我国宪法修正案的技术性与规范性评析，本文主要内容关键词为：修正案论文,规范性论文,宪法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现行宪法自1982年通过以来，已经过1988年、1993年及1999年三次修改。这三次修改都是我国改革开放事业发展到一定阶段的产物，同时也是我国社会发展和转型的标志。修改后的现行宪法与社会实际之间保持了较好的一致性，又促进了社会的发展。因而，这三次宪法的修改都获得了较高的和积极的评价。
党中央多次强调指出要“依法治国， 建设社会主义法治国家”，1999年宪法修正案也将这一国家建设目标载入宪法。而依法治国，首先应当是依宪法治国；建设社会主义法治国家，首要标志是建设社会主义宪政国家。同时，伴随着改革开放的扩大和深入以及社会的转型，宪法的实际作用将大大提高，其适用性将大大加强。宪法学研究者也反复呼吁，宪法除具有政治性外，更重要的是其法律性，宪法是“法”，而不是政策，不是政治文件。笔者认为，我国宪法要发挥其作为国家根本法的作用，具有根本法的地位，首先必须强化其规范性，使其具有可以适用的基础和前提。基于这一认识，本文拟从宪法规范和修宪技术角度，就已经进行的三次宪法修改的得与失，进行简要评析。
一、何谓“宪法修正案”
1978年宪法通过以后，五届全国人大二次会议于1979年通过《关于修正＜中华人民共和国宪法＞若干规定的决议》，五届全国人大三次会议于1980年通过《关于修改＜中华人民共和国宪法＞第四十五条的决议》，分别对这部宪法进行了两次部分修改。这两次修改采用的是“决议”的方式，“决议”方式的特点是，全国人大先通过修改宪法的决议，再根据该决议的内容对宪法中的相应条文进行修改并重新公布宪法文本，以重新公布后的宪法文本为准。因此，“决议”仅仅是修改宪法的一种方式，而没有独立的宪法规范的价值，能够直接引用的、起到规范作用的仍然是重新公布后的宪法文本。决议方式的最大优点是，根据决议重新公布宪法文本，使有效的宪法规范明确具体；其缺点是，修改之后需要重新公布宪法文本，使社会成员在直观上感觉宪法的不稳定性，从而影响宪法的权威和尊严。
现行宪法通过以后，1988年、1993年及1999年全国人大对宪法的修改没有采用“决议”的方式，而采用了“宪法修正案”的方式。宪法修改方式的改变，显然是考虑到“决议”方式的缺陷和弊端，也表明了党中央和国家提高宪法地位、权威，保持宪法尊严的决心。众所周知，采用“宪法修正案”的方式修改宪法的做法，起源于美国。美国是运用宪法修正案方式的鼻祖，迄今美国已经通过了26条宪法修正案。宪法修正案的特点是，将宪法修正案的内容独立形成条文，另成一个序列，依附于宪法文本之后，根据通过的年代而依次排列；宪法修正案也是该国宪法的不可分割的组成部分。宪法修正案发挥作用的法理基础是“后法优于前法”（又称“新法优于旧法”），即当同一个国家机关制定的两个法律文件之间发生冲突、抵触时，依通过时间的前后来判断何者为有效、何者为无效：后通过条款为有效，先通过条款为无效。因为，后通过条款（新通过条款）对形成冲突、抵触的先通过条款（旧条款）意味着进行了修改。
“宪法修正案”方式在做法上与“决议”方式不同，修宪机关在通过宪法修正案以后，并不根据宪法修正案的内容对原有的宪法文本进行修改，因而也就不需要重新公布宪法文本。“宪法修正案”方式的利弊与“决议”方式的利弊正好相反：“宪法修正案”方式的优点是，因不需要对原有的宪法文本进行修改并重新公布宪法文本，其给社会成员在直观上的一个感觉是宪法的稳定性强，有利于增强宪法的权威性和尊严，这也是我国采用“宪法修正案”方式的重要原因；“宪法修正案”方式的弊端是，因其并不根据宪法修正案的内容对原有的宪法文本进行修改，而需要根据后法优于前法的原理，来判断实际有效的宪法规范，这就需要社会有一定的法治环境、社会成员有较强的法治意识，以有条件并能够作出这种判断。
“宪法修正案”方式与“决议”方式除在做法上有上述不同外，还有一个重要的不同点在于：如前所述，“决议”没有独立的宪法规范价值，直接适用的是根据决议进行修改而予以重新公布的宪法文本，从这一意义上说，“决议”仅仅是修改宪法的一种方式；而“宪法修正案”具有独立的宪法规范价值，其可以直接予以适用，从这一意义上说，“宪法修正案”就不仅仅是修改宪法的一种方式，同时又是可以独立存在并予以适用的宪法条款。（注：莫纪宏博士认为，从此次修改宪法的实际表述来看，宪法修正案第15条在表述修改内容时并没有针对第6 条修正案，而是直接针对宪法第8条第1款来修改的。这样的修改宪法方式就意味着宪法修正案本身不具有独立的宪法规范的价值，只有宪法正文部分才能具有规范效力。但是，这样的修改宪法的技术可能只限于对现有的宪法条文进行变更，而无法增补或者废止某个宪法条文。参见莫纪宏编：《政府与公民宪法必读》，中国人民公安大学出版社1999年版，第149页。）
