国企改革：多元主体协同推动论——兼评政府主导型改革观，本文主要内容关键词为：国企改革论文,主导论文,主体论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有经济在我国国民经济发展和社会主义市场经济体制建设过程中的地位与作用，既十分重要，又非常特殊，然而，作为国有经济微观主体的国有企业，尽管在10多年的改革中一直被作为中心环节，可进展缓慢，收益不大，总体状况仍然令人忧虑，因此，探索深化国有企业改革的新途径，切实有效地推进国有企业改革，已成当务之急。笔者认为，继续坚持政府主导型改革，以及市场经济活动中其他主体的地位、权能、相互间关系等缺乏具体明确的规范、约束和监督，是国有企业改革艰难的重要原因。
一、政府主导型不能进一步深化国有企业改革
国有企业改革主要是通过产权制度改革，建立现代企业制度，塑造具有“四有”特征的法人实体与竞争主体，同时塑造出符合社会主义市场经济体制要求的宏观调控主体。但在国有企业改革的问题上，我们可谓是使出了浑身解数，从分权让利到承包制，从股份制试点到公司制改造（即正在进行的建立现代企业制度的改革），但效果均不理想。笔者认为，其根本原因在于，改革者一直没有改变由政府为主体来推动、引导和控制的思路，甚至可以说，我国国有企业的改革，实际上是政府想变换一种方式实现既不使企业脱离政府，又要让企业成为市场竞争中充满生机与活力的主体。其实，政府主导型改革不仅在整体经济改革中出现越来越多的缺陷，在国有企业改革中也是如此。
一是将改革限于政府和企业之间，将国有资产的最终所有者及其法定代表——人大排除在改革主体之外，使国有企业改革在很大程度上失去了真正的所有者的地位与作用。笔者认为，既然我国的国有资产的最终所有者是全体人民，那么法定代表就不能是政府，而只能是人民代表大会及其常务委员会，政府在国有资产的经营中，只能作为第一级代表，或者说，在国有资产的多级委托——代理关系中，政府处于第一级代理者地位，这才在逻辑关系与法权关系上顺理成章。但在现实的产权关系中，政府代表最终所有者利益，事实上是一种政府为了自身利益的强制规定或强制代理，从改革实践来看，政府在很多方面并不能（也不可能做到）象非国有经济中的最终所有者关心自己的资产那样有效地管理和经营国有资产。
二是企图通过创立与市场经济相适应的，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，确定一种新型的政企关系——建立企业法人财产制度和构造法人治理结构，促使政府从国有企业的直接经营管理者的位置上退下来，通过间接手段来进行宏观调控，使企业从政府的羽翼下走出来，进入市场，逐渐成为“四自”法人实体。然而，通过这些年的改革，人们开始认识到，现代企业制度对国有企业的改革的有效性也是有限的。笔者认为，现代企业制度过于集中在对政企关系的调整和规范方面。对于国有企业来说，仅有现代企业制度，充其量只能解决政企关系，使国有企业在新的制度下不再直接受政府的随意性控制，成为一般意义上的法人实体。即使仅从制度上说，如果要使国有企业成为市场经济中的法人实体，还必须有现代市场经济制度，从全面系统的角度重构和规范市场经济基础与市场经济秩序，现代企业制度只是现代市场经济制度的一部分。尽管它是市场经济制度的基础，但从我国现实来看，在制度建设上，应从社会全方位角度着手，而不能将各方面的制度建设作为纵向关系而依次进行。
三是以政府为主导推进国有企业建立现代企业制度的改革，忽视了政府本身的现代政府制度或行政制度建设。我们无法设想，如果政府本身的现代制度没有建立起来，它如何去主导国有企业的现代制度建设和推动现代市场经济发展？为什么说转换企业经营机制，建立现代企业制度的关键是政企分开，言下之意十分明白，即政府的介入是建立现代企业制度的主要障碍，政企分不开（包括不想分开，不敢分开和分不开等几个方面），传统体制政府怎么会让企业成为法人实体，从而心甘情愿地“损害”自己的权力和利益，让自己手中的权益从自己领导的改革中“流失”呢？事实上，这在逻辑上也是矛盾的。政企分开，政府如何主导国有企业去建立现代企业制度？如果分不开，现代企业制度内容（政企分开）又如何实现？正因为这样，从我国国有企业改革中不难观察到政府的矛盾行为。
