政府与企业关系：一种说明，本文主要内容关键词为：关系论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府与企业关系是现代经济学研究的一个重要问题。在计划经济条件下，国有企业（以下简称企业）不必考虑生产什么，生产多少，卖到哪里去等问题，所有这些都由政府包办，企业是政府的附属品；作为所有者代表的官员以行政监督代替产权约束，并不能承担所有者应负的财产责任。这就很难避免低效率的发生。而在市场经济条件下，政府除宏观调控职能外管理十分有限的国有企业；这些企业一般都是为抵销市场失效而设置的。从国际惯例的角度看，国有企业并不与其它类型的企业产生竞争。但是，对社会主义国家来讲，庞大的国有经济不可能不参与竞争；国有企业要参与激烈的市场竞争，政府就不得不修正经济运作的规则。问题的困难在于，在由计划经济向市场经济过渡的过程中，政府与企业的关系是动态变化的。这个特征与计划经济和市场经济的状况都是不同的。尽管最近几年，有的学者从政府退出的角度进行过分析，但是显然还处在理论研究的表面，相应的理论深化和对策选择的研究则比较缺乏。以下我们试图从退出理论的角度，深入到政府与企业关系的内部，提出我们对这个问题研究的一家之见。
一、退出理论：发展中的评析
从经济史的角度看，退出问题来源于分成制的研究。受马歇尔理论的影响，经济学对分成制的一贯看法是，与土地所有者自己耕种土地或雇佣农工耕种土地相比，与佃农分享产出的分成制趋于导致土地资源的不集约使用和低效率〔1〕。其理由是， 在分成制下所生产的每一单位产出中都有一部分被土地所有者分享，这等价于对产出进行征税，从而导致分成制下佃农在土地上劳动与长远性投资的积极性不高。对这种传统观点最早突破的是张五常（张军，1994年）。他在对分成制进行了非常深入的剖析之后归纳出来的结论是，只要土地所有者有决定是否继续维持原有的契约关系的潜在可能性，分成制下佃农劳动与投资的积极性趋于降低的倾向就可以得到抑制。在这里，土地所有者的退出权，是以土地所有者决定中止或继续执行契约的自由权来表达的（张五常，1991年）。张五常对分成制理论的出色研究，导致他成为正式研究退出问题的最早的学者。
需要指出的是，张五常的研究对权利交易的契约结构及其条款中，隐含着分享合同的显性契约和隐性契约的概念。尽管粮食产量的分成比例可以明显地表达出来，但是佃农的努力程度和对土地的利用程度则难以观察，这反映出显性契约与隐性契约的区别。这种分析对今天的学者研究政企关系提供了方便。现在越来越多的经济学家开始倾向于用长期性的隐性契约理论，来处理计划经济国家与国有企业的特殊关系（科尔内，1993年）。从履约的角度看，政府在企业国有资产上的权利事实上不能得到有效的尊重和保护，显然意味着政府在与国有企业的隐性契约关系中缺乏有效的惩罚性对策选择，意味着政府不能做到以退出契约关系（例如不给予财政上的补贴或援助，允许企业破产等）来作为维护其财产权利的自由选择。当政府不能退出时，政府承诺提供就业保障以及可以由国家的就业最大化目标来解释实物资产的公共分配，导致企业劳动努力程度的下降和资产经营中的道德危害。政府与企业之间原有的交易契约，实际上变成一种特殊的保险契约。在这种保险契约下，政府承担无限的责任。在科尔内的理论框架内，软预算约束的概念是用政府与企业间存在的“父爱主义”关系来解释的。毫无疑问，这种解释的影响是深远的。软预算约束和“父爱主义”这一对概念，似乎成了大多数学者解释计划经济下国有企业的低效率综合症的常用术语；人们用这些概念去说明国有企业的低效率，而这对概念本身常常并未得到说明。不过，当人们趋于从产权经济学的角度去研究社会主义经济理论时，上述问题逐步有了答案。