制度视角下农村政策性担保机构研究，本文主要内容关键词为：政策性论文,视角论文,担保机构论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村担保组织根据其发起方、出资方和管理形式的不同分为三种模式：政策性担保组织、互助性担保组织和商业性担保组织。政策性担保组织是农村担保组织的一种重要模式。由于农业自身的弱质性，加之农民缺少有效抵押物和信用评级证明，商业性担保组织很难在短时间内建立起来，互助性担保组织又只能在有条件的地区零星地建立，因此政策性担保组织的建立就显得格外有意义。
一、政策性担保机构的界定和目标定位
(一)政策性担保机构的界定
本文所要构建的政策性担保机构是我国农村担保体系的重要组成部分，是为了促进农村地区经济特色化、专业化和规模化发展，政府出资成立或是发起并作为出资方之一成立的担保机构。政策性担保机构以提高农村金融供给，促进农村经济发展为目标，不以利润最大化为经营目标。政策性担保机构对农户和农村中小企业主要提供信用担保，也根据担保群体的不同实行抵押担保和质押担保。
(二)政策性担保机构的目标定位
政策性担保机构的担保群体分以下四类：
1.从事特色经济作物种植的农户
中国大部分农村地区都有自己的特色经济作物，如安徽大化坪镇的茶叶，新疆棉花产业基地等。出于资金不足的原因，农村地区深入发展特色产业的道路举步维艰。政策性担保机构的第一个目标群体就是从事特色经济作物种植的农户。
2.从事粮食作物种植的农户
政策性担保机构为从事小规模粮食作物生产的农户提供小额贷款担保，对从事规模化粮食作物生产的农户提供满足其需求的贷款担保。政策性担保机构的第二个目标群体就是从事粮食作物种植的农户。
3.从事养殖业、林业和渔业的农户
由于信息不对称，缺失有效抵押品，农户从事这些产业的资金需求往往得不到金融机构的信贷支持。政策性担保机构的第三个目标群体是从事养殖业、林业和渔业的农户。
4.农村中小企业
目前我国农村金融体系尚未建立起来，间接融资成为中小企业解决资金需求问题的首选。政策性担保机构的第四个目标群体是农村中小企业。
二、政策性担保机构的制度设计
(一)政策性担保机构的设立和运行管理制度设计
1.政策性担保机构的设立
政策性担保机构由国务院主持，各省成立政策性担保部，各地、市设立担保分支机构，各县设立代办处(见图1)。政策性担保机构的正常运转需要两部分支出：运作费用和担保保证金。运作费用由中央财政划拨，主要支撑政策性担保部和市担保分支机构的运作。担保保证金由中央政府财政、省地方财政共同承担①。
图1 政策性担保机构的设立
被政策性担保机构提供担保的农户或中小企业必须满足以下条件：一是被担保的产业或行业必须符合地、市整体发展规划，经过地、市担保分支机构考察确有一定发展前景。二是农户和中小企业确有经营生产发展的能力。三是被担保农户或者中小企业信用较好。农户或者中小企业向县代办处提出担保申请，县代办处派出工作组调查并完成信用评判报告，向地、市担保分支机构提交申请人信用评判报告，由地、市担保分支机构审查批准。符合标准的申请人方可得到后续担保。信用评判标准由农户和中小企业财产状况、贷款银行②关于农户贷款还款说明以及县担保代办处信用评判工作组调查报告三部分组成。
2.政策性担保机构的运行管理制度设计
(1)政策性担保部的设立
政策性担保部由国务院委托，各省成立，不受省政府管辖。政策性担保部至少包括两个部门，年度担保分析部和监督管理部。年度担保分析部分析各个地、市和贷款银行呈上来的年度担保综合情况报告，分析各个地、市担保贷款质量和担保地区经济成效③。对于担保质量和担保成效不佳的，政策性担保部首先提出建议，仍没有起色的，停止地、市担保分支机构工作，具体可根据实际情况而定。监督管理部负责不定期检查市担保分支机构和县代办处的工作情况。
(2)地、市担保分支机构的设立
