京津冀协调发展背景下的北京城市发展战略_京津冀协同发展论文

京津冀协同发展下北京的城市发展战略，本文主要内容关键词为：北京论文,发展战略论文,京津冀论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

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      中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2016)04-0046-006

      北京作为我国的首都，承担着政治地位赋予的特有城市功能，新中国成立以来由于我国在不同时期国家发展和首都建设的需要，使得北京的城市发展战略屡经调整，由于在长期发展过程中北京城市产业选择与空间布局、功能分区与人口集聚的双重不匹配导致了北京“大城市病”的出现。2015年以来，北京的城市战略定位为“四个中心”，北京不仅承担着作为政治中心、国际交流中心的首都功能，而且还被赋予文化中心和创新中心的城市功能。同时，京津冀协同发展上升成为国家的区域发展战略，并明确提出北京非首都功能疏解，这对北京的城市发展和京津冀均衡发展提出了新的要求。在“十三五”期间乃至未来10～20年，北京既要实现自身的城市功能定位，又必须利用经济与技术优势带动周边区域的发展。

      现有对京津冀协同发展的研究忽略了北京作为首都的双重属性，这种研究视角不利于提出有助于北京可持续健康发展的正确思路，同时也不利于发挥北京对周边区域的正向带动作用，从而最终影响京津冀协同发展。因此，把握北京城市功能的“二重属性”与京津冀协同发展的关系对制定出科学的北京城市发展战略至关重要。

      一、北京城市发展战略演变历程与当前存在的主要问题

      (一)北京城市发展战略的演变历程

      北京城市发展战略与城市总体规划并不是一成不变的，而是随着发展条件与环境的变化作出了多次调整，自1949年新中国成立后，北京市累计完成了7次城市总体规划的编制或修订工作，如表1所示。目前，在《京津冀协同发展规划纲要》的背景下，北京正在进行第8次《北京城市总体规划》(2004-2020)的修订工作。

      由表1可知，北京城市发展战略调整历程有如下几个特征：第一，城市定位发生多次变化，在这7次城市总规划中，北京的城市定位多次发生变化，1958年前的发展规划所制定的工业中心在随后的城市发展规划中不再出现，这表明北京有意在逐步淡化其城市的经济职能。第二，城市空间布局由强调一个中心转变为多个中心，人口规模和经济规模的迅速扩大使得北京所承受的压力也在逐渐变大，通过建设多个中心来均衡城市发展从而疏解中心城区的压力是比较正确的调整。第三，人口规模上限不断提高。除了1958年城市规划将城市人口上限限定为350万外，其他规划的人口上限都在不断上升，然而实践证明这些规划的人口上限没有一个满足，规划期限内北京的实际人口规模都提前突破了上限，因此这要求最新一版的北京城市规划重视合理城市规模的问题，不仅需要制定出科学的人口规模控制范围，同时还应该结合疏散人口的政策思路。

      (二)北京城市发展中存在的主要问题

      新中国成立以来，随着北京城市发展战略的不断演变，城市规模增加速度超过城市结构增长的容纳水平，北京中心城区集聚过多城市功能，出现了城市增长速度变缓，交通拥堵、空气质量恶化等问题，这些问题归根结底反映在以下三个方面。

      1.北京城市发展的双重过度集聚问题

      北京的城市发展存在双重的过度集聚问题，一方面，北京中心城区集聚了过多功能，北京的经济增长和人口密度主要集中在东城、西城、海淀和朝阳四区，与周边区县发展差距较大，另一方面，在整个京津冀区域发展过程中，无论是在经济密度还是在经济规模上，北京要高于津冀两地，以人口密度指标为例进行说明，见表2和表3。

      可以看出，一方面北京市城市内部空间发展水平不均衡，北京的人口主要集聚在东城、西城、朝阳、海淀、丰台和石景山六区(统称“城六区”)，其余各区人口空间容纳和经济提升均有较大利用空间；另一方面，京津冀区域发展差距较大，从经济分布来看，河北省人口集聚水平只相当于平谷区的人口集聚程度。