但是，解释似乎是不完备的（张军，1994年）。例如，有一种观点认为，软预算约束其实不过表明，政府在国有财产上的权利未得到清晰的界定（杨小凯，1993年），因而这个概念似乎可以用权利模糊来加以说明。这个观点在我国理论界争议很大，因为我国的《宪法》第十二条规定：“社会主义公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止组织或个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产”。可见，国家在国有财产上的各种权利在《宪法》上界定的十分清楚。所以，至少从国家在国有财产上的权利被明文界定这一事实来讲，软预算约束的存在还不足以归因于权利的模糊。这就给我们提出一个问题：什么是产权清晰？我们认为：产权清晰就是产权责任清晰。产权责任清晰，其核心的内容是政府要退出直接支配企业经营的职能。
二、退出选择：重塑经济运作机制
从根本上看，现实中政企不分和国有企业运作不畅的症结所在是国有资产的所有者缺位。一方面，企业内部缺乏来自所有者的负责任的监督和制衡；另一方面，由政府决定企业的重大事项，又造成决策目标的混乱。企业对行政命令反映灵敏，但对市场信号则反映迟缓。从目前情况看，在国家层次上，企业的国有资产属国家所有，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，这是十分清楚的。但是在实际中，许多政府部门都分别行使一部分所有者权利，并与行政管理职能混在一起，形成了政府直接干预企业经营、政企职责不分的基础；同时又没有哪一个部门对国有资产的保值和增值负责。在企业层次上，企业内部没有个体的、人格化的所有者代表，凡需所有者作决策的事，企业或者必须找政府，或者自己代所有者来决策。这种格局的最终结果是国有企业的低效率运作。我们认为，解决这个问题的关键是通过塑造新的国有资产运作机制来实现政府退出。
政府退出是一个制度变革。通过制度变革创造新的政府与企业关系，是产权责任清晰的核心内容。在这里，首先是建立一套符合市场机制要求的国有资产管理、监督和运作体制。具体的举措是构建三个层次的国有资产管理和运作制度：第一个层次，从政府中分离出国有资产管理局，解决政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，避免政府的行政权侵蚀国家的财产权。分离出的国有资产管理局应对人民代表大会负责，同时承担国有资产的所有者代表职能。
需要提出的是，在我国理论界，许多经济学家主张，重新成立一个隶属于人民代表大会的国有资产管理委员会，或者叫公有资本经营委员会，而把现在隶属于政府的国有资产管理局撇开不管，或者仍然承认国有资产管理局对国有资产的保值和增值实行监督（吴敬琏，1994年）。这两种观点实际上是不同表述下的同一理解。撇开其它分歧不论，仅就人大的国有资产管理委员会或公有资本经营委员会的职能与政府的国有资产管理局的职能来讲，这样的思路最终会出现“政府监督人大”的悖论。
事实上，在研究政府退出和政企关系问题时，如何对待现有情况下的国有资产管理局，是一个不容忽视的重要问题。在这里，我们首先要区分过程与目标的不同。在改革的过程中，政府的作用是十分重要的，例如就国有企业改革而言，政府需要确定退出的步骤，制定公司化改造的顺序；主持资产评估和产权界定；组织已经完成资产评估的企业，准备产权移交；依法组织构建国家控股的代理机构等等。这些工作的具体执行单位正是目前格局下的国有资产管理局。或许正因为如此，最熟悉国有资产情况的必然是国有资产管理局，这是历史发展形成的结果。在这种情况下，如果新设立一个所谓的国有资产管理委员会或者公有资本经营委员会，又会形成不能尽快进入角色的新的过渡过程，延长取得改革成果的时间，从而加大改革的成本。有鉴于此，国有资产管理局在完成对国有企业的资产评估和产权界定等退出准备工作之后，应从政府中分离出来，承担国有资产所有者代表的责任。这是退出选择的关键一步，也是降低改革费用的捷径。
