论公共政策中的公民参与，本文主要内容关键词为：公共政策论文,公民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公民参与公共政策的合法性
“政治是生活的支柱。无论在什么地方，人们因为想获得或需求资源而资源存量不足而发生斗争，就会有政治。同样，无论在什么时候，只要对报酬与分配的价值标准有争执，也会有政治。正是这些斗争的过程和结果引导我们去研究公共政策。”[1]（P146）公共政策作为政府管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略发挥着重要作用。然而，随着现代社会事务的复杂性和多样性，良好的公共政策单靠政府作为惟一的权力中心，已无法胜任治理的重任，还有赖于政府与社会的共同治理和共同管理，最大限度地发挥公民的积极性、主动性和创造性。然而，按照传统的观念，公共政策的制定只是政府部门的专利，是少数政治精英决定的事情。民意在公共政策中的成分极其有限，不但难保公共政策的民主合法性，而且也很难使其顺利地贯彻执行，而“随着更大部分公众政治参与的增加，政府的决定承担了更大的重要性和合法性”[1]（P2）。
（一）公民参与公共政策有利于保障公民权益，以便控制决策权的滥用
公共政策作为调整各种利益冲突，分配社会资源的一种重要措施，应当做到合理公正。然而，如果公共政策是由少数政府官员作决定，没有公民广泛地参与，那么公共政策的制定和执行机关就不可能自觉地表达公民的真实意愿，也不可能将这样的公共政策顺利执行，其结果可想而知，这与最初的目标相差甚远。公共选择决策模式认为，公共选择即市场的集体选择，实际上就是政府选择，而公共政策作为一种公共物品，是由公共选择决定的，是集体选择的结果。公共选择的目标是为了实现社会资源的最优配置。然而，现实生活中任何一种公共选择模式的最终决策都很难体现公共利益的最优化。在市场经济条件下，利益分化和表达的多样性是一种客观现实，如果信息交流不畅，决策主体即使有公正的品质，也难以凭借主观愿望表达和决策各种复杂的利益诉求，公正地协调和平衡各种利益。公民平等而充分地参与政府决策，是实现公共政策正当性和平衡各种利益的重要前提，公民参与使政策的制定主体以及被执行主体都有充分表达自己意见的机会，以确保在听取各方面意见的前提下，制定符合程序的公正的公共政策，从而避免作为分配资源的公共政策带有暗箱操作的性质。也就是说，公民参与可以通过对政策制定程序的控制避免政府官员对行政权的滥用。由于现代社会关系的复杂化，社会事务的专业化使得立法机关制定的实体规则不可能对社会生活的每一个细节都作出预测，也不可能对行政管理的事项作出明确详尽的规定，所以很多事情还要靠政府政策来补充，并在条件成熟的时候，使政策上升为法律。然而，如果政策制定和执行的过程中存在偏差，甚至背离原来的目标，谁应对其负责呢？我国在司法上对行政权的滥用只限于事后的救济和处罚，而不能在政策的制定和执行过程中进行有效的监督。由于上述原因，公民只是在公共政策制定的程序上有表达自己利益的机会。有人会认为，作为政策决策主体的政府仍占主导地位，公民的作用是微乎其微的。我们不否认这种作用的可能性，但是公民参与其中，可以使公共政策的决策过程或程度以及相关信息的公开具有透明性，同时使得政府在决策时不得不考虑各种群体的利益，并将其融入到公共政策或决策之中，这在一定程度上可以避免政府制定公共政策时的专横和执行的偏差。
（二）公民参与有助于促进公共政策民主化的实现
《布莱克维尔政治学百科全书》把关于民主的理论分为“强调公民参与的民主理论和限制公民参与的民主理论。”[2]（P563）从谈论民主伊始，参与的含义在其中就占了主导地位。亚里士多德说：“我们可以以此为准则：不容许所有公民共享的制度是寡头的，容许所有公民共享的制度是民主的。”[3]（P6）科恩也认为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能直接或间接地参与或可以影响全体成员的决策。”[4]（P11）由于科学技术的发展，专业化的趋势日益明显，“精英统治”，“技术统治”的倾向越来越有市场。专业化似乎成了排除公民参与的障碍和有力借口。