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中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：0438-0460(2008)02-0116-06
城镇最低生活保障制度自1999年实施以来，在保障城镇低收入者的基本生活、促进社会稳定等方面起着十分重要的作用。然而当前各地名义最低生活保障标准(以下简称低保标准)，是由各地人民政府根据实际情况制定的，其应用的方法不尽相同，(唐钧，2005)例如北京采用抽样调查法、上海市采用恩格尔系数法、广州市采用收入比例法、厦门市采用市场菜篮子法等。当人们对各地低保标准进行比较时，往往只注意到低保标准的名义数值，那么名义数值较大者救助力度就一定比较大吗？本文通过建立有关指标回答这个问题。
一、实质救助指标的选择
同样是1亿元的财政支出，对于深圳市和南昌市的财政影响是不同的，同样是100元的救助款，对于深圳市和南昌市的贫困者而言，救助效果也是不同的。因此我们应从地方政府救助力度和救助的实际效果两方面来进行评价。
1.救助力度系数
政府对贫困者实施最低生活保障，其保障标准必须考虑需要和可能两方面，即不但要考虑满足贫困者最低生活所必需的资金和实物，还必须考虑与当地经济发展水平相适应。许多学者探讨了各地最低生活保障标准与当地经济发展指标之间的关系，研究表明：尽管各地最低生活保障标准由当地人民政府采用不同的方法确定，但与上一年的职工平均工资有较强的相关关系。(吴碧英，2006)各地低保标准的确定都充分考虑到当地的收入水平，实质上考虑到了设定的低保标准要让贫困者分享经济发展与社会进步所带来的成果。因此，可用低保标准与上一年职工平均工资的比值来度量政府对低保对象的救助力度。我们引入救助力度系数
第t-1年职工平均工资。
一般说，低保标准一年调整一次，当政府有关部门调整低保标准时，上一年的平均工资
是已知的。因为一个地区的平均工资基本上可以反映本地区的经济发展的水平，因此在式(1)中用平均工资作除数，可以消除地区经济发展水平的影响，可以看作是某地区政府对低保对象的实质救助强度。因为低保标准不会高于上一年平均工资，因此
0＜
＜1
越大说明政府对低保对象的救助力度越大，过低说明地方政府的救助力度不足，过大则可能产生“福利依赖”现象，即受助者的就业意愿降低，具有劳动能力的人长期不愿去就业，而依赖政府的救助生活。
2.生活救助系数
对低保对象的救助至少要保证其基本生活，以保障生存，即要能解决其温饱问题。如果假设受助者的大部分救助款用于购买食品，那么低保标准与当地居民家庭人均食品支出之比就可以反映出政府对贫困者救助的实际效果。引入
其中，
是第t年生活救助系数，
意义同前，
是第t年城市居民家庭平均每人全年食品消费支出。如果＜1，则说明如果低保对象将低保救助款全部用于购买食品还达不到平均食品消费水平。考虑到低收入者的食品消费支出比平均食品消费支出要低，按历年统计资料表明，这个值大体在0.6-0.7之间，因此如果值能在0.65以上，则救助对象的食品支出基本可以解决。这个指标用“食品支出”作为分母而不用“可支配收入”作为分母，是因为后者包含了储蓄。食品是人类生存最必需的生活资料，食品的需求弹性小，对低保对象而言是最主要的消费支出。以下的实证研究表明，按2005年的救助水平，作为研究对象的34个城市中只有一个城市在此水平之下。
对于一个地区来说，以上的两个指标，和是低保标准与当地的经济量(上一年当地平均工资和当地平均食品消费)之比，可以消除地区间不可比较的因素(如收入水平、物价水平等)，可以反映出低保标准的调整尚有多大空间，而则反映受救助的低保对象得到低保救助金后能做多少事，所以是实质性指标而不是名义指标。它可以用于比较各地区低保救助的实际效果，消除仅由名义救助标准高低而造成的错觉。
二、实证研究
经济统计指标描述和反映了经济现象数量特征。统计学家认为：“一切科学概念或抽象思维的形成过程，包括统计指标的形成过程都是现实的过程”；(苏斯洛夫，1983：186)“统计指标的发展是通过形成新指标和改进旧指标这两种途径进行”。(苏斯洛夫，1983：194)一个新统计指标是否合理和必要，不仅要看它的定义是否科学，取值是否合理，还必须看它是否符合经济现象的实际，在实际应用中能否克服原有指标的缺点。如果在新旧指标测度下经济现象的特征差别不大，那么新指标的引入就没有很大意义了。在这里，我们要检验的是：利用救助力度系数和生活救助系数来测度一个地区的救助情况和利用名义低保标准来测度究竟有什么不同。为此我们选择中国内地的直辖市、省会城市和计划单列市的数据加以检验。选择这些城市的原因是：这些城市是具有代表性的城市，其低保工作起步较早，数据较为规范齐全。我国大陆的直辖市、省会城市和计划单列市共有36个，但由于海口市和拉萨市数据不全，我们只研究其余的34个城市。以下的研究表明：我们的新指标在评价救助情况时与仅用名义低保标准相比，具有很大差别，新指标更加合理。
1.34个城市的低保情况
对34个城市的低保情况以2005年的数据计算α和β值①，结果如表1所示。其中后三列是分别按名义低保标准、α值、β值从大到小的排列序数，例如北京按名义低保标准排列居第8位，按α值排列为第30位等。
