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土地问题是“三农”问题的核心，是农村生产关系的基础，直接关系到亿万农民的切身利益。农村改革实际上是从土地承包开始，由此确立了农户的市场主体地位，从而走出了市场取向的改革路子。我们党和政府历来十分重视农村土地问题。党的十六届三中全会《决定》进一步提出完善农村土地制度，并作为深化农村改革的一项重要的任务，具有重大意义。
一、稳定农村土地承包关系，完善农村基本经营制度
1.长期稳定农村土地承包关系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，是促进农村经济发展和社会稳定的根本保证，必须坚持长期稳定。
实行家庭承包经营是农业的特点决定的，符合我们党农村工作的基本准则，也符合我国市场化改革的大方向。因此，农村实行家庭承包经营以来，中央顺应农民群众的要求和呼声，一直强调要长期稳定农村基本政策，核心是稳定土地承包关系不动摇，并把这项政策确定为我们党在农村的基本政策。
长期稳定土地承包关系要靠法律制度保障。九届人大二次会议，把经过实践证明的这一农村基本政策写入了宪法。2002年8月29日，九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，对农村土地承包的主要方面做出了具体的法律规定，把我们党自改革开放以来形成的一系列有关农村土地承包的方针、政策上升为法律，从法律上赋予农民长期而有保障的土地使用权，给农民吃了一颗长效“定心丸”。这为我国农业、农村经济的长远发展和农村社会的稳定奠定了法律基础。
现在，有些地方违背法律，违背政策，侵犯农民的土地承包经营权益。主要表现是：随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费；随意调整承包地，多留机动地；不尊重农民的生产经营自主权，强迫农民种这种那、强迫流转承包地等。这主要是一些基层干部对土地家庭承包经营权的认识存在偏差，没有把土地家庭经营作为农村的一项基本经营制度来维护。为此，要加强《农村土地承包法》等有关法律法规的宣传，提高广大干部群众的认识和依法办事的自觉性。加强农村土地承包管理，坚决纠正侵犯农民承包经营权的行为。依法保护农民的利益，保障党的农村基本政策长期稳定。
2.在稳定土地承包关系基础上搞好土地使用权的流转。土地作为一种生产要素，也需要通过运用市场机制，进行合理流转。这是经济发展过程中必然会出现的一种现象，也是中央土地承包政策的应有之意。在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，可以也应当进行土地使用权流转，逐步发展适度规模经营。
《土地承包法》明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》也明确指出，农户土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。这就为土地流转以及如何流转确定了法律依据和政策原则。
土地流转首先要看是否具备条件，而最重要的条件就是看大量的劳动力是否转移出去。这是土地流转最基本的前提。我国人多地少，农村人口又占大多数，这个基本国情就决定了土地流转速度不可能太快，农户经营规模不可能太大。不把农村剩余劳动力从土地上从农业中逐步转移出去，并且获得比较稳定的就业，土地流转、规模经营就无从谈起。农村劳动力从第一产业向第二、三产业转移，向城镇转移是一个必然的趋势，但要经历一个比较长期的过程。目前，我国大多数地方还不具备大规模土地流转的条件。这也就是现在土地流转、规模经营主要集中在沿海发达地区和大中城市郊区的原因。在引导土地使用权流转时，应当注意防止急于求成和行政推动的问题。
依法，就是要按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转。承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权。土地承包经营权流转的主体是承包方（而非发包方或其他组织），承包方依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。现在的问题是很多地方搞土地流转没有依法办事。