      2.北京市城区城市功能与产业空间分布错配发展

      由于北京市早前城市总体规划已对中心城区和郊县制定了城市职能和产业布局，除朝阳区中央商务区和南中轴商业文化中心外，中心城区主要承担了政治和文化中心，但实际的发展情况是首都功能核心区承担了过多的城市功能属性，城市功能定位于产业空间分布实际呈现出错配发展态势，如表4所示。

      

      以2014年北京市各城区的优势产业空间分布可以看出，东城区就业规模最多的是批发和零售业，其次是金融业；西城区由于金融街的缘故，金融业的就业和经济规模均较大；周边郊区本是生态旅游与休闲度假，但实际上就业与经济规模较大的却是制造业和工业，生态及旅游产业规模仍较小，例如延庆区等。因此，北京城市内部产业布局与就业布局存在一定程度的空间错误。

      3.城市效率增长与空间扩张效率不合理匹配问题

      从2004版北京总规划可以看出，城市的空间布局中心逐步往东南移动，但是由于“路径依赖”，北京的经济增长核心仍在中心城区，虽然城市仍然向郊区蔓延，但土地利用的紧凑性仍较差，城市建设城市增长效率与人口、城市土地空间扩张呈现出不匹配的关系。在城市蔓延中遇到最主要的问题是土地使用的无效率或低效率性。

      

      

      2000年北京建成区规模约为490.11平方公里，截至2014年底，建成区规模已经增长为1385.6平方公里，年均增加12.18%，城市空间增长速度过快，引起城市空间功能交叉重叠，城市生活和运行成本增加，“大城市病”显著。为了更好说明这一问题，本文从空间规模、人口规模和经济规模三方面来构造城市扩张系数测算北京的城市增长态势，如图1所示，需要特别说明的是，这里增速的算法是按照当年数值与上年数值的比值来计算。

      

      图1 北京的城市扩张态势测算

      数据来源：2015年《北京市统计年鉴》。

      注：城市空间规模采用建成区面积来衡量，人口规模采用年末常住人口来衡量，经济规模采用地区生产总值来衡量。

      

      图2 北京城市功能的二重属性

      可以看出，在1994年到2014年期间，由于北京特有的地理区位限制，北边燕山山脉和西边太行山余脉限制了城市的空间蔓延方向，北京的城市空间的增速逐步下降，尽管北京人口规模增速近似保持不变，这意味着每年北京的城市常住人口仍稳步上升，但是北京的城市效率却逐步降低，外部集聚效应没有明显发挥，北京城市扩张模式呈现低效率。

      二、过去北京城市发展问题产生的原因及机理分析

      城市发展并不遵循单一的模式，而是与城市功能、产业空间布局合理匹配息息相关。导致北京城市发展问题产生的原因较多，但制约和影响北京城市可持续发展的因素，既有客观的历史原因和阶段性特征，也有特定的发展动因和政策差异。

      从造成北京城市发展问题产生的本质来看，我们认为主要是由于对北京的城市功能具有的二重属性认识不够，或者在之前的北京发展战略制定时，对北京城市功能具有的首都属性与城市属性的内涵重视程度不够。

      北京和世界上其他国家的首都一样，不仅承担着国家赋予的特殊首都属性，也承担着一般意义上的城市属性，北京的城市发展既要实现政治中心、国际交流中心的首都属性要求，而且也应实现城市经济增长和居民就业。首先需要特别注意的是，首都城市的发展应该保证首都属性和城市属性的有机结合。一方面，单纯追求城市发展的首都属性是不可取的，如果缺乏城市功能所提供的城市发展基本生活保障，首都功能必然不能持续发挥，世界上最初规划的单一行政功能的首都城市，由于人口集聚和历史原因，后大多采用了复合都市的首都圈发展模式，比较典型的是韩国的世宗市、日本的东京市和美国的华盛顿市。另外一方面，片面追求首都城市的城市属性也会导致首都城市的错位发展，甚至导致“内城化”问题的产生。因此，城市功能二重属性应该辩证统一于北京的城市发展战略之中。

