浙江省慈溪市规划局
摘要：建筑项目规划方案审查的裁量是建设工程规划管理的必须程序。本文结合笔者多年实践经验，从建筑项目规划方案概述出发，对建筑项目规划方案审查及裁量的内容进行简要分析，并提出探加强建筑项目规划方案规划审查的裁量途径，旨在为相关工作提供参考。
关键词：建设项目；规划；方案审查；裁量
1.引言
建筑设计方案规划审查是保证建筑设计方案规范性、法制性且符合城乡规划的关键环节，在目前规划管理实际工作中发挥着重要的作用。但迄今为止，有关这个方面的研究较少且论述深度有限。管理领域的自由裁量权过大，不利于社会经济的发展。裁量的过度自由，将会威胁到行政法治，引发 “以行政决定取代法律规定，权大于法”等问题。因此强化对建筑项目规划方案审查的裁量的研究具有很强的现实意义。
2.建设项目规划方案审查的裁量中主要存在的问题
2.1形式要件的确认
关于建设项目规划方案审查的裁量形式要件，本文从形式和实质两个方面来对其中存在的问题进行分析。形式要件是建设项目上报的首要程序，但在实际工作过程中建设单位常遇到“脸好看，事难办”、 “缺材料，找关系难”、“怎么也报不进去案子”、“规划局的审批系统进不了"等现实问题。虽然针对此种情况，国家及各级政府都已经采取规定时限等措施进行规范治理，但同时，政府部门立足于依法行政，各类事项办理程序和环节必须到位，也很难真正提速增效，因此依旧矛盾尖锐，亟待解决。至于需要修建性规划的项目上报批准更加艰难。实质要件通常表现为建设单位和政府部门之间推诿。规划条件所要求的内容应在报审材料及规划方案有着明确的表达，但一方面究竟哪些是要规划部门审查的并不能很清晰的划分，另一方面建设单位并不愿意百分百的遵循规划条件要求提交规划设计方案。因此，这些内容在实际规划管理工作中，一般是在建设单位（包括设计单位）、规划部门及其它相关部门等多方协调下，共同所确定的。为此，在很多地方，“报建人”或称之为“代办人”甚至成为了一种资质，一个行当。
2.2裁量标准的设定
根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，规划条件是国有土地使用权出让合同或划拨决定书的组成部分，规划部门应当依据控制性详细规划提出规划条件，建设单位应当按照规划条件进行建设。因此，一般来讲，建设项目规划实施层面的裁量标准仅需满足规划条件即可。如果出于对建设项目动态行为的考虑，需要对规划条件内容进行调整的，仍然必须符合控制性详细规划要求，同时，调整后的规划条件须依法进行公示并报有关人民政府土地主管部门备案。综合上述法律规定和有关规划实施规定，尤其是方案审查标准的原意，都是强调“规划条件”的重要性，甚至是操作中的唯一法定刚性。因此，近年来各界对规划条件的重要性也日益重视，也不乏众多学者和部门在规划条件的制定上做了很多积极扎实有效的工作，但现阶段裁量标准制定技术依然不成熟，规划条件的编制依旧欠缺科学性。
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2.3适用审查的选择
综上对裁量概念论述可知，“审定裁量”环节是法理环境下裁量行为控制的核心内容。简而言之，此程序就是法治中的“命门”—容易被侵犯但又必须存在。所以应当站在全球化的角度上，在正当、均衡以及法定等行政法原则的统制之下，通过实质性的利益沟通对裁量过程进行最佳建构；通过均衡性的利益衡量对裁量的实体内容进行合理建构；通过司法审查技术的相应跟进和完善确保这些裁量的建构最为恰当；通过行政规则对行政裁量范围加以适当限定，倡导一种以“原则”为取向的功能主义建构模式。只有在制定合适的裁量基准下，才能进行依法裁量。裁量基准具体来说就是指在法律规定的裁量范围内，行政机关依据比例原则并考虑立法者要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同的事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。