政府主导型改革在国有企业改革中存在的这些缺陷，集中表现为国有企业的最终所有者、代理所有者、经营者、使用者即劳动者之间均缺乏健全、规范、强劲有力的激励机制与约束机制，从而不能真正成为法人实体。要克服这些问题，继续在政府与企业之间做文章已经不行了，必须借助其他社会主体的力量。这也就意味着，对政府主导型国有企业改革模式进行改革已是大势所趋。众所周知，现代市场经济体制应是一个多层次、多方面的社会大系统，只有各层次各方面都既有科学合理的分工，又有其相应的权责利险相统一的活动主体，才能保证市场经济体制大系统协调高效地运行和发展。所以，如果改变政府主导型改革模式，走多元主体协同推动之路，国有企业的面貌就可能会有较大的改观。
二、多元主体的职能及其协同性
党的十四届五中全会的《建议》指出：“政府的经济管理职能要真正转移到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织”。这就是说，形成国民经济大系统中的多方面与多层次的主体，做到分工科学、主体明确、职责分明、行为规范等，是深化国有企业改革的重要途径。而政府主导型改革则限制了将“不应由政府行使的职能”转给企业、市场和社会中介组织的改革。《建议》中的第七条还强调，实现市场机制与宏观调控的有机结合，要把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好。笔者认为，要切实有效地坚持这一方针，还必须将各方面的主体在市场经济运行发展中的权责利险关系规范好、协调好、监督好。后者是前者的基础；在社会主义市场经济体制建设中，也比前者更为重要和更有意义。国有企业的改革更应注重这一点。
笔者认为，我国经济改革中的多元主体，主要包括政府、人大、企业或企业家、劳动者、社会中介组织等几个方面。
⒈政府主体
就政府而言，在建立社会主义市场经济体制的改革中，要明确地将自身的主要职能规范在制定和执行宏观经济政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境，培育市场体系，监督市场运行，维护平等竞争等待方面，有效运用财政政策、金融政策、产业政策等经济手段和法律手段，以及必要的行政手段，管理国民经济，保持经济总量的基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、快速、健康发展。但是目前仍然集中于政企分开，限制和规范政府的权力与利益，忽视了相应的责任与风险的约束（这说明政府也具有追求利益和回避风险的“经济人”性质）笔者认为，深化国有企业改革和整个经济体制改革，真正转变政府职能和规范政府行为，更需要建立现代政府制度。在我国建立社会主义市场经济体制的改革中，现代政府制度与现代企业制度，是制度创新的两大轮子，失去任何一方都会使另一方增加困难。与市场经济体制和现代企业制度相适应的现代政府制度，不仅要体现政府的纵向多元性——中央政府与省、地、县等地方政府之间规范协调制度化的社会经济管理职能与权限，而且要象企业一样，在改革中必须确定政府的权责利险有机统一的关系。尤其是“险”的方面，政府也应象企业在市场竞争中一样有风险约束。这主要是指负责国有企业改革的政府官员，如果不能在推进国有企业改革方面做出成绩，保证国有资产的保值增值和国有经济的发展壮大，就应承担相应的风险和受到相应的“损失”，如降级、免职、记过等行政处罚和相应的经济处罚，严重者应追究法律责任。由此可见，在我国经济改革的政企关系中，我们如果继续在政府如何促进国有企业改革方面做文章，出路有限，现在要在如何促进政府建立现代政府制度方面寻找新的出路。
⒉人大主体