地、市担保分支机构由政策性担保部批准，在各地、市成立，只对政策性担保部负责，不受地、市管辖。地、市担保机构至少包括三个部门：信息研究部、担保审批部和监督管理部。信息研究部由专家学者组成，主要负责三方面事务：一是评估担保行业和产业发展可行性和发展前景。二是通过对比分析每年由县担保代办处提交的担保贷款申请人信用评判材料和贷款银行提交的贷款者还贷情况说明，给出被担保者信用评判说明。信用评判合格者，提交担保审批部审批。三是每年向省政策性担保机构提交该地、市担保情况绩效报告。担保审批部根据信息研究部的相关建议进行审批，决定贷款担保额，并将审批结果发放到县担保代办处。监督管理部门负责监督县担保代办处的工作，并不定期突击检查被担保者的贷款使用情况和还贷情况。
(3)县担保代办处的设立
县担保代办处由地、市担保分支机构批准，由县政府成立并提供代办处运作费用。县担保代办处由县政府另立部门管理，但受到地、市担保分支机构的监督。县担保代办处本身没有提供担保贷款的决定权。县担保代办处至少包括三个部门，信息收集部、技术指导部和还款督责部。信息收集部负责搜集、分析符合政策性担保机构担保条件的农户和中小企业信用状况和行业发展情况，向地、市担保机构信息研究部提交。技术指导部对被担保者(尤其是需要技术支持的农户)的资金使用进行科学合理的指导。还款督责部负责督促被担保者定期偿还贷款利息和本金情况。
(二)政策性担保机构的风险分散和分担机制设计
1.政策性担保机构与金融机构的合作探讨
政策性担保机构与金融系统的合作主要是指政策性担保机构与农村信用社的合作，条件允许的地方也可以与村镇银行、农业发展银行和商业银行合作。其理由有三：一是农村信用社是服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融机构。二是自从1997年以来各国有商业银行缩减撤并县及县以下分支机构后，农村信用社在农村金融市场占据主导地位。三是政策性担保机构降低了农村信用社面临的贷款风险，使信用社在真正实现“取之于民，用之于民”目标的同时，增加了赢利的机会。
政策性担保机构的出现降低了农村信用社的贷款风险，使农村信用社获得了大量贷款利润，反过来农村信用社也要承担一部分担保贷款风险④。目前国际上担保贷款银行承担20%-30%的风险(表1给出了部分国家中小企业担保机构承担比例)，我国农村信用社等贷款金融机构最适宜承担30%的风险⑤。此外，农村信用社应给担保贷款者以利率优惠，目前各地已有的成功经验显示，贷款利率可以降低1%-2%左右，具体优惠措施视情况而定。
2.政策性担保机构的风险管理制度
政策性担保机构的非营利性的宗旨和特殊的运作方式，决定了其风险管理的特殊性。
如果某县的担保贷款不良贷款率达到政策性担保部指定的坏账警戒线，地、市担保分支机构暂停批准县担保代办处的担保贷款请求。直到县政府出资弥补不良贷款，担保贷款不良贷款率小于坏账警戒线，地、市担保分支机构才能继续为该县符合规定的贷款者提供担保。
(1)担保前风险管理。县担保代办处和贷款银行要共同做好被担保贷款者的信息收集、信用评判和还款能力评估工作，对于符合条件的贷款申请方提供担保贷款。
(2)贷款发放后风险管理。被担保者、县担保代办处和贷款银行要严格按照担保贷款合同做好风险防范工作。在担保贷款到期前，被担保者要定期偿还利息。
(3)贷款到期时的风险管理。担保贷款数额巨大的，被担保者可分期偿还，对于不能及时偿还的分以下两种情况处理。一是由于系统性风险(自然灾害，金融危机)，被担保者不能按时偿还担保贷款，政策性担保机构和贷款银行共同承担担保贷款风险，具体风险承担比例根据担保贷款合同商议而定。二是对于非系统性风险，担保贷款先由政策性担保部和贷款银行共同承担(承担比例分别为7∶3)，之后县担保代办处和贷款银行要依据担保合同继续追缴担保贷款。
三、政策性担保机构针对不同担保群体提供担保的具体措施
政策性担保机构的担保群体包括从事特色经济作物种植的农户，从事规模化农作物种植的农户，从事养殖业、渔业和林业的农户以及农村中小企业。
(一)对从事特色经济作物种植农户提供担保
1.担保贷款运作具体流程(见图2)
图2 从事特色经济作物种植农户担保贷款运作流程