美国社会学家丹尼尔·贝尔对公民参与持反对的态度，他认为在后工业社会，不仅仅导致了“全国性的社会”、“社区社会”的出现，而且统治阶级是科学家和研究人员，是专业技术阶级，他们通过他们的决策技术参与或影响政治决策，其阶级基础主要是专门技术，“但是专业化同大众化是相互抵触的，后者要求人人享有更多的权力和参与机会”，[5]（P346）即人民参与意识的增长与专业知识统治的需求之间、平民主义与精英主义之间、能者统治原则与平衡原则之间会发生冲突。贝尔对参与制民主的概括是：“所谓参与性民主，不过是用另一种方式提出那些经典的政治哲学问题，即应当由谁决策？在哪一级政府决策？进行什么样的决策？为多大规模的社会单位作出决策？”[5]（P406）他不主张公民参与，一方面是他认为个人影响改变他们生活的决策是有限的；另一方面政治舞台的扩大以及更多的人参加进来，意味着达成协议和完成一件事要花费更多的时间和更大的代价。也就是说，专业化所要求的“专家统治”或“精英统治”与要求普通公民参与的民主形成了悖论。正因为如此，许多人打着专业化的旗号，来排除公民参与公共政策和决策的制定。但是这些把专业化与民主相对立的人却忽视了科技的发展，因为专业化为公民参与公共政策的制定提供了有利条件。现代化通讯方式的发达，广播、电视、报刊、信件、电子政务等为公民参与提供了更加广阔的渠道和平台。另外，政府制定的政策都是要公民来遵守和执行的。如果公民对政策何时制定和生效，执行与否会造成何种结果一无所知，使制定的政策脱离群众，必然会给政策的执行带来各种问题，或者被拖延执行、错误执行，或者束之高阁。如果在公共政策的制定中能广泛的吸引公民参与，可以使公共政策的制定者与相对方之间进行良好的沟通，可以弥补和改善公共政策所谓专业化方面的问题。托夫勒就认为：“现在的政治结构框框中，即使是圣人，天才加英雄来统治，也仍然面临代议制最终的危机。”[6]（P504）因此，必须通过广泛的协商，心平气和的共同参与，来重新确定政治结构的框架。托夫勒强调，民主的扩大，决定于一个社会的决策负担，而沉重的决策负担，必须由较广泛的民主参与来加以解决。所以根本的做法是不能把精英或专家与公民对立起来，而是进行有效的合作，通过“共同参与民主”的实现，来保证公共政策的民主化及其正当性。事实上作为公共政策思想库的专家，除了政府内的专有人员之外，很大一部分是来自于政府决策层之外的，这些人具有双重身份——专家和普通公民。政策专家在制定完某一项政策之后，就变成了政策的服从对象，所以他们在制定政策的过程中也会更多地考虑公民的利益。无论政府本身的智囊团还是外聘的专家，都不能和公众对立起来，都必须走专家和群众相结合的路子，既要发挥专家的优势，也要利用群众的智慧，反映群众的心声，这样才能提高公共政策的质量和民主正当性。
（三）公民参与有助于公共政策的合法性
合法性是公共政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受，当且仅当政策得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的政府效能。公民参与公共政策的制定和决策的过程对于提高公共政策的合法性有重要作用：一方面公民参与扩大了决策资源的提取范围，增强了政治体系的利益整合功能，因此公共政策能够反映最大多数人的意志，能更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面公民参与决策满足了公民参政议政的心理需求，增强了他们的政治功效感、影响感和尊严感。可见，社会公众参与决策，可以使公共政策更易于被社会公众所接受和认同。事实上，公共政策过程的基轴就是政府与公民的关系，公民不仅是公共政策的主体构成要素之一，同时也是公共政策发挥作用的基本对象。作为政策主体，公民有权向政策的制定者表达意见、愿望和利益要求；作为基本的政策对象，对政策的执行及其效力有着举足轻重的影响。“在所有的政策执行环境中，公众的态度，政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度，是影响政策执行效力的主要因素。”[7]（P180）如果公民对政策合法性确认不疑，对政府的信任感增强，不仅以积极的态度推动政策的执行，而且还会减少政策执行的成本。
