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［中图分类号］D089 ［文献标识码］A ［文章编号］0257—2826（2006）05—0065—05
一般而言，19世纪末20世纪初是社会科学关于制度研究范式的时间分水岭，因为这一时间从制度的一般研究开始发展为对制度主义的探索。之前的制度研究，诸如斯密的《国富论》、马克思的《资本论》以及韦伯的《新教伦理与资本主义精神》等不朽作品就是制度一般研究的重要代表。在制度主义发展时期，根据彼得斯的观点，19世纪末到20世纪50年代属于旧制度主义时期，在行为主义占据30年光景之后，政治学中的新制度主义才开始兴起①。新制度主义学者强烈反对把政治分析的基石界定为行为，也不相信行为能够解释所有的政治现象。行为不可能发生在真空之中，而是镶嵌在制度环境内。只有发生在制度背景下的行为才能充分地被理解。正是在这样的背景下，学者们大声疾呼：“重新发现制度”（rediscovering institutions）、“回归国家”（bringing the state back in）与“回归制度”（bringing institutions back in）。但“回归国家”似乎并无特别新颖之处，人们不应该简单地接受制度的一般定义，而应该使其发展成为一个跨学科的研究途径。[1](P5—8) 在与经济学、社会学的不断对话过程中，政治学中的新制度主义应运而生并在20世纪90年代迎来了研究的黄金时期。因此，学者们纷纷惊呼：“新制度主义因更富有理论性与解释力而位于政治科学研究的中心位置”，“我们现在都是新制度主义者了”②。自马奇、奥尔森在《新制度主义：政治生活的组织因素》（1984）正式使用了“新制度主义”一词以来，在新制度主义大家族中，流派五花八门，其中以历史制度主义、理性选择制度主义与社会学制度主义等三个流派为主要代表。
也许“我们现在都是新制度主义者了”有些言过其实，但其意主要在于新制度主义存在的重大现实意义。那么它究竟“新”在哪里？要科学地解答这样一个问题，首当其冲的是要真正理解新制度主义的“制度”以及“制度主义”。也就是说，只有理解了什么是新制度主义的制度以及何谓新制度主义的制度主义观之后，方能更好地理解新制度主义到底新在哪里。
一、制度：新制度主义的界定
“制度”一词，人们耳熟能详，但至于什么是制度，却又莫衷一是。本文只是从新制度主义的视阈试图界定新制度主义者眼中的制度概念。
马奇、奥尔森认为，制度是社会组织的规则，它包括惯例、程序、习俗、角色、信仰、文化和日常生活中的知识。而政治制度是“依照行动角色与情境关系来界定适切行为的相关规则、惯例的集合体，即界定了行动情境以及在该情境中行动者的角色及其义务。”[2](P22、160) 豪尔、泰勒指出，制度是嵌于各种政治、经济组织中的正式规则或非正式的程序、习惯、规范与惯例。它们既可以表现为宪政秩序，也可以是标准的官僚操作规程（the standard operating procedures of a bureancracy），还可以是工会治理惯例或者银商关系（bankfirm relations）。[3](P938) 迪马乔、鲍威尔将制度界定为“一种指导人类行为的意义框架符号系统、惯例与习俗等。”[4](P146) 瑟伦、斯坦默主张，制度是建构政治行动者行为的正式组织、非正式规则与程序。一般而言，这些制度指的是整个国家与社会制度，它们界定了政治行动者的利益，架构了团体之间的权力关系。选举制度、政党体制结构、政府间关系和诸如工会类的经济结构、组织等形态都是它们的主要具体体现。[5](P2) 斯坦默还指出，制度确立了政治博弈的规则，即谁能参与博弈与如何参与博弈……制度决定参与者的输赢。[6](P1) 古丁认为，制度是一个经过评估、得到公认、稳定的且不断发生的行为模式。[7](P21)
如何剖析上述新制度主义重要代表的制度定义呢？下面，作者从两个层面加以分析。
第一，学者们大致从三个研究视角来概念化制度。（1）从结构视角来定义制度，将制度视为一种中观层面的行为结构。从这个视角上说，制度是在一段时期内所形成的、对个体行为以及个体间互动产生影响的一种约束。这种约束可以是硬性的，如政府间结构、政党结构、工会治理结构等；这种约束也可以是软性的，诸如组织之间、人与人之间的互动而生成的关系网络等。通过这些约束，个体或组织在合作与竞争中可建构自己的、稳定的预期并为此提供便利。[8](P1335) 这种制度观以豪尔、泰勒、瑟伦、斯坦默为典型代表。他们强调的是制度自身，主要关怀的是制度内容。（2）从政治行为视角来定义制度，将制度视为一种行为规则。 从这个视角上说，制度是人类设计的、持久性行为的行为规制或行为模式的集成，以满足集体行动的目标，塑造一种政治、经济、社会秩序的合作与竞争关系，促进集体行为的相互适应与学习，降低社会环境的复杂性。这种制度观强调制度对行为的影响，马奇、奥尔森、迪马乔、鲍威尔和古丁等学者就是其中的代表人物。（3）从过程——结果视角来定义制度，将制度视为一种行为结果的转换机制。从这个视角上说，制度是将个体或组织行为系统转换为特定结果的机制，即制度通过界定行为者的行为方法与方式来影响特定的行为结果。这种制度观以斯坦默为代表，强调制度对行为后果的影响。简言之，结构视角的制度概念，强调制度不是一种临时约束，而是个体或组织在一段时期内互动约束；政治行为视角的制度概念，强调政治行动的行为模式，而不是一种偶然；过程—结果视角的制度概念，不是强调制度在时间上的持续与在空间上的延伸，而是强调制度如何把个体或组织行为转译为政治的、经济的与社会的后果。[9](P59—60) 三者相辅相成，不可截然分开。