建立现代政府制度，不能完全依靠政府自身，而应依靠我国权力和国有资产的最终所有者——人民，通过各级人民代表大会及其常务委员会来保证和促进。这就是说，在我国国有企业改革中，人大应体现最终所有者的真实代表或国有资产的一级代表的地位，对政府在经济改革和国有资产管理方面的决策与其他行为发挥强有力的约束和监督作用。各级人大应成立相应的财经委员会或国有资产监督委员会。一方面代表国有资产的最终所有者，将国有资产委托给政府，并对政府作为国有资产的第一级代理者对国有资产的次级委托行为的合法性、公正性与有效性进行监督反映，政府对独资公司、控股公司、参股公司的董事或其他高级经营管理人员的推荐，也须提前交同级人民代表大会或其常务委员会审议通过。这对于职业型企业家来说，要想在国有企业中获得经营权，如果依靠政府实现愿望，则使政府也受到最终所有者代表——人大组织的约束；另一方面规定国有资产的各级代理者将经营情况报表送政府和人大的相关组织，由它们对这些资料进行月、季度和年度汇总，月度和季度情况由国有资产管理局与人大国有资产管理委员会共同监控，每年一度向人大会议汇报国有资产和国有企业的经营情况，并将这些情况同财政、统计、税收等部门提供的国企国资运营资料进行对照比较，年度情况由人大代表和上级政府部门的专门机构（如专家委员会等）进行分析审议，同时作出相应的经营状况等级评价，并以一定的方式向社会公布，公布的资料应包括主要经营者或法人代表的姓名。这样经营者就会受到所有者（包括政府部门和人大组织）和企业家市场的双重约束与评价，使那些不称职的或由政府任命而被证明是小才大用的经营者，在政府方面贬位，在市场方面贬值。所以，建立社会主义市场经济体制和推动国有企业改革，必须强化和完善我国的人民代表大会制度。只有这样，才能既体现改革的社会主义性质，又对政府在适应现代市场经济方面的改革（建立现代政府制度）产生强劲规范的激励约束力量，从而更好地促进国有企业和整个经济体制的改革。
⒊企业与企业家主体
就企业而言，按照建立现代企业制度的规定与要求，将国有企业改革成真正的“四自”法人主体和市场竞争主体，使国有企业能象其他经济活动主体一样，在市场竞争中发展壮大，确保国有资产的保值增值。这其中最重要的，是处理好委托——代理双方和劳动者之间的关系，尤其是作为多级委托——代理链中的经营者——企业家，应成为推动国有企业改革和国有资产增值的重要力量。从我国的改革实践来看，无论是承包制还是公司制，都因企业家人才的数量小和素质低而收效不大，甚至可以说，国有企业改革中政企分开困难的一个重要原因，就是没有能够承担起经营国有企业的企业家人才，以至离开了政府的较为直接的管理，就可能会出现更加遭糕的局面。有人说，只要对产权制度进行改革创新，建立现代企业制度，企业就可脱离政府的庇护而成为市场中的竞争主体，愚以为，建立现代企业制度与培养合格的企业家队伍，塑造足以支撑国有企业市场化经营的职业型企业家阶层，是完全不同的两回事。后者可能比前者更为重要，也更为艰难，没有职业型企业家阶层的支撑与作用，再好的、再现代的企业制度也终将是一纸空文。现在，人们已经认识到，企业家是社会活动主体中唯一与市场经济及其体制同生共死的特殊群体，只有企业家阶层才会全心全意地推动市场经济及其体制的发展与完善，所以，企业家是市场经济及其体制最有力的依靠者和促进者。职业型企业家阶层形成之后，他们就会根据市场经济的性质与要求，积极主动地为市场经济及其体制的发展和完善而开拓进取，排除各种障碍，同时也成为在国有经济运行发展中可以取代政府经营作用的主体（也可说是竞争对手或依托力量），而且，职业型企业家的发展壮大，形成一种特殊的促进市场经济发展和市场体制建设的主体，对政府出于自身利益而保持的不合理权力进行抵制，在博奕或较量中促进社会经济活动主体之间的分工合理化、职能清晰化与关系规范化。在国有企业进行战略性改组，实施“抓大放小”战略的新阶段，职业型企业家阶层的形成与扩大，已经显得尤为紧迫和特别重要。但是我们不能忽视，国有资产的法定代理所有者与一级代理者、经营者——企业家的责任心、事业心、使命感、敬业意识、社会主义觉悟和奉献精神等的不断增强和有机统一，在国有企业改革和社会主义市场经济体制建设过程中，也许更具根本性意义。
⒋劳动者主体