（四）公民参与有助于公共决策的理性化
公共政策失效或失灵是政策决策中出现的重大问题。由于政策的惯性，即使政策起初只是一个很小的错误，那么经过不断的放大，最终的危害可能会非常大，甚至超过公共政策制定者所预料的最差的结果。“在经济中，坏的政策鼓励无效率，坏的政策可能只是不适当地规定了价格。但是，在其次的层次上，关于政策类型的基本选择，只要实行的时间足够长，就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲。”[8]（P45）增加公共政策的透明度具有重要作用，但是只依靠决策透明还不够，因为从实际情况来看，决策者进行一项决策时，最初的价值判断可能近似于一种本能，甚至还表现出尽可能地规避公共政策的原则，规避公共政策的必要程序，试图按照自己的主观愿望和自己的价值偏好认定公共政策。在这种情况下，只有公民参与公共政策的制定，才能更有效地使决策者趋于理性。“政府的功能之一，就是用公共精神教育人，更多地发挥人的主动性，使公共精神在制定政策的过程中占优势”。[9]（P2）
（五）公共政策的合法性对公民参与的实质要求
随着公民社会的兴起和发展，公民参与公共政策制定的愿望和要求也日益强烈，并且也越来越受到重视，但要保证公共决策中公民参与的有效性，公民参与也必须走制度化、法制化的道路，这样才能避免公民在参与中出现各种各样的形式主义或走过场。
1.公民参与应具有自愿性
首先，公共政策的制定主体不能强迫公民参与，有些地方纯粹是为了搞形式，走过场，在某项政策制定时，号召公民集体参与，这样必然会违背公民参与的自愿性。在这种情况下，即使人人到场，如果该项公共政策与自己利益无关，他们会表现出冷漠甚至不满情绪。
其次，公共政策的制定不能只让极个别人参与。有些政策制定者在进行决策时，要么害怕政策无法通过而让对该政策有偏好的人参与，而把反方者排除在决策之外。这样也难保公共决策的正确性。公民参与应当是在信息公开基础上的自愿参与。所有公民或者是和该项政策有利害关系的公民只要愿意都可参与，而不能由政府指定或强迫。只有公民自主自愿的参与，才能提高公民参与政策的制定、执行和遵守公共政策的积极性。如果政府仅仅采取走过场，做表面文章，势必挫伤公民参与的积极性，甚至对政府失去信心。
2.公民参与应具有有效性
公民参与是否对公共政策产生影响以及影响的强度代表着参与的质量，也表明公民参与的深度，体现着公共政策的民主化、合法化程度。进行公共决策的目的是为了能为社会公众提供更好的公共产品和服务，所以提高参与的有效性至关重要。因为无效率、无效能的公民参与不仅浪费资源，而且公共政策也未必能体现公民的利益和要求。首先，为什么要制定某项政策，制定什么样的政策，不仅是政府机关自己的行为，公民同样有建议的权利。其次，对于公民提出的正确的有意义的建议，政策制定主体应在公共政策中有所体现。再次，公民对公共政策的效力也应产生重要的影响。公民对制定的政策应有监督和要求终结的权利。也就是说，经过公民参与，各种阶层的利益要求都要得到表达。通过讨论、辩论和协商，各方意思得到沟通，争论的焦点得以明确，为利益各方寻求可接受的平衡，达成合意以及为政府机关制定公正的公共政策提供条件。
二、公民参与公共决策时存在的问题及其救治
（一）公民参与公共决策时存在的问题
1.任意性的存在
我国法律对公民参与公共决策的规定大都是任意性的，而非强制性的。这样是否告知公民参与某项政策的制定，是政府机关自由裁量权之内的事情，会很容易造成公民参与权的丧失和剥夺。许多国家的法律都明确规定，在进行重大政府决策时，要进行公示和听证，听取社会公众的意见，提高政府政策的公民参与度。如果制定政策时，没有从程序上保证公民的积极参与，那么在公共政策选择和制定中往往很难秉公而立，从而使政府在事实上并非总是为着公共目的而存在。“在行政官员个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官员的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分的关系而言是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的部分的政府而言，都是公意”，“按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。”[10]（P83）要切实有效地防范和杜绝政府官员在制定政策时的自利性的不良影响，就必须将公共政策的选择和制定过程置于社会公众的广泛监督之下，实行阳光行政、公开行政，从制度上和程序上保障公民的权利。
