保障国家经济安全的“治未病”式政府审计制度探讨，本文主要内容关键词为：制度论文,政府论文,国家论文,经济论文,治未病论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
安全，通常是指没有危险，不受威胁、免于恐惧。国家经济安全是指一国的国民经济发展和经济实力处于不受根本威胁的状态。上世纪60年代后期，美国学者就已经开始关注国家经济安全问题；上世纪90年代，国家经济安全问题逐渐进入到很多国家战略层面的政策之中。2009年，力拓间谍案让中国经济安全问题也浮出水面，引发各界关注。据德国相关研究报告表明，世界主要发达国家的国家安全开支中用于维护经济安全的比例都超过50%。由此可见，国家经济安全是一个重大的不能回避的现实问题，要顺利解决这个问题，必然涉及一系列制度建设问题，而在这其中的核心则是经济制度的建设。政府审计历来被认为是一种重要的国家监督活动，是重要的国家治理工具，因此针对政府审计的制度建设是从国家层面维护经济安全，亟待建设的经济制度中的重要部分。而不同的制度建设或是变迁模式，将影响到制度实施的效果，从而影响经济安全。制度形成机理大体有三个：借鉴成功经验（例如我国对于会计准则的趋同引进）；总结实践（例如我国改革开放等政策）；前瞻性的设计（例如对于内部控制的相关规定）。这些形成机理对于某一项制度的建设而言是具有决定性的，但是基于维护经济安全涉及到的问题复杂、情况瞬息变化，也许单个的制度设计是容易的，但是一系列的制度建设，光应用这些机理，也许无法完成的，需要引入新的思路，即需要创新制度建设理念。
“治未病”是《黄帝内经》中提出的防病养生谋略，它包括未病先防、已病防变、愈后防复等内容。扁鹊三兄弟的故事告诉我们：事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制，政府审计制度建设能否引入“治未病”的角度，让传统的政府审计的监督功能进一步向监督-评价-服务功能发展，防微杜渐，预防为先。新一轮的“审计风暴”必将到来，显然可以大大提高对国家经济安全的保障作用。
二、国家经济安全的基本界定
国家经济安全是国家安全的重要组成部分，也是国家利益的核心。但是“经济安全”这个概念却是由日本于1980年发布的《国家综合安全报告》首次提出。有关其概念，研究者进行了广泛的争论，大致可以归纳为如下几种观点：
（1）状态说：其认为国家经济安全是不受外部和内部的威胁而保持稳定均衡和持续发展的一种经济状态；
（2）能力说：其认为国家经济安全应该是指具有健康运行、持续增长的竞争力，不会因为其他地区或国家发生了经济危机而使自身经济受到重创。
（3）行为说：其认为国家的经济安全实质在于对国家经济利益的维护和拓展。
国家经济安全的研究领域不断扩展。但是研究国家经济安全主要是基于本国利益，针对所处环境、现实情况和未来发展趋势探讨国家经济安全的特定问题，不可避免带有一定局限性。中国对国家经济安全问题的研究较晚。研究热点主要集中于关注粮食安全、制造业安全、石油安全等局部经济安全。上世纪90年代中后期以来，中国国家经济安全的研究取得了较大的进展。国家经济安全框架、监测预警、产业安全等方面取得了较为丰富的成果，但是在保障国家经济安全的具体措施，尤其是制度措施方面存在很多空白。
三、有关保障国家经济安全的政府审计研究综述
从20世纪中期开始，国家经济安全问题逐步成为各国研究的重点，取得了一系列成果。政府审计是保障国家经济安全的利器之一，但是站在政府审计的视角研究保障国家经济安全的成果还比较少，国内学者对此的研究在最近几年才开始，通过诸位专家学者的努力，出现了很多令人耳目一新的成果，主要的观点综括如下：
（1）政府审计视角下的国家经济安全的内涵：比如，有学者认为在政府审计领域内，对国家经济安全不能泛泛而论，目前应侧重于财政安全、金融安全、国有资产安全、治理经济腐败、经济信息安全等内容。有学者认为国家经济安全的内涵是指在世界经济分工演进的趋势中，一国应当通过加强自身体制和机制的建设，使该国经济在参与国际经济大循环的过程中能够具备足够的应对外界因素变化和抵御外来风险冲击的能力，以保证该国经济能够平稳、可持续发展。
（2）政府审计为什么可以保障国家经济安全：比如蔡春等（2009）认为政府审计从审计历史层面、理论层面、法律层面、国际经验层面以及现实层面五个方面维护国家经济安全，张庆龙、谢志华（2009）从审计本质、政府监管和制度均衡三个方面论述了政府审计维护国家经济安全的根据。
（3）政府审计从哪些领域实现维护保障作用：有学者认为应该从四个方面入手：财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全。从而有重点的确定审计范围，防范相关风险。李健等（2009）建议从九个方面入手保障经济安全。