1988年七届全国人大一次会议通过了2条宪法修正案、1993 年八届全国人大一次会议通过了9条（第3～11条）宪法修正案、1999年九届全国人大二次会议通过了6条（第12～17条）宪法修正案， 迄今共通过了17条宪法修正案。
从我国已有的17条宪法修正案的外在特征看，其符合宪法修正案的表现形式：（1）宪法修正案独立成为一个序列，按照通过的年代， 依次进行排列。1988年通过的宪法修正案为第1条和第2条； 1993年从第3条开始到第11条；1999年从第12条开始到第17条。（2 ）宪法修正案依附于原有宪法文本之后而独立存在，全国人大并没有根据宪法修正案的内容对原有宪法文本进行修改，也没有公布新的宪法文本。
但是，从已通过的17条宪法修正案的表述看，其又不符合宪法修正案的要求，突出的表现是，宪法修正案事实上没有独立存在，并作为宪法规范独立进行适用的价值。宪法修正案的功能是多方面的：（1 ）对原有宪法条款进行修改；（2）废除原有宪法条款；（3）在原有宪法条文的基础上增加新的款项；（4）增加原宪法条款中所没有的条款。 我国已通过的17条宪法修正案主要完成了上述第1和第3项功能，即对原有宪法相应条款的修改或者在原有宪法条款的基础上增加新的条款。因为宪法修正案通过以后，并不根据宪法修正案的内容对原有宪法相应条款进行修改，并公布新的宪法文本。因此，虽然宪法修正案是对原有宪法条款进行修改或者增加，但是在表述上也如此明确的话，则在技术上和适用时的引用上就存在一定困难。下面试举数例分析：
例一，1999年通过的宪法修正案第15条是这样表述的：第十五条 宪法第八条第一款：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”而实际上，《宪法》第8条的第1款是这样规定的：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”被宪法修正案第15条修改的实际上是宪法修正案的第6条而非宪法第8条第1 款。（注：莫纪宏博士认为，现行宪法第8条第1款关于农村集体经济经营体制的规定，已经经过1993年修改过，此次修改宪法时又对1993年的修正案作出了修改。这就涉及到如何来引用第8条第1款的规定问题。如果就实质内容来看，应当引用为“第8条第1款”的规定；如果从宪法规范的存在形式来看，就必须引用为“根据第8条第1款、第6 条宪法修正案和第15条宪法修正案”的规定。参见莫纪宏编：《政府与公民宪法必读》，中国人民公安大学出版社1999年版，第149页。）
例二，1999年通过的宪法修正案第16条是这样表述的：第十六条 宪法第十一条：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”宪法修正案第16条存在两个问题：（1 ）被修改的宪法第11条第1款和第2款仅仅规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”而没有关于“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”的规定。关于私营经济地位的规定实际是由宪法修正案第 1条规定的，而不是由宪法第11条规定的。（2）宪法修正案第16 条仍然将修改后的关于个体经济和私营经济的规定作为宪法的第11条。
例三，如前所述，已通过的所有的宪法修正案都是对原有宪法条款的修改或者增加，因此，宪法修正案在表述上一般是先将被修改的条款列出，然后再将修改后的条款列出。由于在宪法修正案通过以后，并不根据宪法修正案对原有宪法条款作相应的修改，因而这样的表述方法，就使得新通过的宪法修正案的内容难以成为一个独立的条款，客观上造成不太好引用的结果，国家机关在适用宪法时其根据就可能出现混乱。例如，宪法修正案第2条是这样表述的：第二条
宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”在引用时，是作为宪法第10条第4款，还是作为宪法修正案第 2条？又如，宪法修正案第4条是这样表述的：第四条 宪法序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”在引用时，是作为宪法序言，还是作为宪法修正案第4条？再如，宪法修正案第13 条是这样表述的：第十三条 宪法第五条增加一款作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在引用时，是作为宪法第5条，还是作为宪法修正案的第13条？ 依据宪法修正案的性质和特点，应当是作为宪法修正案来直接予以引用，但是，宪法修正案又表明是对宪法中的某个条款进行的修改。其中，宪法修正案第13条最为典型，如果引用为宪法修正案第13条，该条又规定在宪法第5条第1款规定之中；如果引用为宪法第5条第1款，而宪法第5条第1款却没有关于这一问题的规定。
可见，我国已经通过的宪法修正案，既像是以“决议”的方式修改宪法，因为是把宪法修正案的条款作为宪法中的相应条款，又不像以“决议”的方式修改宪法，因为全国人大并没有根据宪法修正案对原有宪法中的相应条款进行修改，也并没有重新公布宪法文本；既像是以“宪法修正案”的方式修改宪法，因为宪法修正案依附于原有宪法文本之后，并按照通过的年代依次排列，又不像是以“宪法修正案”的方式修改宪法，因为宪法修正案没有独立适用的作为宪法规范的价值。出现这种情况，我认为，可能有以下两个方面的原因：
第一，对什么是宪法修正案，宪法修正案的性质和特点是什么，宪法修正案与修宪“决议”的区别是什么等等问题，没有深入的研究，在思维上，仍然停留在已经比较习惯的修宪“决议”的层面上。
第二，考虑到我国的具体国情。当前，我国的具体国情面临着一种两难。一方面，自1954年宪法颁行以来，在短短的40余年间，作为国家根本法的宪法，已经进行3次整体修改、4次局部修改，表现出作为社会最高规范和最高规则的宪法的稳定性不强，这又使得宪法的权威性和地位不高，并因此而不具有应有的尊严。为了强化宪法的稳定性，宪法就不能经常地进行修改。但是，由于我国社会正处于转型时期，同时，由于立宪经验缺乏等因素的影响，宪法又不能不进行必要的修改。正是基于这一考虑，采用了宪法修正案的方式。这样，既能够达到修改宪法的目的，又可以使宪法条文在直观上给人一种没有进行重大变化的效果。另一方面，由于两千多年的人治传统及新中国成立以后实行的计划经济体制，我国民众的法制意识客观上不强，而采用宪法修正案又需要以民众有着较好的法治意识作为实施的基础。因此，纯粹意义上的宪法修正案，民众可能难以理解。
综合上述分析，我认为，在我国目前的国情下，以“决议”方式修改宪法更为理想。在已经采用宪法修正案方式修改宪法的情况下，首先应当研究什么是宪法修正案，按照严格的宪法修正案方式修改宪法；其次，对什么是宪法修正案进行广泛的宣传和普及工作，使民众对宪法修正案方式有比较清楚的认识。
二、宪法修正案的通过方式
（一）表决方式
如前所述，1988年通过2条宪法修正案，1993年通过9条宪法修正案，1999年通过6条宪法修正案。 这三次宪法修正案都是分别以一个整体而由全国人大代表投票通过的。即无论是2条、9条或者是6条， 均是以“捆绑式”方式，而不是分别以逐条的方式通过的。我认为，宪法是一个整体，应当作为一个统一的法律文件而通过。但是，宪法修正案的每一条都是一个独立的部分，应当分别以逐条通过的方式进行。主要理由是：
第一，宪法修正案方式的特点是，将宪法修正案的内容独立形成条文，依附于原有宪法文本之后。宪法修正案的内容相互之间，虽然是同一年代通过的，但毕竟是对不同的条文进行的修改，因此，其内在的联系并不明显，也就有必要分别通过。
第二，宪法修正案的不同条款因其内容上的差异，在表决时，就可能出现这样的情形：代表对某些条款表示满意，而对某些条款则不满意。如果以“捆绑式”方式进行表决，代表就可能遇到一种两难的选择：要么完全同意，要么完全反对，要么完全弃权。这种情况实际上对宪法修正案的通过可能造成不利，因为如此一来，反对票或者弃权票必然增多。