      因此，需要重点厘清北京所特有城市功能的内涵，即首都属性和城市属性。北京的城市定位明确了“四个中心”，其中“政治中心”、“国际交流中心”是北京作为首都属性的城市功能含义，而“文化中心”和“科技创新中心”则属于北京城市属性的范畴。可以看出，北京的“四个城市定位”不仅包含着首都属性，也包括着非首都属性，如图2。北京非首都功能是除“政治中心”和“国际交流中心”之外，与北京的城市属性相矛盾冲突的那些功能定位，即北京的首都属性对北京城市属性所产生的负面影响，或者现有北京城市功能中与首都功能存在矛盾并妨碍首都功能发挥的那些功能。由于缺乏对北京城市功能二重属性的清晰认识，使得北京在过去的城市发展中没有按照首都属性与非首都属性来引导北京产业的空间布局，使得一些传统“三高”(高耗能、高污染、高耗水)和“两多”(聚人多、占地多)以及非北京定位的一般性低附加值产业无序分布。城市功能与产业分布的错配发展造成了城市总规失控，城市功能交叉，导致职住分离产生，是北京现在“大城市病”产生的重要原因。

      三、结论与政策建议

      北京城市发展战略的制定既要立足于城市功能定位，明确北京功能到底是什么，实现首都属性和城市属性的有效结合，也应考虑促进周边区域的发展。由于对首都功能和城市功能的定位认识不足，北京城区呈现出多重集聚与错位发展，承担首都核心功能的东城区、西城区却过多地发挥了城市功能的作用，经济总量和增速远高于海淀区、朝阳区等城市功能拓展区。另外，对周边区域发展的忽视，使得北京的城市增长效率整体偏低，可持续性不足。因此，北京的发展战略与京津冀协同发展本质上是统一的，从提升京津冀不平等空间弥合、均衡城市效率城市集聚水平、区域协调机制等方面考虑，未来北京城市发展战略的基本思路需从以下几点逐步展开。

      (一)疏解非首都功能，平衡区域发展节奏

      相比于“长三角”、“珠三角”城市群，“京津冀”地区城市群内部的差异性更大，京津冀城市群呈现出“双中心，两端化”的空间形态，城市规模的“双极”——北京、天津与河北差距较大，河北省内的各地级市也是发展不均，石家庄和唐山市经济规模较大的两个地区，其余的城市规模等级较为分散。京津冀协同发展的评价标准就是缩小河北与北京、天津的差距，通过将北京、天津的部分产业分阶段转移至河北，优化或替代河北原有产业增长模式，进而达到快速增强河北的经济水平。《协同纲要》指出，北京非首都功能的疏解是京津冀协同发展的核心。这对于北京自身的区域引领作用提出了更高的要求，北京不仅要实现城市功能二重性带来的城市定位，而且还要能够带动京津冀区域的协同发展。在明确北京城市功能“二重属性”的基础上，意味着北京的城市发展应聚焦首都属性和北京定位，通过疏解高耗能、高污染、高耗水和聚人多、占地多的非首都属性和非北京定位的一般性低附加值产业，为重点发展创新性和高端产业腾出空间和资源。2014年北京产业结构中第三产业GDP贡献比重约为77.95%，同期上升0.56%，第二产业21.31%，同期降低1.72%。按行业类别分组，对GDP贡献比重较多的依此为金融业15.74%、制造业13.23%、批发和零售业11.30%、信息和软件技术9.76%、租赁和商业服务业7.97%、科学研究和技术服务业7.95%。可以看出，制造业仍占据较大比重，大于科学研究和技术的投入，为实现科技创新中心的城市功能定位和对京津冀地区的带动作用，北京可以将制造业中的生产疏解至河北，仓储环节可疏解至北京周边与河北接壤的地区，比如门头沟、大兴等，北京仅保留高端研发，例如汽车制造等。通过产业疏解来提升北京的产业层次，促使高端科技研发在北京的集聚，形成北京城市增长的新动力；同时，河北对于北京、天津科技研发的转化与吸收也利于生产要素的双向流动，促进共赢与发展。河北产业结构的优化与改变，也必然引起就业人口的改变，进而促使城市结构体系的重构，因此，从这个意义来理解，京津冀协同发展就是北京非首都功能疏解与区域城市体系重构的相互统一。