（4）实现的方法：有学者指出，在强化财政审计、金融审计、国有企业审计、社保基金审计与经济责任审计，维护国家财政安全、金融安全、产业安全、社会类经济安全与权利运行安全的同时，应着力推行资源环境审计、制度合理性审计、政策执行效果审计以及信息安全审计等，以维护国家资源环境安全、制度与政策安全以及信息安全。另外还有学者建议进行预警与监控系统的设计。
（5）其他：横纵向比较研究：比如美国、澳大利亚、英国、日本等国家的审计体系包括审计制度的介绍以及对于我国建设审计制度的启示等。审计制度的制定原则与改进路径：有学者提出了审计制度建设中应遵循契约平等原则，注重审计的独立性；遵循成本-效益原则；注重审计制度的合理性等。龙小海（2007）认为相对于市场经济国家而言，我国独立审计制度的建立面临着更为独特的社会环境，需要采取不同的应对政策。
上述国内外对于政府审计和国家经济安全理论研究所产生的重要成果，对于保障国家经济安全产生了积极的推动作用，但是距离对于保障国家经济安全日益增长的需要，还存在差距。主要的问题是：
（1）研究过多集中于国家经济安全的内容以及政府审计为什么能保障国家经济安全，缺少进一步研究政府审计保障国家经济安全的具体措施。
（2）缺少以保障国家经济安全为主要战略目标的政府审计制度建设研究，不能与时俱进提供更丰富的政府审计活动指南。
（3）缺少系统的审计制度框架研究，审计制度的推出缺乏可持续性。
四、政府审计制度研究中引入治未病理念的现实意义
治未病的理念被应用到心理健康、企业风险控制等多方面，但是应用到政府审计中去保障国家经济安全的研究和应用还很少见。政府审计应借鉴中医理论“治未病”的理念，将“见微知著、防微杜渐、未病先防、已病早治”的内涵贯穿制度安排的始终。因为政府审计的作用对象也有一个“从未病到已病、从未成形到已成形”，而这些对象一旦“病象”形成必然对于国家的经济安全造成不同程度的威胁和损害。因此，政府审计应该不但要善于“治病”更要善于“识病”。在隐患未形成阶段，要能发现它、截获它、破解它，从而使其消灭于萌芽状态，使审计对象始终处于“可控、在控”的良好状态，从而起到保障国家经济安全的作用。
在研究政府审计制度的过程中，适当的考虑引入治未病理念是具有现实意义的，主要有以下四点：
（1）有利于创新政府审计制度建设。将国家经济安全作为主要的战略目标去建设政府审计制度，为政府审计制度的建设指明了方向。
（2）有利于审计活动从监督型到监督服务型发展。“治未病”的理念将预防与治理结合起来，符合目前审计职能逐步拓展，由监督型到监督服务型发展趋势。
（3）有利于更加明确政府审计在保障国家经济安全的具体内容。将审计的监督服务进行过程化控制，便于应用于具体实践。
（4）有利于增强政府审计制度活力，提高审计人员素质。“治未病”的理念植入，便于审计人员在新的理念指导下，执行审计活动，完成审计职能。从历史的角度，确认政府审计的政治作用，提高各利益相关者对于审计人员、审计机构、审计制度建设的重视，增加良性的审计需求。
五、需要进一步研究的问题
1.国家经济安全与政府审计制度建设的理论探讨。要进一步分析国家经济安全的内容，论述政府审计保障国家经济安全的内在特性与外在需求。其内在特性在于：政府审计包括相对完整的机构、较好的人员配置，逐步发展完善的审计制度是站在整个国家利益角度上维护经济安全的利器。外在需求主要表现在为政府各级部门和相关利益方提供决策支持，并且由政府审计提供的信息具有较好的信誉和外部价值。接着探讨影响审计活动有效进行的因素，总结出审计制度对于审计活动的约束和导向，推出政府审计制度建设对于国家经济安全是必要的保障的结论。
2.政府审计保障国家经济安全的现状分析。梳理我国政府审计制度建设具体情况，找出目前已经在行使保障职能的审计制度，评价保障效果，提出改善的途径和方向，论证其可操作性；从审计的角度看政府审计对国家经济安全的直接作用与间接作用，发现目前审计制度建设的不足之处。
3.“治未病”理念植入下的政府审计制度建设与创新。“治未病”理念包含的三个层次：一是防病于未然，强调摄生；二是既病之后防其传变，强调早期诊断和早期治疗；三是愈后防止复发及后遗症的产生。对应审计制度建设可以形成动态政府审计制度三阶段：首先是预防摄生阶段，要在威胁国家经济安全的因素发作前设置预警机制，同时这种机制应该有利于培养更多的优质资源而不是被动防治；其次是诊断防变阶段，如果发现威胁因素已经起作用，应该设置相关政府审计制度，及时防止类似的问题发生或是更大问题的出现；最后是亡羊补牢阶段，如果经济安全已经遭受损失，审计制度应该启动减损措施，把损失降到最低，并对可能遗留的问题进行监控和评估。
4.保障国家经济安全的政府审计制度建设的实效性分析。以国家经济安全某方面为例，探讨“治未病”理念植入以后，政府审计制度建设规划问题，找出制度建设路径和评价标准，验证其对于保障国家经济安全的预防改善作用，使其成为国家经济命脉的“守护神”。