其实，对国有资产经营者的约束，应该从两端进行，一端是法定所有者和一级代理者——人大与政府，国有资产管理机构，授权经营组织等，通过多层次的“委托——代理”中的契约关系，对具体直接的经营者进行监督约束，另一端是广大劳动者通过职代会、监事会等对具体直接的经营者进行监督约束。根据我国的所有制规定，国有企业的职工虽然不是本企业的直接所有者，但他们具有主人地位，所以，在国有企业改革中，一直强调要全心全意依靠广大工人阶级，尊重群众的首创精神，尊重群众意愿，把群众的积极性引导好、保护好、发挥好，但在具体的改革实践中，广大劳动者的地位与作用往往受到较为严重的限制和忽视，将广大劳动者作为同其他生产要素一样的客体来对待，把深化改革与提高效益的希望过于集中地寄托在制度创新和经营者之上。这是我国国有企业改革中令民忧虑和亟待改变的一个重要问题。其实，依靠广大劳动者，提高他们的地位，发挥他们的积极性和创造性，培养他们的敬业精神与奉献意识，在资本主义国家也日益受到重视，何况我国曾经有过依靠广大劳动者而战胜艰难险阻，创造辉煌业绩的光荣历史，广大劳动者也有为国出力的优良传统与强烈愿望。所以，强化广大劳动者的主人地位和发挥他们的主人翁作用，必将使我国处于困境的国有企业改革获得强大而持久的主体推动力量。对于社会主义企业家来说，对待劳动者的态度与能力，是其基本素质中的重要内容。另一方面，广大劳动者也要根据社会主义市场经济的基本性质与要求，重新认识在新体制下劳动者主人地位与作用的存在形式与实现方式。笔者以为，在市场经济新体制中，劳动者只有更为敬业爱业，积极努力，开拓进取，无私奉献，更好地发挥的才能，人尽其才，才尽其用，更为充分地为社会发展进步作贡献，才是主人地位与主人作用的根本标志。这与市场经济的等价原则并不矛盾。
⒌市场中介组织
随着市场经济的发展和改革的深入，市场中介组织的出现与发展，就不仅具有客观必然性，而且具有重大作用与积极意义。所谓市场中介组织，主要是指在政府与企业之间、企业和市场之间、企业和企业之间，发挥联结和沟通作用的社会组织，它们是市场经济发展和社会化分工协作关系在市场领域精细化和职能化的产物，是市场经济发展水平和成熟程度的重要标志。因此，加速和规范市场中介组织的发展，确定它们的法律地位，发挥它们的特殊功能，对于建立市场经济体制建设和深化国有企业改革，既十分重要，又十分紧迫。
一般而言，市场中介组织主要可分为3大类：
第一类是中介交易组织，包括证券交易所、期货交易所、房地产交易所、职业介绍所、技术成果交流中心、产权交易中心、物资存贮批发中心等。这类中介组织起着为资源通过市场来实现优化配置，提供服务、监督、沟通、调节等作用，为各类生产要素的流通和交易提供正当的渠道、合法的场所、平等的竞争环境以及必要的交易规则，从而保证市场机制作用的发挥，保证各类交易能够在公平、公正、公开的原则下正常进行。
第二类是作为中立的第三方出现的组织，主要包括会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和信用评估机构等。这类中介组织的主要职能是根据一定的法律法规，对市场经济活动主体行为及其相互关系中所涉及的大量权利义务关系，发挥自身的服务、沟通、公证、监督作用，促使自律性的约束机制体系的形成，减少经济活动中的摩擦与交易成本，减轻政府部门和司法部门的某些负担，促使经济活动当事人规范自己的行为。
第三类是行业性的社会协调组织，主要包括行业协会、商会、企业家联谊会、个体经济协会、资信评定组织等。这类中介组织的职能主要不是开展经济性活动，而是调节市场经济活动主体的社会关系，为自己的服务对象创造出良好的社会发展环境和条件，这在客观上弥补了政府宏观调控与市场机制作用之间存在的不足与真空，增强了宏观经济运行系统的协调性和有效性，同时也使它们成为行业、社会与政府沟通的桥梁和联结的纽带，成为政府维护社会安定团结、解决社会矛盾、促进社会经济系统有序化发展的有力参谋和助手，并具有一定的参政议政功能。