政策性担保机构对从事特色经济作物种植的农户提供担保采用“农户联保+县担保代办处+贷款银行”方式。首先，有贷款需求的农户自发组成非直系血缘关系的农户联保小组，共同推选出联保小组联络人。其次，农户联保小组向县担保代办处提交担保申请，提交小组成员相关材料。县担保代办处工作人员根据申请资料进行具体考察，与条件合格者签订担保合同并递交贷款银行。再次，贷款银行根据联保小组的申请资料和担保合同，派出工作人员进行实地考察。对于条件合格的，和农户联保小组成员签订贷款合同。最后，联保小组成员互相督促，共同遵守担保合同和贷款合同，按时还款。
2.担保贷款的风险分担机制
从事特色经济作物种植的农户担保贷款风险分担机制的设计要充分利用农户联保小组、县担保代办处和贷款银行三方自身的优势，共同承担风险，具体承担比例根据三方协商而定。
(1)农户联保小组方面。农户联保小组的成立要严格遵守农户联保小组成立相关规定。担保贷款发放以后，小组成员要根据担保贷款合同互相监督担保贷款用途。担保贷款到期后，小组成员要互相督促还款。如果出现不良贷款，小组成员共同承担部分不良贷款。对于农村保险推广好的地区，农户联保小组必须购买农业保险。
(2)县担保代办处方面。县担保代办处要严格做好担保贷款合同签订前的检查和合同签订后的监督工作。对于大额担保贷款，县担保代办处要专门委托工作人员负责监督担保贷款申请者将贷款用在指定用途。当担保贷款不能偿还时，政策性担保机构要负责偿还部分不良贷款。
(3)贷款银行方面。贷款银行要利用其自身优势做好担保贷款发放前的还款能力评估工作、担保贷款发放后的监督工作、担保贷款到期时督促还款工作。如出现贷款不能偿还情况，贷款银行要承担部分不良担保贷款。此外，贷款银行要每年向地、市担保分支机构提交关于担保贷款者的担保贷款还款情况说明。
(二)对从事粮食作物种植的农户提供担保
1.担保贷款具体流程(见图3)
图3 从事粮食作物种植的农户担保贷款运作流程
首先，从事规模化农作物种植的农户向县担保代办处提交贷款担保申请书，担保申请书上要有被担保者具体资料，包括被担保者的现有动产和不动产(不动产中要提供土地使用权的相关证明)，担保贷款申请额，贷款使用情况说明等。其次，县担保代办处派遣工作人员对担保贷款申请者进行担保审查，审查合格者签订担保合同(合同中要有担保贷款额的相关说明)并递交给贷款银行。再次，贷款银行派出工作人员对申请担保贷款人进行条件审查，合格者予以贷款。对政策性担保机构未能提供担保的贷款部分，贷款银行可以不予贷款或者要求贷款申请者提供信用保证、抵押或质押担保。政策性担保机构对这部分担保不负任何责任。最后，县担保代办处和贷款银行共同催促农户按时偿还利息和贷款，对贷款数量巨大的可以要求被担保者分批偿还。
2.担保贷款的风险分担机制
(1)对担保农户投保和担保贷款抵押问题的探讨
由于从事规模化种植的农户申请的担保贷款数额往往巨大，一旦无法偿还，政策性担保机构和贷款银行将遭受很大损失，因此本文从以下两方面探讨如何降低担保贷款风险。一方面，对于农村保险推广完善的地区，被担保者在申请担保贷款前必须购买农业保险，分担一部分担保贷款风险。政策性担保机构和贷款银行只负责被担保者确实无法偿还的部分。另一方面，对于农村保险业务还没有推广的地方，被担保者申请的担保贷款要用其土地用益物权做抵押[1]。
(2)担保贷款的风险分散机制
对从事规模化农作物种植农户提供担保贷款的风险分散机制要从以下三个方面考虑。首先，县担保代办处和贷款银行共同做好对被担保者贷款前、贷款中的检查和监督。对于能办理农业保险的农户必须要求其办理农业保险。其次，当贷款者由于系统性风险(比如自然灾害)无法偿还风险且被地、市担保分支机构查实，担保贷款保险未赔偿部分由政策性担保机构和贷款银行共同承担，承担比例为(7∶3)。最后，当贷款者由于自身原因无法偿还贷款时，担保贷款未被保险赔偿部分先由政策性担保机构和贷款银行共同偿还。县担保代办处与贷款银行和农户就后续偿还不良贷款重新签署协议。对于提供了抵押担保的农户，必要时没收被担保者的担保抵押物。
(三)对从事养殖业、渔业和林业的农户提供担保
1.“农户+龙头企业+县担保代办处+贷款银行”模式——对于有下游固定生产收购商的农户群体
(1)模式基本情况介绍(担保流程见图4)
图4 “农户+龙头企业+县担保代办处+贷款银行”模式担保流程