自愿，就是尊重农民的自主权。土地是农民的“命根子”，土地流转要看承包户是否真正愿意放弃经营土地，这是进行土地流转的一个重要前提。农民自愿流转这种方式从实践中看有两条好处：一是纠纷少，二是成本低。一些地方在土地转让中发生纠纷和上访事件，都是违背农民意愿，干部包办代替甚至是强迫命令引起的。保证土地流转平稳健康进行，就必须尊重农民的意愿。土地是否流转，采取哪种形式流转，应该由农民自主决定。要鼓励农民按照市场经济的原则与接包人进行谈判协商。集体可以作为中介，为农民提供信息、法律服务，维护农民的合法权益。
有偿，农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。这是保护农民利益的要求，也是促进土地流转所必须的。
总之，土地流转必须建立在稳定家庭承包经营制度的基础上，任何土地流转的行为，不管其理由多么充分，都不能剥夺农民对土地的承包经营权和农民的流转收益。
随着土地的流转，一些农户的经营规模会逐步扩大，这是我国农业发展的趋势，也是世界各国农业共同的路子。因此，《决定》提出“要逐步发展适度规模经营”。这进一步指明土地规模经营，一要“发展”，二要“逐步”，三要“适度”。土地走向规模经营，这是一个方向。但同时又必须强调，发展土地规模经营要同农村工业化、城镇化水平相适应，同农村劳动力转移相同步，不能脱离当地经济社会发展水平，超越条件强行推动，盲目追求规模扩大。我国的农业经营规模无法与西方发达国家相比。北美农户土地经营规模户均200公顷，欧盟50公顷，亚洲1公顷，而我们国家户均只有半公顷。我国现在有近13亿人口，其中8亿多在农村。再过20年，城市化率达到50％以上，农村人口大约还有7亿人，人均耕地还是两亩多一点。把100个人的地给1个人种也只有200多亩，算不上多大的规模经营。而要在城镇和二、三产业吸纳另外99个人就业绝非易事，这就是中国国情。
3.尊重农户市场主体地位，推进农村经营制度创新。家庭经营如何适应市场化和现代化的发展趋势，这是人们普遍关心的问题。我国农村改革与发展的实践已经证明，稳定家庭承包经营，并不妨碍农业走向现代化和市场化，关键是进行经营体制创新，找到适合中国国情的有效途径。
继续完善双层经营体制。在坚持稳定家庭经营的基础上，进一步完善社区性集体经济组织。工作着力点要放在增强统一经营层次的服务功能，兴办那些一家一户办不了、办不好、办了不合算的事情，为农户提供灌溉、机耕、植保、种子、农资供应、农产品销售等服务，帮助农户发展生产、进入市场。增强集体经济的实力和服务功能要靠加强集体资产开发管理和服务收益，不能靠削弱家庭经营来增强集体经济。
支持农民发展专业合作组织。随着农业生产水平的提高、市场经济的发展和农业经营规模的扩大，农户必然会在生产服务、产品流通、储藏加工、市场销售等方面产生联合与合作的要求，通过合作降低生产成本，联合起来走向市场，专业合作组织就会应运而生。现在一些地方农民的专业技术协会、流通销售组织等专业合作组织，已经成为农民共同传播推广技术，抵御市场风险，扩大农产品专业化、规模化生产的重要组织形式。对这种在群众自愿互利基础上组织起来的专业合作组织要大力支持，实行积极鼓励的政策，明确其法律地位，在税收、信贷等方面给予政策扶持。各级政府和基层干部对农民的专业合作组织要坚持自愿民主的原则，不能搞强迫命令；要坚持多种形式发展，不搞强求一律。
积极推进农业产业化经营。在家庭经营的基础上，发展农业产业化经营，可以较好地实现千家万户与大市场的对接，促进农业走向规模化、市场化进而走向现代化。龙头企业带动是农业产业化最重要的一种形式。我国的农产品和农业劳动力要进入国内外市场，农业投资、技术要进入农村，龙头企业是一个重要依托。农业产业化的龙头企业，通过公司+农户，一头连接市场，一头连接农户，形成小农户、大群体，小规模、大基地的经营格局，可以实现农业的区域化布局，规模化生产，标准化管理，企业化经营。要鼓励引导工商企业投资发展农产品加工和营销，通过发展订单农业，发展农业产前、产中、产后服务等，带动农民搞区域化种植和规模化养殖，和农户形成利益共享、风险共担的机制，这是实现双赢的好办法。实践证明，把家庭承包经营和农业产业化经营结合起来，是对农村基本经营制度切实可行而又富有成效的创新。
总之，通过经营体制创新，在农村形成“一个基础，三种形式”的格局，即以家庭经营为基础，产业化经营、农民专业合作组织和社区性集体经济组织三种具体形式。这将构成今后我国农村经营体制的基本框架。
二、实行最严格的耕地保护制度