第二，与旧制度主义的制度概念相比，新制度主义者赋予了制度更多内涵。例如，制度不再单纯是一种组织，而是组织（包括组织化的个体）的规则、程序与规范。制度不仅是宪政秩序、法律等正式制度，而且是习俗、文化、信仰与惯例等非正式制度。制度不仅是宏观层面的国家制度，而且是选举规则、党团关系、部门关系等国家与社会的中观层面制度。更为重要的是，制度不仅是一个组织形态，而且是影响甚至决定政治行为及其后果的结构、规则与机制。
二、制度主义：新制度主义的观点
通过对制度定义的以上分析，新制度主义者对政治行为及其后果的关切程度不言而喻。那么，新制度主义者到底如何诠释这一命题呢？这一命题贯穿了新制度主义的全部领域，也是新制度主义的基本理论问题。
对于这一基本问题的回答，是区分制度主义与非制度主义的必要条件。虽仁者见仁，智者见智， 但新制度主义者在回答这一命题时竭力主张“制度攸关”（institutions matter）。所谓“制度攸关”，一是“制度因其存在而攸关”，二是“制度攸关来自于它的外在影响力”。[10](P16) 前者的制度攸关不言自明，具有结构特质的、相对稳定的制度存在是影响政治行动的必要前提。后者的制度攸关包含着三个方面的涵义：（1）制度对政治行为的塑造或影响；（2）制度对政治后果的影响；（3）制度对权力、利益（偏好）与资源的影响。其中， 最核心的是“制度建构了个人选择方式以及对行为的有效塑造”。[11](P34) 无论是哪一个新制度主义流派，他们在诠释这三层涵义时都一致认为：制度影响政治行为进而塑造了特定的行为后果。因为：（1）制度界定了谁有权参与政治场域中的互动；（2）制度塑造这些行动者所采用的政治策略；（3）制度影响这些行动者的信念（如偏好）。[12](P15) 不过，斯坦默认为，制度之于政治（政策）后果不是中立的。正如豪尔所申论，一方面，决策组织影响任何个体决策权力的大小；另一方面，组织位置也影响个体利益的界定。因此，组织因素既影响决策个体对决策过程与政策后果的压力程度，也影响决策压力的可能方向。[13]
由此，我们可以推断出制度主义的根本涵义为“制度是重要的”，但不是“制度决定论”。在他们看来，所有的政策、政治与行为，只有置于所发生的制度背景下才能被理解与解释，但这并不意味着制度是惟一决定因素。正是这样多元的制度主义观，理性选择制度主义者就声称理性重于制度，而历史制度主义学派则认为“利益、观念与制度的结构性关系一直是历史制度主义的关怀核心”。[3](P942)
那么，如何理解新制度主义“制度攸关”的核心思想呢？对此，古丁做了很好的演绎，他认为：个体或集体在追求行为目标时，通常受制于彼此互动所形成的环境；虽然这些约束可能有不同的表现形式，但最后都将会形成“制度”，这些制度引导行动者的行为，同时也不断地被创造或塑造；行动者在受到约束的同时，制度也会给他们提供便利，以更好地实现预期目标；制度能够改变行动者的偏好、价值观与动机；制度对行为或行为选择的约束与便利，可以从历史进程中得到解释；制度是集体互动的结果；这种互动过程，不仅生成了制度，而且是整个政治生活存续的基本动力。[7](P19—20)
三、新制度主义“新”在哪里
在考察了新制度主义者的“制度”与“制度主义”之后，我们就可以充分理解这样一个不能回避的话题：新制度主义“新”在哪里？比较旧制度主义与新制度主义并结合新制度主义“制度概念”与“制度攸关”的宗旨，本文认为新制度主义“新”在以下几个方面。
（1）从正式制度到非正式制度。新制度主义者认为，现代政治、经济、 社会生活中的主要行动者当属各种正式的组织，如国家、政党、议会、官僚机构与利益团体等，它们主导着当代政治、经济生活。[14](P734) 但是制度不再等同于政治组织，制度也被学者理解为在人类活动中长期形成的习俗、习惯、信仰与惯例等非正式制度，甚至被社会学制度主义流派解读为文化，从而大大拓展、深化了政治制度的理解。新制度主义者认为，非正式制度可以强化正式制度，有时候非正式的惯例还可能支配正式制度。