第三，美国宪法于1787年制定，1789年开始生效，这部宪法中没有关于公民基本权利自由的规定，后于1791年由第一届联邦国会以宪法修正案的方式提出，而由各州议会通过，共计10条，该10条宪法修正案都是关于公民权利自由的规定，因而被称为“权利法案”。美国宪法迄今通过了26条宪法修正案，前10条宪法修正案是于1791年通过的，后16条宪法修正案是分别于不同年份通过的。显然，后16条宪法修正案都是每次通过1条。那么，前10 条宪法修正案即“权利法案”的投票方式是怎样的呢？“权利法案”原先提出12条，提交各州审查后只批准了10条。除此10条外，另2条是关于每5万人选举一名众议院议员的修正案以及关于在竞选期间国会议员的薪俸不应改变的修正案。这2 条宪法修正案由于没有得到法定州数的同意，故未成为正式有效的宪法修正案。（注：参见李昌道编：《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第 112页。）因此，虽然美国宪法的前10条权利法案的内容有联系，但仍然采用逐条通过的方式。
（二）公布方式
1982年宪法第64条关于宪法修改程序的规定中，没有关于新通过的宪法文本或者宪法修正案的公布方式的规定。在实践中，通常是由该次会议的全国人大主席团以全国人大公告的方式公布。例如，1982年宪法通过的当日，五届全国人大五次会议主席团随即发表公告：“中华人民共和国宪法已由中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议于一九八二年十二月四日通过，现予公布施行”。1999年宪法修正案通过后，九届全国人大二次会议于1999年3月15 日发表公告：“中华人民共和国宪法已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议于1999年3月15日通过，现予公布施行。”
我认为，在我国，宪法包括宪法修正案应当由国家主席公布。
第一，全国人大主席团的性质。宪法第61条第2 款规定：“全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。”全国人大组织法第6条规定：“主席团主持全国人民代表大会会议。 主席团互推若干人轮流担任会议的执行主席。主席团推荐常务主席若干人，召集并主持主席团会议。”全国人大议事规则作了与全国人大组织法类似的规定。可见，全国人大主席团的主要职责是主持全国人大会议，并就会议过程中的一些程序性问题作出决定。基于此，宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则在关于全国人大主席团的职权的规定中，均没有关于由其公告新通过的宪法文本或者宪法修正案的规定。
第二，国家主席的性质。宪法第81条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国。”因此，国家主席是中华人民共和国的国家元首，对内对外代表中华人民共和国。宪法关于国家主席的职权的规定也是从这一点出发的。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，因此理应由作为国家代表和象征的国家主席公布。
第三，宪法在关于国家主席的职权的规定中，对法律的公布作了明确的规定。即国家主席根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定，公布法律。宪法虽然没有明确规定由国家主席公布宪法或者宪法修正案。但是，宪法序言最后一段规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”可见，宪法也是法律的一种，作为法律即应当由国家主席公布。
三、宪法修正案的规范性
宪法是一个国家的根本法，无疑，其首先应当具有法的特性。作为具有法的特性的宪法，其在形式上应当具有法的规范性。这样，宪法才具有适用的基础，宪法的最高法律效力才能够表现出来。宪法修正案也是一个国家宪法的组成部分，也应当具有法的规范性。客观地说，从已通过的宪法修正案看，其法的规范性并不是很强。试以1999年通过的第3次宪法修正案为例进行说明。