“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。《决定》从国情出发，明确提出：“要实行最严格的耕地保护制度”、这对于在加快工业化、城镇化阶段，切实保护好耕地，保障国家粮食安全，保护农民权益，具有重大战略意义和现实针对性。
——实行最严格的耕地保护制度，是由我国人多地少的基本国情决定的。我国人口多而且还在增长，土地少而且还要减少。根据国土资源部门的资料，1996年我国耕地总量为19.51亿亩，近年来每年减少大约1000万亩，而人口却每年增加大约1000万人，人均耕地逐年减少。今后相当长的一个时期，人增地减的趋势难以逆转。如果不把耕地占用的势头遏制住，我国的人口与资源的矛盾将更加尖锐。
——实行最严格的耕地保护制度，是由我国经济社会发展阶段决定的。我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从国外的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期。如果不控制盲目占地，不减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。现在的问题是，占地太多，而且占的都是好地，这个势头值得我们高度关注。一些地方盲目搞各种开发区，圈占大量耕地。截至2003年9月，全国共有各级各类开发区、园区5524家，其中4273家是省级以下的，主要是各种工业园区，圈占大量土地，规划面积已达3.6万平方公里，超过了全国城市用地面积，相当于台湾省面积。一些开发区根本不具备招商引资的条件，没有引进几家企业，造成大量耕地荒芜。全国开发区圈占的耕地有43％闲置。一些企业动辄占地几百亩甚至几千亩，远远超过企业投资办厂的需要。一些城市规划贪大超大，盲目扩大城区，也大量圈地，公路修到哪里，房子盖到哪里，占用大量好地。在工业化、城镇化加快发展的阶段，工业占地和城镇用地是需要的，但如何有计划地、合理地用地，是我们在新的发展阶段要认真处理好的问题。
——实行最严格的耕地保护制度，是由农业的基础地位决定的。农业是安天下的产业，在我们这样一个十几亿人口的大国，粮食安全始终是一个关系国家长治久安的重大战略问题，任何时候都不能忽视。在粮食安全问题上我们要坚持“立足国内基本自给，适当进口调剂余缺”的方针。根据中国粮食白皮书测算，中国人的消费发展趋向以及人口增长规模，2010年人口接近14亿时，人均粮食需求量390公斤左右，总需求量达到5.5亿吨；到2030年我国人口达到16亿峰值时，人均粮食需求400公斤左右，总需求量达将到6.4亿吨左右。而我国现在粮食生产能力在5亿吨左右。可见未来保持我国粮食供求平衡的压力还是很大的。我们必须保护和不断提高粮食综合生产能力。而保护粮食生产能力最重要的，一是保护耕地，二是保护农民种粮积极性。耕地数量是粮食综合生产能力最基本的保障，耕地持续减少必然影响到国家粮食安全。
实行最严格的耕地保护制度必须真正统一思想。现在对保护耕地的重要性大家似乎都清楚，但耕地占用仍然在加剧。有的同志认为，不占耕地无法发展经济，无法搞工业化、城镇化。实际上，现在主要的问题不是要不要搞工业化、城镇化的问题，而是占地用地不合理、不科学、盲目滥占的问题。搞城镇化、搞工业化需要占一些地，但是城市建设无限制占地，招商引资随意送地，各类园区、开发区以及企业大量圈地，这是不应当的。我们要从全局、长远考虑问题，树立科学合理节约用地的观念。只要统一思想，科学规划，合理占地，节约用地，就能够处理好耕地保护与经济社会发展的关系。
要对基本农田进行重点保护。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。保护耕地最重要的是把基本农田保护好，这要作为一条不可逾越的红线。我国已经建立了基本农田保护制度，对于保护耕地发挥了重要作用，现在的问题是如何使这一制度真正落到实处。
要严格基本农田审批制度。切实加强对土地开发利用的管理，一般的城市扩张和商业开发不能轻易占用基本农田，以稳定基本农田面积。城市扩区是占用土地较多的一个渠道，而且城郊的地大都是有水浇条件的好地，占补平衡很难补上。这一渠道应当从严控制，占地也要经过审批，不能以路圈地，不能划进城区就算征地。应提高占用基本农田审批级别，不能层层都可以批地。基本农田经批准转移用途后，要向社会公开，便于承包农户、集体经济组织及有关方面监督，发现漏报、少报、不当占用时能及时纠正。