第二个层次，是建立国有资产的多元化的投资主体，包括国有控股公司、国有资产经营公司、企业集团公司、投资公司、基金组织等，从而在这个层次上实现国有资产管理与国有资产经营职能的分开。国有资产投资主体，是依法受人民代表大会管辖下的国有资产管理局的委托，以国有资产所有者代理人的身份，进行投资运作的组织，两者的关系是委托代理关系。国有资产投资主体，以资产所有者代理人的身份，进行资产投资是一种经济行为和经济活动，而不是行政机构；它作为经济组织，以法人资格对资产投资后果负责。同时，它作为国有资产所有者代理人，以出资者身份，把国有资产作为资本进行投资，投资的目的是使国有资本的价值增值。依照《公司法》构建行为规范的、多元的国有资产投资主体是改革的难点之一。国家必须首先出台有关法律法规，然后依法设立各类国有资产投资主体。从东欧的改革实践看，由于法律和相关的配套措施跟不上，效果并不理想；但只要我们针对实际稳步地出台有关措施，就能堵塞漏洞达到预期目标。
第三个层次是建立现代企业制度，实现国有资产终极所有权与法人财产所有权的分离。国民经济的健康发展，取决于企业这个国民经济的细胞是否具有活力；在这里，关键是建立与现代市场经济体制相适应的现代企业制度。现代企业制度也就是公司制。它由两个支柱构成。第一个支柱是，公司要建立在法人财产的基础上。所谓法人，是通过信用纽带或财产纽带组合起来的组织体；这个团体具有民法赋予自然人的各种民事能力，并用法人财产来承担民事责任和与财产对应的有限责任。第二个支柱是，公司由法人治理结构来管理。所谓法人治理结构通俗地讲就是四会制，即股东会、董事会、监事会和执行委员会。这四会之间形成一种相互制衡的关系，避免其中的任何一方由作弊行为引起的股东利益的损失。
总之，在我国政府退出和搞活企业的改革中，从政府分离出来、直接对人民代表大会负责的国有资产管理局，在新的产权格局中，充当国有资产管理的国有资产所有者代表角色，它的机构设置和成员任免由人民代表大会决定。国有资产管理局依法监管对各个国有资产的投资主体授权经营的国有资产，这样就实现了行政机构与经济组织在国有资产管理和国有资产经营上的职能分离。同时多元化的国有资产投资主体对国有资产的运作、投资、保值和增值负责。在对企业的层次上，国有资产的投资主体作为国有资产的所有者代理人进入其中，按照市场经济的要求和法律法规，完成国有资产终极所有权与法人财产权的分离。这种体制通过层层授权，建立产权责任制度，可以解决困感已久的国有资产所有者缺位问题，从而把重新塑造的经营性国有企业推入市场竞争的轨道。
以上我们研究政府退出的制度创新问题的侧重点是处理政府与经营性（以盈利为目的）国有企业之间的关系，而未涉及非经营性（不以盈利为目的）国有企业的运作问题。这主要是考虑经营性国有资产的运作与非经营性国有资产的运作，两者的目标并不一致。前者的目标是突出经济效益，增强有效的市场竞争力；后者的目标是突出社会效益，抵销市场失效。因此两者不能同等视之。另一方面，只有突出经济效益目标的经营性国有企业，才有可能通过以产权纽带为特点的现代委托代理关系来实现预期目标。而突出社会效益目标的非经营性国有企业，通过这种委托代理关系不可能真正符合这类企业运作的内在实质，因为现代委托代理关系原本就是为盈利而产生的，盈利性的委托代理关系与非经营性的国有资产之间不会产生有机的结合。