市场中介组织是与市场经济和市场经济体制紧密联在一起的，它们的依存基础和发展条件，都是市场经济及其体制的发展水平，与市场经济共存亡。这就是说，市场中介组织的存在和发展，从主观和客观上说，都会推动和促进市场经济及其体制的发展和完善。因此，市场中介组织的出现和发展，对我国社会主义市场经济发展及其体制建设而言，既是重要组成部分，又是重要的推动力量。就国有企业的改革来说，市场中介组织对其资产存量及总量与结构、经营状况即保值增值情况，产权交易与资产重组过程中的联合、兼并、转让、租赁、出售、托管、破产等，进行科学公正、客观有效、全面系统的评估、公证、监督。这是有力的外部约束机制。最近，外贸部决定对直属企业经理实行“三步审计”制度，即从过去离任时一次性审计评价，转为经常性的审计监督；从总结性的事后审计转向预防性、控制性和总结性的事前、事中、事后三步审计。这有利于对企业经理的经营决策、投资决策、管理决策中行为动机、预期后果与潜在风险进行及时的了解，对经营决策者的绩效进行真实反映和动态监督。
⒍银行
在国有企业改革过程中，还应重视和发挥银行对企业改革的特殊功能。由于银行在市场经济活动中处于日益重要的位置，发挥日益明显的枢纽作用，对国有企业来说，至少可以发挥两方面的作用。一是对国有企业的运营情况能及时准确地把握和反映，而且银行本身在市场经济中也是具有自身利益激励和约束的法人实体，由它来对国有企业的资本结构与经营效果等，进行监探和评价，比其他组织更为可行和有利，也更为真实权威。为此要加强中央银行的职能和加快专业银行的商业化进程。二是国有商业性银行和政策性银行也要运用自身的特殊职能，加强对国有企业改革积极引导与促进，在对国有企业进行扶持时，不能仅从眼前利益的大小多少出发来确定信贷规模、形式、方向、区域与结构，而应为国家整体经济的宏观结构与区域布局的优化，为区域经济发展，为战略产业壮大等服务。
除此以外，非国有经济组织和外资主体也可通过产权交易与融合，向国有企业的有限渗透，从而促进国有企业竞争力增强和效益性提高。
三、应注意的几个问题
由此，我们可以构建一个由多元主体组成的分工协作关系，明确规范的国有经济有效运行和保值增值的系统。在这个系统中，法定代理所有者，一级代理者，多级委托代理关系中的经营者（企业家阶层），劳动者，市场中介机构，银行等等，各自都有不同的性质、地位与职能，因此，要使这个多元主体构成的系统运转协调有效，必须注意以下几个问题。
首先，是加速政企分开改革步伐。由于传统体制尚未被市场经济新体制冲垮和取代，在现实社会中仍然具有深厚的社会心理基础和强大的惯性作用，政府从本质上并未改变它在传统体制中的地位与作用，所以这是改革深化和其他主体得以真正形成和发挥作用的前提与关键。
其次，是树立科学的市场经济系统观。既然市场及其体制是一个大系统，那就必须从系统的角度来进行发展市场经济和建立市场经济体制的改革。市场大系统也同一般系统一样，由多要素或多个子系统主体整合而成，并由一系列机制将它们按一定的规则有序组合起来，以特定的方式运行发展。因此，我们应从社会角度来审视国有企业。国有企业改革决不仅仅是政府与企业的关系，或者说只是政府、经营和劳动者之间的关系，它实际上是一种（当然是最重要的一种）社会经济关系的调整与重构，因此必须调动其他方面的力量来促进国有企业改革。
第三，是对每一个主体的性质与功能进行全面分析，进而科学定位，并用法律将社会中的各个主体的地位与职能确定下来，这样才有利于不同主体之间的分工协作——科学化、有序化和高效化。在进行这一工作过程中，分工的科学性，职能的法定性，关系的制衡性，行业的规范性等，是“四位一体”的。我国对国有企业所作的5类划分，有利于同其他主体更好地发挥相互促进作用。
第四，尤其需要重视的是，那些与市场经济共存亡，天然地适应和促进市场经济发展及其体制完善的特殊主体，如企业家、市场中介组织、外资外商等，对国有企业的改革深化所具有的特殊作用。
总之，市场经济中的活动主体是随着改革深入过程而逐渐出现、逐渐健全和进行明确规范并分工协作的。可以肯定，我国社会主义市场经济发展，多元主体的格局将会进一步丰富和扩大，只要我们能将它们的关系与职能规范好、引导好、保护好、发挥好，我国社会市场经济体制建设和国有企业改革，就一定会进行得更加顺利、更加迅速、更加健康。
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