三、按照保障农民权益和控制征地规模的原则改革征地制度
近年来，随着征地规模不断扩大，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。比较突出的，一是征地规模过大。每年几百万亩，一些地方甚至没有了连片的农田。二是农民权益得不到保障。补偿偏低，层层截留，农民失地又失业。一些地方甚至把农民的土地作为生财之道，违法违规征地时有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素。这些问题暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。因此，《决定》明确提出，“要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。
一是强化土地利用规划约束和用途管制。地方各级政府都要制定土地利用规划。要强化规划对建设用地总量的控制，把用地规模限制在规划数量、范围之内。因经济社会发展需要，确需调整规划的，必须按法定程序进行，不能随意突破。土地用途一旦划定，就要严格执行，不得随意改作它用，更不允许以国家建设的名义多征地搞商业开发，牟取超额利润。对不符合土地利用规划和用途的建设项目，不能立项、不予贷款。
二是严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。征地权是国家的强制性行政权力，应当用于水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等国家重点公共设施建设，不能用于商业开发，更不能变成企业行为。各级政府要慎用征地权力。现在我们经常使用的“土地征用”或“征地”等提法，在市场经济国家用得很少，有的国家只是在“紧急状态法”中才有“征用”一词。法律对政府强制性取得土地有严格限制，对征地目的和范围有严格的界定。政府取得土地必须是为了公共目的，这是市场经济国家普遍遵循的原则。这种做法也值得我们借鉴。要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规模的前提下，通过向国家，向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。经营性用地要坚决实行招标、拍卖、挂牌出让制度，严格规范协议出让行为。
三是严格控制征地规模。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。要加强土地管理，切实保护耕地，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用。国家重点基础设施建设用地，也要节省用地，减少征地。城镇建设要尽量盘活存量土地，控制城区过分扩张。企业用地多少，应当和产业特点、投资规模挂钩，不能投不多的钱，办不大的厂，占很多的地。
四是改进土地征用补偿方式。现在，征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是农民反映比较强烈的一个问题，也是造成耕地占用多的重要因素。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。要调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时、合理的补偿。非营利的国家基础设施项目及其配套服务，要优先吸纳被征地的农村劳动力。要探索多种补偿方式，包括利用土地补偿为被征地农民办理社会保障，以及使被征地农民长期分享土地增值收益的办法，以利于保证农民应得的利益，长期维护社会稳定。
要保障农民在土地征用过程中的权益。农户是市场经济的主体，土地经营权是农民的基本权益，征用农民的承包地，应当与农民协商，征地方案及补偿安置方案，应当与农户见面。要建立健全土地征用争议仲裁制度。对于不依法进行补偿的或不按协议规定随意拖欠、克扣、截留农民征地补偿费的，要依法处理。
总之，贯彻《决定》提出的改革土地征用制度的原则要求，在实际工作中，必须把保障农民的土地权益放在第一位，必须把减少土地占用、杜绝不合理占地作为工作目标，按照这个原则要求确定征地规模、征用方式、补偿标准、工作程序，真正把《决定》精神落到实处。
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