实际上，实现经营性和非经营性国有企业在不同运作制度下的分离，需要对我国整个国有资产进行分类改造。这种改造除了区别经营性国有资产和非经营性国有资产之外，还要对国有企业进行筛选，即把不适合于国有资产运作的企业实行重新组合，租赁，拍卖，分解，以便减轻由于历史原因存在的国有企业盲目设置而形成的沉重负担。因此，在企业重组过程中，所有制形式也在重组，这是市场经济制度选择的新特点。
我们认为，对于非经营性国有企业，政府退出的办法是通过与企业签订计划契约的方式实行计划管理。根据国际惯例，政府签订契约的主要对象是与经济战略相关的重点企业和基础设施建设企业，如宇航、原子能、邮政、铁路等。政府与企业签订契约，使企业承担责任，并有机地把企业战略与国家目标统一起来，依靠企业来实现国家的计划目标。而接受计划契约的企业在自己的目标与国家目标相结合的情况下，能够得到国家的资助与支持，维护了企业的自身利益，使其能够自觉地、主动地为实现这种共同的目标而努力工作。这就使政府在不直接干预经营活动的情况下，达到有效控制企业发展的目的。
需要强调指出的是，经营性国有企业和非经营性国有企业，政府退出的方式是不同的。对经营性国有企业而言，通过政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离、国有资产所有者与经营者的分离，塑造新的国有资产运作制度，从而达到政府退出的目的，使经营性国有企业真正作为自主经营、自负盈亏的法人实体，积极参与市场竞争。而对非经营性国有企业而言，由于其行业的特殊性决定了它们不能直接参与竞争，政府退出的方式是，采用签订计划契约的方式实行计划管理；这种政企关系完全不同于计划经济体制下的情况，因为政府并不直接干预企业的生产，只确定企业的目标。可见，政府退出的方式对不同类型的国有企业是不同的。
三、退出约束：一个税收模型〔2〕
我们在研究退出理论时，并不同于张五常最初研究分成制的退出问题；土地所有者不满意佃农的工作可以解除契约，可见这是直接退出（当事人之间不再发生关系）。我们的侧重点是间接退出理论。相比之下，间接退出问题比直接退出问题要复杂的多。间接退出本身隐含的意思是：一方面政府通过新的经营运作制度间接地调控企业，另一方面税制是政府与企业发生关系的桥梁。在本文的第二部分主要考察的是前者。在这一部分我们将讨论后者，即税制问题。
1994年1月1日中国正式开始实行分税制。尽管分税制的实行并未发生重大的社会动荡，已初战告捷，但是由于这项制度本身势必调整原有的利益格局，是一场艰难的制度创新，我们还远未到达目的的彼岸（胡鞍钢，1996年）。统计表明，我国实行分税制后，中央财政的窘境并未改善：1994年中央财政占GDP的比重为6.46%，1995年为5.64%， 1996年为5.26%。令人吃惊的是，实行分税制不仅没有提高中央的财力，反而使其下降。这种情况的发生，追根溯源可以说现在的税制是按1993年税收基数返还的作法确定的，是中央与地方建立分税制过程中讨价还价的妥协结果。这种做法的主要缺陷：一是不规范，与国际通行的财政转移支付相差甚远，“基数法”照顾了原有的财政分配利益格局；二是不统一，仍保留了财政大包干制的“一省一率”、“一省一额”的作法，财政贡献与经济贡献不成比例；三是不公平，欠发达地区与发达地区之间所获中央财政援助额分配不公平，发达地区的不同省区之间也不公平。例如，据统计，1994年广东GDP占全国总量比重为9.4%，地方财政收入为298.70亿元，地方财政支出为416.83亿元，中央对广东财政补助和返还118.13亿元；同年江苏GDP占全国总量比重为9.0%，地方财政收入为293.41亿元，而地方财政支出为200.17亿元，仅相当于广东财政支出的一半，并向中央财政上缴93.24亿元。对比之下， 我们发现广东和江苏都属于高收入地区，但是广东的人均GDP却比江苏人均GDP高出25%。这种财政资源不公平、不合理的分配，反映出不同地区与中央讨价还价的能力大为不同〔3〕。经济现实中的这些情况说明， 尽管中国实行了分税制，但并不能断言它是真正意义上的分税制，而是带有浓厚过渡色彩的一种税收体制。它的税种的设置、税率的高低，以及与此相关的财政收付体制都有待于改进。