2.透明性的缺失
公开和透明是保证公民参与的重要方法和途径。公民要获取与自己相关的公共管理信息，如立法活动、政策制定、法律条款、政策实施，就要求政府活动具有透明性和公开性，使政府的各种信息及时通过各种传媒为公民所知晓，以便公民能够有效地参与公共决策的过程，表达自己的愿望和要求，并对政府政策的实施过程进行有效监督。公民参与的公开性与透明性可以减少政府与服务对象之间的信息不对称，减少政府政策被执行偏差的可能性。公民参与透明性的缺失，一方面是制定政策时的内部规定偏多，公民参与的途径和渠道较少，这样就难以保证政策的有效性，使政策选择和政策制定在主体上存在悖论：一项有效的政策议程，往往需要有远见卓识的预见性，对于社会事务领域，若靠问题充分暴露才能建立议程，就会遭受较为严重的挫折甚至积重难返，政策议程的创立、选择和制定常常需要以政治领袖和权力精英为转移；在当代中国，绝大多数政策议程都是由政治领袖和权力精英所创始。[11]（P237-239）而这种政策选择和制定的“精英决策模式”就是制定之后强制推行，公众意见不起作用，难保顺利执行。
3.公民参与的不平衡性
由于受公民自身教育程度、经济状况、公民精神以及社会文化等因素的影响，公民参与公共决策则表现出极大的不平衡性。一般来说，教育程度高、经济状况好、社会地位高的公民参与意识较强，这部分公民可以称之为参与的强势群体，而与之相对的则是弱势群体，一般都处于社会生活的最低层。虽然亚里士多德认为，“人是天生的政治动物”，但是在衣食无着的情况下，怎样去谈政治呢？在强势和弱势中间还有一个中间群体，这三类群体之间参与的状况，如下表所示：
三类群体参与状况比较
特征 群体 强势群体 中间群体 弱势群体
人数最少 最多 中等
紧密度 中等 紧密 松散
此外，公民参与的文化理念也存在不足。美国学者阿尔蒙德把“政治文化”的概念运用于政治生活之中，把政治文化类型分为三种，如下表所示：[12]（P566）
政治文化的类型
对政治系 政治系统
政治系统 对自我参
统的认识 的输入 的输出与的察觉
村民型 0 0 0 0
臣民型 1 0 1 0
参与型 1 1 1 1
从上表可以看出，在村民型的参与文化中，强调“官”的权威，公民根本没有参与的意识；在臣民型的参与文化中，公民虽然开始关心与自身利益相关的政策与法令，但参与只是被动的服从；而在参与型文化中，公民把参与当作是表达自己利益和要求的重要途径。然而，大多数公民参与只是政治性的参与，如选举权和被选举权，而公民参与决策却没有得到应有的重视。
4.公民与政府“互信”资本的缺失
政府机构在决策时，片面强调“专业人员”、“专家”和“精英”治国，从而导致公共决策与公共事务处理的神秘化和特殊化，使公民与政府之间的距离越来越大，公共行政的精神被淹没在集权统治之下，加大了政府与公民之间的隔阂，使政府与公民处于一种紧张、陌生、不信任的状态之下。人与人之间的信任越多，他们之间的互信度越大。信任也是公民与政府交往所不可或缺的重要资本。肯尼斯·阿罗指出：“实际上，每一起商业交易都内在地含有信任的成分，无疑，任何一种交易都要有一定的时间跨度。人们似乎有理由认为，经济落后很大程度上是由于缺乏互相信任造成的。”[13]（P199）公民对政府缺乏信任，使政府公共政策的执行成本增大或难以执行。政府对公民缺乏信任，又会加剧公民对政府的不满，这样恶性循环，将会给公共政策的运行带来不利的后果。
（二）公民参与公共决策的救治
一个良好的公共政策，必须能够综合和整合公众的意志，体现和代表公众的利益。政府如何反映人民的要求，制定政策应遵循什么样的程序和规则呢？“现在，人们正日益认识到，制度构成着关键的社会资本，可以说，它们是引导人际交往和社会发展的‘软件’。”[14]（P7）我们也日益意识到这些所谓的制度软件越来越重要，邓小平强调：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[15]（P333）