3建设项目规划方案审查裁量的行为原则研究
公共选择理论用交易的观点看待政治过程，把政治过程看作是市场过程。要达到“裁量正义"的产出效果，就要从交易成本的发生开始研究。节约交易成本首要的就是以高效的方法去支出。所以，我们将首先讨论规划方案审查过程中作出审定裁量的原则。构建清晰的裁量原则体系，以求“防患于末然”。经过合法审批的项目建设总平面图是该项目办理其他各项手续的前提。建筑项目规划方案中必须始终坚持依法行政、审查规范、目标明显、遵循先例、公利优先、尊重私立、公平分配、行为透明八项原则作为工作的指导依据。此外还要求审查时要提升服务意识，规划审查部门在审查过程中要积极与建设单位和设计单位进行有效沟通，推进建筑项目规划方案审查的裁量工作的顺利开展。
4. 建设项目规划方案审查裁量的监督治理模式研究
4.1强化伦理
规划方案审查的裁量结论并非行政许可的结论，代表行政许可完成的标识是建设工程规划许可证的颁发。也就是说，规划方案审查的裁量结论并非行政许可。从规划管理的所取得的成效来看，建筑项目规划方案的审查与裁量，其实是以做出符合规划条件的实施方案为目标的，由规划主管部门主导的，工程项目单位具体实施的一项工作。项目建设相关利益各方参与的一场博弈，博弈结果落定，之后的工作就已经很清楚了，仅需建筑项目各方参与者相互秉持诚信即可。以项目建设中程政府部门所起到的引导监控引导作用来讲，建筑项目规划方案审查实际上是指规划条件的编制工作实施细则完成后，项目规划管理后续工作均以已被批准的规划总平面图为指导，对本部门先关规范进行只等与调整。因此，规划方案审查的裁量能否真正审核通过，工程建设管理各环是规划消减后续管理中的关键矛盾。
4.2多方参与
以伦理的强化实现对规划方案审查中裁量行为的治理，具有交易成本最低的优势。但仅依靠伦理规范的监督不可避免地存在缺陷，是远远不足以达到预期的效果。其主要体现在伦理责任的不明确以及对权力的强制力较弱两个内容上。由此知道，建筑项目规划方案审查裁量工作需要多方参与，且均具备治理裁量的权力。这就需要以制度建设为切入点，严格裁量基准，科学分配权利，以强化对项目规划管理的控制。多方参与模式就是基于此种权利制约形势下的治理监督模式。其主要是以政府权力来自于人们并为人民服务作为指导思想，公民权利应该能够对政府权力起到制约作用。只有以权力制约权力才能真正预防权力滥用。
4.3司法审查
强化矛盾与多方治理两者均是在 “理"的基础上进行，关注的内容主要在于裁量的实质性上。由于建设项目裁量的实质性关系到多方利益博弈的关键性内容。依据《城乡规划法》所规定运行机制以及权力分配体制下，上述治理模式均体现非市场决策的公共选择特征。从法治的角度看，司法机关对建筑项目规划方案审查以其权威性、公平性、强制性、最终性而毫无疑问的成为监控裁量权的最后一道屏障。其最终目的不是佐助行政主体实现效率，而是通过纠正行政主体的不法、不当的行政行为，从而实现个案公正和社会公正。
5.结束语
综上所述，规划方案审查裁量是建筑项目中不能回避是一种权力的存在，并且这种存在融入到整个工程建设规划管理过程中。而如何超越规则和技术层面，在规划方案审查裁量治理中引入权力竞争的理念，是裁量研究的发展方向。本文简要分析了建筑项目规划方案审查的裁量的重要性与内容，探讨了加强规划审查的裁量的途径，旨在与建筑项目规划方案审查与裁量工作者交流、分享经验，也希望能对建设单位、设计单位提供些许参考。
参考文献
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[3]李幽铮,田家乐. 建设工程设计文件行政审批中的第三方审查制度研究[J]. 建筑经济,2016（01）:24- 27.
论文作者:方雷琪,张盈
论文发表刊物:《基层建设》2016年20期
论文发表时间:2016/12/6
标签：方案论文; 建筑论文; 项目论文; 建设项目论文; 条件论文; 建设单位论文; 权力论文; 《基层建设》2016年20期论文;