尽管详细地考察新税制的情况不属于本文研究的范围，但是对现有的税制格局提出问题，特别是与政企关系相关的税收，则是我们试图探讨的领域。从经济联系的角度看，政府退出不是直接而是间接；纵观世界各国的经验，政府退出后，与企业的实质联系是税收。以下是我们设计的政府对国有企业关系的一个税收模型，作为对这方面问题研究的初始尝试。
由于我们把国有企业分为两大类，一类是经营性的（以盈利为目的）；另一类是非经营性的（不以盈利为目的）〔4〕。 经营性国有企业在税收问题上与非国有企业应该同等视之；而非经营性国有企业由于它们在经济运作中的特殊性，只能用特殊的办法处理。在确定用于评价非经营性国有企业经济活动的法则时，政府控制的各种政策变量至关重要。在博德威（1975年）的著作中，可以找到总体情况均衡中对这个问题的有益的探索。约翰逊（1982年）和罗伯茨（1982年）又在封闭经济的固定价格模型中研究了这个问题。在此，我们只要简单地指出，当开放经济中存在凯恩斯失业，但政府并没有为非扭曲的一次性税收所限制时，如何运用影子订价法则。我们将考虑二种情形：任意固定的税率、最佳税收。
假设对商品和劳动的（单位）税收（分别为b[,n]，b[,t]和b[,w]）是任意固定的，而政府可随意使用一次性税收T来平衡它的预算〔5〕：
现在，政府从商品的国内消费税和劳动所得税上获得收入。这些税收收入被用于资助公共部门的非经营性方面的赤字，任何余下的赤字皆通过一次性交易T得到资助。当政府增加其非经营性企业生产时， 我们可以沿用传统经济学中论述凯恩斯失业时导出的方法〔6〕：
由于福利评估的目的，商品现在是根据消费者价格而非生产者价格估价的，因为对商品的边际支付等于它的购买价格。现在，劳动成本不仅要根据就业不足，而且要根据总的工资率与税后工资率之间的差异进行修正。
为了计算非经营性国有企业生产的变动对其它部门生产的影响，运用短期均衡条件：
其中，相应的消费者价格已被插入需求函数之中。这一表达式的微分运算表明，政府的非经营性的生产变动仍然会挤出其它部门（例如私人）的生产：
所以，福利的变化再次等于：
这表明，政府只应该承担那些用生产价格衡量赢利性大于私人项目的项目〔7〕。对这一分析的很自然的推广就是， 让税率进行即刻的调整以平衡政府预算。一般来讲，要想解释这种产生于可变税收情况中的影子订价法是极其困难的，因为价格和利润都会受到影响。然而，应该注意，当家庭在劳动市场上受到配给时，针对工资率的可变税收将会发挥与一次性税收相似的作用。能够正式地把一次性税收同对商品或要素的征税区别开来的因素是：它具有收入效应但没有替代效应。鉴于针对一次性税收情形得出的政策结论的现实性常常大可质疑，这个结论就显得非常重要。
如果依照下述意义上的最佳方式进行征税，即如最佳税收文献[例如，桑德莫（Sandmo，1976年）]所说的那样，对于每“i ”种税收存在着d[,U]／db[,i]＝0，那么就会出现一些有意义的结论。例如， 假设政府对非经营性国有企业征收最佳税（为简化起见，b[,t]＝b[,w]＝0）。运用生产函数以及dL等于dL[,n]+dL[,ng]事实，我们可以得到福利度量式：
保持非经营性企业生产不变，根据这个表达式可以看出，非经营性商品的最佳单位税必须满足条件：
因为只有其它部门的生产决策才会受税率变动的影响，根据上式可得出最佳税收为：