      (二)引领国家级创新中心，推进京津冀协同共同体

      北京早在2006年于《关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见》中首次明确北京建设创新型城市的目标。在“十一五”时期，北京出台了一系列文件促进产业发展，尤其是对生物医药、汽车、新能源、电子信息等创新产业提供了具体的服务业振兴规划。《京津冀协同规划纲要》进一步明确了北京作为科技创新中心的城市功能定位。

      与“长三角”和“珠三角”不同的是，北京将科技创新中心作为城市战略发展定位有着在科技创新方面得天独厚的优势，北京区位优势独特，拥有京津冀都市圈和环渤海地区的支撑腹地；科教资源雄厚，拥有北京大学、清华大学等一批高等院校和科研机构院所；创新人才集聚水平全国领先，截至2014年末，北京拥有科研机构2601个，拥有研究与试验发展经费1268.8亿元，大约是上海的1.47倍和广州的将近2倍；基础设施完善；文化底蕴与城市格局相得益彰；拥有金融业基础，逐步成为了国家金融决策中心。科技创新对经济的拉动作用逐步明显，2014年底科学研究和技术进步对地区生产总值得贡献率将近8%；中关村作为国家级自主创新示范区逐步建成为全国的知识创新高地和技术创新源泉。但北京创新资源尚未充分发挥作用，如高新技术产业依然缺乏核心技术，创新产业链不完善，创新的制度环境有待进一步加强，北京的创新输出对河北的带动能力不强等。

      “十三五”规划纲要将“创新驱动发展战略”作为国家的发展战略，北京不仅应将打造国家级创新中心，带动并推进京津冀协同发展作为实现城市功能定位的重要着力点，而且还应将北京的发展置于全国区域经济格局之中，通过完善高新技术研发，集聚高端创新资源，突破核心技术，提升重点产业竞争力，进一步培育创新文化，培养本土创新人才，提高城镇化质量，加强国际合作交流等发展措施来增强北京创新能力。在内部均衡发展的基础上，北京努力带动周边区域的发展，不论是首都功能定位和城市增长的角度，北京的发展也离不开周边区域的支持。北京在人才储备、资本存量、技术水平、金融管理能力等全要素的优势，通过生产要素的输出、产业转移、技术扶持等方式引导生产要素的合理布局，带动完善郊区基础和公共服务设施，促进城乡一体化产业体系形成，提升产业融合发展水平。

      (三)均衡城市效率和城市集聚发展，优化区域空间格局和功能定位

      北京现在仍是以中心城区的局部集聚为主，经济和人口主要集聚在“城六区”，尤其是东城和西城两区，这两区不仅是中央政府行政机构的主要所在地(除北京市政府迁往通州)，而且也集聚了较多中央企业。尽管2004版北京市城市总体规划明确了北京的城市功能布局，尤其是中心城区，但实际情况却是北京的“首都功能核心区”发挥了过多的经济和生活保障功能，金融机构、中央以及北京市属企业、高等院校、医院集中于此，因此，为均衡城市效率和集聚水平同步发展和保证北京的可持续发展，下一步的疏解工作有必要合理引导有条件的教育和医疗资源向北京周边区县疏解，例如，密云、怀柔，在后续交通等硬件设施满足的条件下，甚至可以选择河北与北京接壤的市县。

      需要注意的是，在北京“去功能化”的同时，还应重点打造北京的中心城区的政治和文化功能建设，在原有旧城的历史文化核心区、政治文化核心区的基础上，合理优化文化产业和行政管理布局，进一步优化朝阳的中央商务区和南城的商业文化综合区的产业布局和定位，在重建中心城区开放效率的基础上，防止过度分化，实现城市内部土地的综合效益和城市空间有序增长。这些工作均需要中央政府层面来统一协调。通过进一步合理城市功能分区，控制城市空间无序蔓延，有效疏导人口的局部集聚水平，降低人口无序增长，进而实现城市发展规模的均衡增长。同时，加强保护耕地、绿地资源，提升区域的可持续性增长潜力，形成支持北京稳定发展的城市发展路径和区域优势，并通过制定支持和适应这种发展路径的政策制度，是保证北京实现首都属性和城市属性的充分条件。

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