由表1可以看出，α值在0.1028(乌鲁木齐)到0.1934(大连)之间，这就是说，低保标准相当于上一年平均工资的10％-20％。β值在0.6172(成都)到1.0517(石家庄)之间。而在0.65以下的只有成都一个城市，因此可以说除成都市外，受救助者的食品支出问题可以解决。
值得注意的是，实质救助情况与名义救助标准的排序大相径庭。按名义低保标准的高低排列，深圳以4128(元/每人每年)居全国之首，广州以3960(元/每人每年)居第3位，上海以3600(元/每人每年)居第7位。但是深圳的β值仅为0.7183，居第30位(即倒数第5位)。这意味着深圳的低保对象所得到的救助金除了购买食品解决“饱”的问题之外所剩无几。广州的β值为0.7578，居第27位，上海为0.7287，居第28位。另外，以名义低保标准排列的前5名城市，除大连外，都无法进入以β排列的前5名。这说明如果从救助成效看，仅用名义低保标准来评价低保救助效果是不适当的。
2.实质救助指标的变化
自1998年若干城市开始实行低保制度以来，各地的低保标准有所提高，这种提高是否与经济的发展、物价的提高相称，我们可以用实质救助指标加以度量。我们发现，34个城市1998年以来名义低保标准及指标α、β值的变化趋势大体相同，以下仅以四个直辖市为例加以说明。
大多数城市在1998年后名义低保标准有所提高，我们取2002年、2004年和2005年的数据来观察其变动趋势；从表2可看出，四个直辖市的名义低保标准呈上升趋势；从表3可看出四城市的实质救助指标α和β的值并无上升，相反，α值有下跌趋势，且四个城市都是严格递减的；β值在2002年后也有下降之势(见图1、图2)，从图1、图2中我们可以看出名义低保标准和β值的变化趋势。这说明虽然这些年来名义低保标准有所提高，但实质救助系数和生活救助系数却没有提高，说明政府的救助力度没有提高，低保对象的救助效果也没有明显改善。
图1 名义低保标准变化趋势
图2 生活救助系数β的变化趋势
三、α-β平面和政策的选择
实质救助系数α反映了一个地方政府对低保对象的救助力度，也反映了社会为解决低保问题所付出的代价，因此救助力度也并非越大越好，过度救助可能造成人们就业意愿降低，影响城市的竞争力；生活救助力度系数反映了对低保对象救助的实际效果，将两者结合起来考虑将给地方政府的低保政策选择提供一个新的工具。
首先建立α-β平面，如图3所示，在平面上以α值为x轴，以β值为y轴建立平面直角坐标系，称为α-β平面。因α和β值均为正数，我们只要考虑第一象限。假定我们认为α和β的临界值分别为α*和β*，即我们认为实质救助系数应不小于α*，生活救助系数应不小于β*。那么，直线α=α*和β=β*将平面分成四个区域。如图4，我们把右上，左上，左下，右下四个区域记为A、B、C、D区域(其中A区和C区包括边界)。
一个城市的α和β值决定它在α-β平面上所对应的点(α，β)，根据这个点的位置可以考虑低保政策的选择。(1)如果该点落在A区，说明该城市的实质救助力度和救助实际效果都在临界线之上，因此是属于救助效果好的城市。但社会为解决低保问题所付出的代价较高，因为α越大，受助者产生福利依赖的可能性也就越大。(2)如果该点落在B区，这是较为理想的状态。即救助效果好，且社会付出的代价较低。(3)如果该点落在C区，则说明该城市的救助力度不足(社会付出的代价过低)，以至于救助效果达不到基本的要求。这就要求该城市提高低保标准，以使点向B区域或者A区移动。(4)如果点落在D区，说明社会付出了很大代价却无法使救助效果达到基本要求，这种情况一般不会产生。
临界值可以根据实际情况选取。如我们前面计算得到值在0.1到0.2之间，就可以取区间[0.1，0.2]的中点作为临界值，即α*=0.15；β临界值的选取必须考虑到受救助的低保者除食品之外的其他需求，按有关规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用及未成年人的义务教育费用确定。②假定低保对象的人均食品支出只有城市居民人均食品支出的60％，低保对象用于食品的支出占总支出的80％，则取生活救助系数临界值=0.6/0.8=0.75。
我们以这样的临界值对2005年34个城市的低保情况进行分类，如图4所示，除6个城市外，其余的均落在A区和B区，说明我国在城镇最低生活保障方面，各级政府都十分重视，其救助力度和实质救助效果都是比较好的，其中有石家庄等11个城市位于A区，北京等17个城市位于B区，长春等6个城市位于C区，没有一个城市位于D区。③这意味着位于C区的7个城市应适当提高低保标准以期进入B区或A区。必须指出，深圳和上海都位于C区，这表明虽然这两个城市的名义低保标准很高，但实质低保水平与它们经济发展水平是不很相称的，在低保标准的调整方面还有向上调高的空间。
图3 α-β平面
图4 34个城市的低保情况分类图
注释：
①当年份固定时，和与t无关，可简写为α和β，下同。
②《城市居民最低生活保障条例》，1999年9月28日国务院令(第271号)第六条。
③具体是：位于A区的有石家庄、大连、哈尔滨、合肥、福州、厦门、青岛、武汉、重庆、西安、兰州；B区有北京、天津、太原、呼和浩特、沈阳、南京、杭州、宁波、南昌、济南、郑州、广州、南宁、昆明、西宁、银川、乌鲁木齐；位于C区的有长春、上海、长沙、深圳、成都、贵阳。