例一，宪法修正案第13条。第十三条 宪法第五条增加一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从规范的角度看，该条中有以下两个问题值得商榷：（1 ）“依法治国”和“建设社会主义法治国家”的主语是“中华人民共和国”，即主体是中华人民共和国。具体而言，可以说是：中华人民共和国实行依法治国，中华人民共和国建设社会主义法治国家。简言之，后半句为：国家建设国家。宪法序言第七自然段最后一句：“中国各族人民……，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”其主语是“中国各族人民”，“富强、民主、文明的社会主义国家”的建设主体是“中国各族人民”。将宪法修正案第13条的规定与宪法序言第七自然段最后一句进行比较，可以看出，宪法序言的规定更为科学。（2 ）在这里，“依法治国”是治国的方略，“建设社会主义法治国家”是国家建设的目标和方向。因此，依法治国与建设社会主义法治国家有着内在的联系，但是它们属于两个不同的问题。关于国家建设的目标和方向，宪法序言第七自然段最后一句已经作了明确的规定，即“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”因此，“建设社会主义法治国家”应当并入宪法序言第七自然段最后一句之中。即“把我国建设成为富强、民主、文明、法治的社会主义国家。”
例二，宪法修正案第15条。第十五条 宪法第八条第一款：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”其中，有“统分结合的双层经营体制”一句。该句中的“统”是指什么？“分”是指什么？“统”与“分”两者又如何结合，哪些“统”，哪些“分”？“双层经营体制”是指哪双层，第一层是什么，第二层又是什么，或者说上层是什么，下层是什么？
例三，宪法修正案第16条。第十六条 宪法第十一条：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”其中有“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”一句。该句首先将我国社会主义初级阶段的经济形式分为“公有制经济”和“非公有制经济”；其次将个体经济、私营经济等认定为“非公有制经济”；最后肯定这些“非公有制经济”是“社会主义市场经济的重要组成部分”。这里的问题是：（1 ）“重要组成部分”中的“重要”不是法律语言，“重要”是一种程度词，什么是“重要”，在法律上难以确定；（2 ）“重要”与“不重要（或者一般）”相对应，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，那么，社会主义市场经济中“不重要（或者一般）”的组成部分是什么呢？从法理上得出的结论只能是“公有制经济”，因为在社会主义市场经济中除了“非公有制经济”就是“公有制经济”。而宪法第6条第1款又规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”
“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”一句，首先是由十五大报告提出来的，十五大报告的提法是非常正确的：（1）十五大报告是政治文件， 不是法律文件，作为政治文件可以使用“重要”这样的程度词。（2 ）十五大报告提出，“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”是相对于原来非公有制经济作为社会主义公有制经济的补充这样一种不重要的地位而言的，并不是相对于社会主义公有制经济而言的。而宪法修正案与十五大报告不同，其一，它是一个法律文件，其二，它所说的“非公有制经济”的地位只能是相对于“公有制经济”而言的。
该条“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”一句后，紧接着规定：“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”前一句在个体经济、私营经济后有“等”，即意味着非公有制经济除个体经济、私营经济外，还有其他形式；后一句只保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益，而对于个体经济、私营经济以外的非公有制经济，国家是否予以保护并不十分明确。既然个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的组成部分，保护个体经济、私营经济，也就同时要保护个体经济、私营经济以外的其他非公有制经济形式。因此，前一句有“等”，后一句也应该加“等”。
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