我国部分生产公司往往在农村地区有其上游产品收购基地。农户将自己养殖或种植的动植物定期交给下游龙头企业，也可以是农户在得到龙头企业的育苗、育种或订单后养殖或种植龙头企业所需要的产品。政策性担保机构可以利用这种情况提高担保贷款使用效率，降低担保贷款风险。
对于需要向龙头企业购买育种和育苗的农户提供贷款担保，银行可以将担保贷款直接打到龙头企业的账户。农户按照市场价交货以后，龙头企业将扣除贷款后的余额返还农户。对于不需要向龙头企业购买育种和育苗的农户，贷款银行在详细审查龙头企业关于农户的相关说明后将贷款直接发给农户使用。
(2)风险分担机制
县担保代办处要做好以下三点：一是县担保代办处要做好前期担保资格审查。以养殖业为例，申请贷款的养殖户要提供养殖必备的基础设施介绍，养殖的技术支持说明，龙头企业关于养殖户的具体情况说明等。二是担保农户和龙头企业要定期向县担保代办处提交担保贷款使用情况说明。三是在有条件办理农业保险的地区，所有申请担保贷款的农户必须办理农业保险。对从事养殖业、渔业和林业的农户提供担保贷款的风险分散机制设计比较困难。在签订担保贷款合同时也可以让龙头企业承担一部分贷款风险。各个地方可因地制宜，大胆创新出符合当地的风险分担机制。
2.对于没有下游固定生产收购商的农户
县担保代办处对于没有下游固定生产收购商的农户提供担保要做好担保贷款合同签订前的审查，尤其是农户有没有技术支持，有没有前期养殖或种植经验，所经营产业的市场前景等。在担保贷款发放以后，县担保代办处要做好贷款使用情况跟踪检查，部分县可以考虑在县担保代办处设立农户技术指导部或出面联系各技术研究所为农户提供技术支持。农业保险推广完善的地方贷款农户必须购买农业保险。当贷款农户由于非系统性风险原因无力偿还贷款时，县担保代办处和贷款银行可以先代偿担保贷款，之后县担保代办处和贷款银行继续追缴贷款。
(四)对农村中小企业提供担保
由于对中小企业的担保贷款额一般比较大，所以政策性担保机构对中小企业提供担保时大多要让中小企业提供反担保，即提供担保物。目前中小企业可以抵押的不动产中最主要的是厂房和机器设备，而这些设备又趋于陈旧，往往不足值。政策性担保机构可以对未来发展前景广阔，虽然过去运营业绩不好，但已出现明显起色或对地区农村经济发展有重要影响的中小企业大胆探索采取应收账款、股权、存单、仓单和动产浮动抵押等方式开展担保。
本文将农村政策性担保组织称为农村政策性担保机构。政策性担保机构服务群体包括从事特色经济作物种植的农户，从事粮食作物种植(尤其是规模化粮食作物生产)的农户，从事养殖业、渔业和林业的农户以及农村中小企业。为了使政策性担保机构高效的运转，本文构建了政策性担保部，地、市担保分支机构和县担保代办处。各个部门各司其职，共同完成对符合规定的农户和农村中小企业提供担保服务。文章最后设计了政策性担保机构的风险分散和分担机制。
①担保保证金可以让中央政府财政承担大部分，省市地方政府承担小部分。
②本文的贷款银行指和政策性担保机构合作为农户和农村中小企业提供担保贷款的金融机构。除下文具体探讨政策性担保机构和金融机构的合作外，全文全部用贷款银行代替。
③经济成效以地区担保产业或行业5年经济发展效益为依据得出结论。
④李毅和向党运用数理模型证明了担保机构承担全部担保风险将不利于贷款银行的风险识别机制。
⑤目前国内有这方面研究的学者普遍认为农村信用社应承担30%的担保贷款风险。如施金影，基于融资视角的中小企业信用担保体系构建探析.财政监督，2010(22)：66。在下文中政策性担保机构和贷款银行的风险分担将以7∶3表示，不再赘述。
⑥我国《农村土地承包法》和《担保法》规定农村承包经营权不能抵押，但是部分学者已经论证了土地承包经营权可以抵押，比较有代表性的有高峰等(2009)的《农村土地承包经营权抵押担保制度探讨》，人行武汉中支课题组(2010)的《农村金融市场担保方式创新问题的研究》等。目前，我国宁夏平罗县、福建三明市、重庆开县和湖北地区等省市地方已在实践土地承包经营权抵押。
标签：农村信用社贷款政策论文; 中小企业融资论文; 银行风险论文; 中小企业贷款论文; 信用贷款论文; 企业分支机构论文; 银行信用论文; 三农论文; 信用政策论文; 农业保险论文; 融资论文; 银行论文;