1.明确公民参与公共政策制定的法律法规
对公民参与公共政策制定和决策的法律法规要明确，“如果人们相信政策制定者是按照规定的法律来实施决策的，那么，他们就会‘感到有责任服从法律，遵循规定，遵守他们认为合法的决定’。但如果人们对决策的合法性提出质疑，则他们就不能勉强接受这些决定”，[1]（P152）因此，对于那些事关公民生计的重要公共政策，一定要采取听证程序和公示程序。听证作为一种程序规定和制度安排，要求公共决策主体在决策过程中依法直接听取与该决策有利害关系的各方当事人的意见，确保公共决策的科学化和民主化。在公共决策领域采用听证程序，不仅在决策方案抉择之前公开进行，而且要求有与决策相关的人士，还要有与之相关的专家参与，所以，一方面可以有效地调动和增强监督主体的积极性和主动性，克服“事不关己，高高挂起”等非公民意识对政策监督过程的消极不良影响；另一方面在听证过程中相关专家和学者的参与，信息和决策的公开，可以有效地克服普通公开行政中信息的不对称和相关知识欠缺而容易使监督乏力或失效的问题。
2.要建立公共政策公示制度和有效的反方机制
公示，一方面可以确保公民对政策的了解，为将来执行打下良好的基础；另一方面，如果政策有问题，可以解决在萌芽状态，避免政策的惯性。“一百条可行性不如一条不可行性”的道理充分说明了建立反方机制的重要性。在公共政策决策的过程中，往往总是验证它是如何可行的，而对其潜在的问题却根本无人过问，或者是反方力量太少而被忽视，所以建立反方机制，让反对者有辩论和发言的机会，对于保证公共政策的完备性具有重要意义。
3.要增强公民意识，培育公民精神
传统的公共行政，强调“官”的权威，把政府官员称之为“父母官”，实行的是“为民作主”、“与民作主”的工作方式，让公民参与公共管理过程，好似对人民的恩赐。这一历史遗留的不良文化，培养了大量的“顺民”。事实上，政府机关作为人民治理国家的“代理人”无权剥夺公民参与事务的权利，更谈不上恩赐。公民参与公共事务是公民意识觉醒后的必然行为选择。因此我们要进一步加强公民素质教育，增强公民意识，切实提高公民实际的参与能力。“通过在教育制度中发挥核心作用，促进人力资源的积极开发是政府不可推卸的责任，这个责任是单一目标和非营利性组织无法替代的。”[16]（P50）而具有公民精神倾向的人是对政府感兴趣并尊重政府的人，是具有最大善或者公共利益观念的人，是对服务感兴趣的人。如果在社会中具有这种公民精神倾向的人增多了，制度则会集于服务公共利益，从而进行有效的公共决策。
4.形成“善治”的社会治理理念，增进政府与公民之间的互动与合作
所谓善治，就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征就在于政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与市民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治实际上就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，不是政府与社会的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与。善治关注政府与公民积极而卓有成效的合作，而合作的关键在于公民的参政权利。公民必须拥有足够的政治权利参与公共管理活动，从而促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。由于善治是一个还政于民的过程，如果没有一个健全和发达的民间组织和公民社会，就不可能真正实现善治。“个人的自我目的不可能自我实现，而必须在与他人追求共同的理想中才能实现。这些与他人共同追求的理想使成为与自我不可分割的，构成自我本身的基本素质。这样，自我与他人一起构成社群，同时也成为构成自我的基本要素。”[17]（P150）真正卓有成效的公民参与，必须是有组织的参与。所以，发展公民社会不仅能够体现民主政治的发展，体现国家权力向社会的回归，体现还政于民的过程，而且是实现政府有效治理的基础。