事实上，这种最佳税收属于一种补贴，而且等于生产者价格与生产一个追加单位“福利”的成本之间的差额〔8〕。
四、小结
变动的现实不断地对理论提出挑战。自亚当·斯密以来，几乎每一本成体系的经济学教科书都对政府的作用有所修正，即使是萨谬尔逊自己的《经济学》也逃脱不出这个规律。让我们来看一下权威文献对政府作用的概述吧：
1991年世界银行的发展报告指出，虽然在一些领域，政府干预是发展所必需的，但是经济理论和实践经验都表明，干预只是在它们亲市场时才可能是有利的。因此政府干预的原则应该是：首先，不轻易干预。除非明显地需要干预，否则应该让市场运转。由于私人部门通常不能提供公共物品，因此涉及公共物品的一些活动应该由国家进行，例如基础设施、基础教育、贫困救济、控制人口、环境保护等，其它一些活动则不宜由国家进行。国家政府的一个通常错误是直接从事物质生产，或者保护那些一旦进口更加便宜的产品或地方生产无利的产品生产。其次，运用制衡原则。不断地将干预置于国际和国内市场规则之下，例如，韩国对重化工工业的支持政策在市场上显示出失败的时候，就取消了该项政策。再次，分开干预。使干预简单、透明并服从规则而不是服从行政官员的随意决定。世界银行的专家认为，一个合适的政策气候和亲市场的干预的互补性是最重要的发展经验之一。他们的分析表明，在不同形式的投资、政策质量与经济增长之间有密切的联系。
在市场经济条件下，所谓政府退出，一是不直接干预要素流动。政府不过问企业的投资、投资方向、使用劳动力的情况，所有这些都应该由企业自主决策，政府只能通过有关政策来影响市场。二是除国家控制的一些非经营性企业（往往是公共事业、基础设施方面的企业）外，政府不下达生产计划不干预企业的生产经营活动。值得强调指出的是，在过渡经济中，政府退出是一个过程。一方面，政府不得不先制定经济运行的规则，把经营性国有企业推入市场大潮中参加竞争；另一方面，又不得不逐步把注意力集中在宏观经济的调控之中。
实际上，从计划经济过渡到市场经济的改革，是市场成份对原有计划体制的分权过程。随着改革的深入和市场成份的加大，市场机制将与原有的计划机制（不仅包含政府部门的职能分工和对经济运行的权力控制，而且也包括政府机构本身）产生越来越大的摩擦。在这个过程中，一些政府机构，如行业主管部门，在推动市场制度和现代企业制度的建立中，必须以削弱自身权利为代价，因此不是帕累托最优。政府退出不是一蹴而就，我们需要时间和耐心。
注释：
〔1 〕这种观点很容易使我们想起中国的企业承包制（实际上也是分成制），尽管在企业改革的初期曾发挥一定的作用，但是时间不长就发生普遍存在的对国有企业的资产进行耗竭性使用等一系列超短期行为，导致我们不得不选择另外的目标作为改革的模式。
〔2〕该模型涉及到数量约束条件下， 关于消费者和生产者的行为的若干函数的分析，可参见有关的消费者行为理论。
〔3〕统计数据的资源来源：《经济学消息报》，1996年12月13 日。
〔4〕在模型中，前者我们用t来表示，后者用n来表示。
〔5〕变量上方的横线表示数量约束， 帽状号（＾）表示生产者面临劳动市场上的配给时的有效需求，波纹号（～）表示服从于商品市场上的数量约束时劳动市场上存在的有效需求，变量符号符合常规用法。
〔6〕式中μ为与劳动市场上的约束相关的拉格朗日乘数。 μ／λ存在于税后工资与失业劳动者供给价格之间的正数差额。
〔7〕为了分析方便起见， 在这里我们把“其它部门”假定为私人部门。
〔8〕有关详细论述，参阅马钱德、 明茨和佩斯蒂（Marchand ，Mintz,Pestieall）的著作（1983年）。
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