（2）从宏观制度到中观乃至微观制度。旧制度主义时期， 学者们主要致力于政府的正式制度和与此相关的宪法文件或法律研究，如运用历史比较方法、描述归纳方法与形式法律方法来讨论国家、主权、宪政体制与联邦制度等。新制度主义者则希望政治研究朝着与政治理论紧密结合的方向发展，而并非回到历史学的历史描述与法律学之法制的制度主义的传统中去。他们转而借鉴了经济学、社会学中的公共选择理论、理性选择理论、组织理论、社会资本理论来理解或解释中观层次的组织现象（如部门、次级部门、团体决策等）以及微观层次的个体行为（如理性算计等）。他们十分重视镶嵌在各种政治经济体系中建构人际关系的正式规则与非正式的程序、习惯、规范与惯例，从而打破了旧制度主义的整体主义观。也就是说，新制度主义不再从整体视角来比较、描述政治制度，而更多地从中观、微观层面来分析制度对不同层面的政治行动者的影响，如劳资结构、政府间关系、工团组织等。
（3）从静态的、独立的制度实体到动态的、嵌入的制度实体。 制度因其结构性特征或作为人类长期活动的一种产物而具有相对稳定性。在新制度主义者眼里，制度不仅仅是一个不变的“东西”，而且更多地表现为一个动态的过程。不过，新制度主义主张，制度不再是完全独立的实体，而是嵌入特定的环境中，如“嵌于各种政治经济体系中建构人际关系的正式规则或非正式程序、习惯、规范与惯例”等；又如，历史制度主义流派的路径依赖观、理性选择制度主义流派的制度互动观以及社会学制度主义流派的文化嵌入观点等。[15](P97—101)
（4）从结构主义到制度主义。 旧制度主义倾向关注政治体系宪法意义或者正式意义上的结构特征，如总统制或是议会制，联邦制度或是单一制度等。假如人们能够辨别出某一个政治结构的显著特征，他们就能对政治系统行为做出预测，因为他们认为“结构实际上决定着行为”。而新制度主义认为，是“制度建构了个人选择方式以及对行为的有效塑造”。也就是说，在解释、描述或预测政治行为及其后果时，是“制度攸关”而不再仅仅强调结构的重要性。制度之所以攸关，是因为政治行为是镶嵌在制度之中，受制度制约或受益于制度所提供的便利。这些制约或便利主要体现在制度界定了行动者的权力、利益偏好、资源与动机等行为的手段—目的与条件—规范。
（5）从偏好漠视到偏好重视。新制度主义在诠释制度与行为关系时， 政治行动者的偏好始终被不同流派作为一个重要的中间分析变量，观念与制度、利益三者的结构性关系一直是历史制度主义流派的关怀核心，社会学制度主义流派更是把不同形式的价值观纳入其分析框架。对于制度变迁的研究，新制度主义认为，要么是因为价值观念的改变，要么是制度与观念之间的冲突。公共治理结构——不同个体的进出与政策工具的选择——不是价值中立的，而是镶嵌在并支撑着政治价值观。
总而言之，从“制度”与“制度主义”的视角来看，与旧制度主义相比，新制度主义的确可谓是一个崭新的制度理论。它不仅拓展了制度的内涵与外延，而且提高了制度研究的解释力，在很大程度上克服了“结构与行为”这一经典社会科学问题之争，并且使得制度回归了主流政治学家的视野，推动了行为主义向后行为主义的转变。诚然，在新制度主义发展过程中，依然需要走向新的新制度主义，因为“在新制度主义的若干文献中，不同分析途径在方法论上似乎没有交集，对于制度与政治（政策）之间的关系分歧显著，对于产生不同政治（政策）后果的制度也存在着差异”。[16](P174)
［收稿日期］2006—01—17
注释：
① 在此期间，政治学中的新制度主义主要代表人物主要有：Goodin,1996; Grofman,1989; Hall and Taylor,1996; Lane and Ersson,2000; March and Olsen,1984; Moe,1990; Ostrom,1986; Peters,1999; Thelen and Steinmo,1992; Weimer,1995; Weingast,1996.
② P.Pierson and T.Skocpol,Historical Institutionalism in Contemporary Political Science,in I.Katznelson and H.V.Miller (eds.),Political Science:State of the Discipline,New York:Norton,2002,p.706; Paul Pierson,The Limits of Design:Explaining Institutional Origins and Change,Governance:An International Journal of Policy and Administration,Vol.13,No.4,2000,p.475; Mark D.Aspinwall and Gerald Schneider,Same Menu,Separate Tables:The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration,European Journal of Political Research,Vol.38,2000,p.1.