；承担市政道路、环卫、排水、园林、绿化等一体化管理的城市管理系统(城管局)；承担文化艺术、新闻出版、广播电视电影等管理职能的大文化管理系统(文化局)；承担轻工、纺织、化工、机械、电子、能源等多项专业职能管理的大工业发展系统(经济发展局)，以及全市大商贸、大农业等管理系统。通过建立和完善大系统管理体系，不仅机构精简了，结构优化了，而且使政府对经济、社会、文化等事务的管理步入协调发展的良性循环轨道，使行政管理体制实现了高效运转。
安徽省的行政体制改革应借鉴一些成功的经验。有关改革内容如下：
(1)应减少行政层级，由以前的地区市辖县，改为省直管县。从浙江的经验看，“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大致相同的混乱局面，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权，虚化以至撤销地市级政府，不会对政府经济产生大的负面影响。
(2)精简乡镇工作机构，强化县级机构。以“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”为主要内容，将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用各环节置于县级财政监管之下。但是，“乡财县管”，可能会影响乡镇政府为辖区居民自主提供公共产品和服务的能力，在一定程度上可能造成乡镇公共服务缺位。如果将乡镇机构设置为县级的派出机构，可以回避乡镇行政负债的普遍现象。同时，省级财政需加大对县级财政的支持。
(3)将省、市或县的机构设置中性质相似的部门合并。合并的方法可参照深圳和顺德的行政机构设置。
(4)事业单位社会化。事业单位社会化可以理解为3层含义：一是行政与社会事业的分离；二是社会事业社会办，即依靠社会力量兴办事业单位；三是事业单位面向全社会服务。现代事业制度的特征是：政事分开、责任明确、资金渠道多元、约束多元、管理科学。政府通过法律法规、政策、信息规划等对事业单位行使社会经济管理职能，对公办和其他政府参与出资的事业单位行使出资人的权利义务。事业单位作为独立的市场竞争主体和民事行为主体自主经营、自主管理、自我约束、自主发展事业。
(5)使事业单位社会化应做到以下两点：一是政事职能分开。各级行政机关经过职能梳理，将所承担的有关技术性、服务性的职能转移到事业单位。事业单位承担的行政管理职能原则上交由行政机关承担，事业单位不应承担任何行政职能；二是政事机构编制分开。对事业单位中承担行政职能的机构编制加以调整。事业编制和行政编制不能互相挤占或擅自转移。凡长期挪用事业单位人员在行政机关工作的单位，应主动调整撤退。凡附设在事业单位的行政机构应并入行政机关。对在行政机构序列中政事合一，并以事业性工作为主的机构编制予以调整。事业单位不能套用行政级别，要建立一套符合事业单位自身特点的等级规格。事业单位的名称要规范、简洁并与机关、企业和社团的名称相区别。
(6)发挥电子政务的重要作用。电子政务特指政府机构在其管理和服务职能中运用计算机、网络通信等信息技术，实现日常办公、信息收发、公共管理等政府事务的数字化、网络化的一种现代行政管理模式。电子政务有4方面的作用：一是实施电子政务可以提高政府的办事效率；二是可以提高政府的透明度，促进廉政建设，减少腐败现象的发生；三是电子政务的发展将迅速带动国民经济的信息化进程；四是电子政务强化了政府行为的“公共性”价值取向，有利于促进政府行为规范化、合法化与合理化，有利于政府行为的公众导向与人本化，最终起到提高行政效能的作用，迎合了现代社会对政府行为的要求。
三、降低行政管理支出，改善财政支出结构
行政支出是维持国家、社会正常运转的基本条件。广义上说，它包括政府行政管理费用的支出、治安和安全支出、立法和司法检查支出以及外交事务支出。行政支出是最具纯公共商品性质的、纯消耗性的产品。毋庸置疑，行政支出作为社会的必要支出，是社会的一种消费性支出，因此，在保证行政功能的前提下，如何尽可能地减少行政支出，提高行政支出效率，一直是政府首先考虑的问题。
安徽省行政管理支出(包括行政事业单位离退休支出、公检法司支出)的年平均增长率约为20％(1995-2005年)，这一速度高于GDP的年均增长速度，也高于财政支出的平均增长率(18.2％)。行政管理支出占财政支出的比重约为22.6％(近3年平均值)，与国际上一般行政管理支出的水平(10％)相比，超出1倍以上。行政管理支出属于纯消耗性支出，其增长速度应小于财政支出的增长速度，弹性系数的取值范围应在0～1之间。然而，多数年份的弹性系数都大于1(如表1所示)。
表1 安徽省行政管理支出发展趋势
数据来源：安徽统计年鉴。
在安徽省财政支出结构中，企业挖潜改造资金近3年平均每年支出19.7亿元。在“国退民进”过程中，这项费用不减反增，令人费解。由此可见，“政企”并未分开；文体广播事业费近3年平均每年使用财政资金达14亿多元，这些行业属行政垄断行业，每年收费可观，至少应可以自保，无需财政补贴。这是“政事不分”造成的。
安徽省行政管理支出膨胀的一个重要因素是财政预算约束软化，财政监督机制退化。近几年来，在财政收支巨额缺口的强大压力下，预算外资金严重膨胀。由于预算外资金的使用权归各部门所有，即使纳入预算管理也很难形成预算硬约束，致使预算外资金的使用非常混乱。安徽省财政监督机制中存在着以下不足：(1)监督方式单一并且不规范。即专项性和突击性检查较多，日常监督较少。对公共收入检查较多，对公共支出监督较少；(2)财政内部监督较为薄弱。如财政部门腐败现象蔓延。目前对行政机关经费收支的预算审计主要是稽查被审对象的违纪情况，很少考核收入的合法性，支出的合理性，难以从根本上实现其监督职能，致使乱收费、乱罚款、乱摊派等各种准政府性寻租行为严重泛滥。
要控制行政管理支出，首先应根据转变政府职能进行行政机构调整，做到“政企分开、政事分开”；其次，建立完善的财政预算制度，加强财政监督，科学地划分政府收支，实行预算内、外资金的统管，为综合预算创造有利条件；再次，全面推行政府采购制度，加大预算执行监控力度，推行国库集中收付制度，国库集中支付制度是按照国际惯例，公正、公开、公平和优化政府收支行为，提高其效率。
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