WTO框架下我国竞争政策的调整，本文主要内容关键词为：框架论文,竞争论文,我国论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：123.16 文献标识码：A 文章编号：1008－1569 （2002）04－0011－04
一般认为，竞争政策指的是所有为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和。我国的竞争政策是在体制转轨的特殊背景下逐步形成和发展的。随着经济全球化的发展和我国加入世界贸易组织，我国的竞争政策有必要从全球市场的角度予以重新审视并做出相应的调整。
一、WTO与国际竞争政策规范
（一）GATT（WTO）与各国竞争政策的协调
竞争政策本质上属于国内经济政策。但伴随着经济全球化特别是贸易自由化进程的加快，关税、非关税壁垒的降低，国际市场竞争日趋激烈，越来越多的企业设法把限制性商业行为（restrictive business practices）（注：联合国贸发会议（UNCTAD）于1980年4月达成的《管制限制性商业行为多边协议的公平原则和规则》认为：“凡是企业具有下述行径和做法，即通过滥用或谋取滥用市场权利的支配地位，以限制进入市场或以其他方式不适宜地限制竞争，从而对国际贸易（特别是发展中国家的国际贸易及其经济发展）造成或可能造成不利影响，或通过企业之间正式或非正式的、书面或非书面的协议或安排，造成同样影响的，都称之为限制性商业行为。”在国际经济学界，经典的竞争政策常常被定义为一组针对限制性商业行为的法律或法规。）作为保护自己的重要工具。因此，从80年代末开始，无论是理论界还是政策制定者都在积极地呼吁在多边贸易体制下统一各国竞争政策。因为多边贸易协定的一个基本准则就是致力于推动贸易自由化的发展。而没有全球性的竞争政策规范，贸易自由化所要求的自由竞争政策就无法得到有效保障。
国际理论界早已认识到多边贸易体制应该扩展到竞争政策这一领域。在1948年的哈瓦那会议上，关贸总协定的23个原始缔约国便达成协议，力图通过鼓励透明度、各国协商及调解来控制限制性商业行为的危害。WTO 条款事实上包含了竞争政策的主要精神，如无歧视原则、公平贸易原则等，但是，《哈瓦那宪章》中关于限制性商业行为的规定并未成为GATT的专门条款。1986年，发展中国家建议将限制性商业行为纳入乌拉圭回合谈判议程。1996年12月，世界贸易组织首次部长级会议就与反竞争行为相关的竞争政策这一议题建立了一个工作组，工作组受命在两年内就贸易政策同竞争政策的相互关系加以研究。1999年12月结束的西雅图会议又对上述议题展开了激烈了的讨论。从发展趋势上看，各国竞争政策的协调统一迟早要纳入WTO的谈判议程。
（二）WTO在竞争政策领域的局限性
WTO作为主管贸易政策的政府间组织， 其目标是减少各国之间的贸易壁垒，促进贸易自由化的发展。在WTO框架下， 各种歧视性的贸易保护主义做法都将爱到严格限制。WTO 尽管也涉及与贸易政策有关的竞争政策，但它所涉及的竞争政策主要将国家或一国政府作为其主要的法律主体，其权力仅限于管制政府行为，在涉及多边竞争和协调的一些规则方面，对成员国缺乏约束力。在多数情况下，WTO 所涉及的竞争政策是将一国或该国某个行业的所有企业作为调整对象。而一国内部的竞争政策针对的是特定的企业或企业组织，或针对本国内部的行政垄断和行业垄断。
由于WTO不是主管竞争政策的组织， 因此它对于涉及一国竞争法的纠纷不享有管辖权。正是世界贸易组织的这一局限性，成员国可能把竞争政策作为推行贸易保护主义的工具，并因而妨碍贸易自由化的发展。一个潜在的可能是，当一个成员国政府依照本国的竞争政策（法律）以垄断或者其它妨碍竞争为理由对某些涉及到并购的国外企业的经营（往往是以进出口等贸易形式）进行干涉或限制时，该国政府就可以达到贸易保护的目的，同时又不违反WTO的有关规定（陈振福，1999）。
（三）WTO规则的强化与全球统一的竞争政策的缺失
从GATT到WTO，贸易规则对民族国家政府行为的约束力越来越强， 原先各国为加强国际竞争力所采取的各种政策手段如贸易政策、产业政策、外资政策等正在不断地被“收缴”，即便一些政策手段还有部分的实施空间，其应用却处于非常被动的地位。但是，在WTO 框架内，对企业行为的约束却呈弱化趋势，在国内外市场上，企业所得到的自由活动空间却越来越大。在经济全球化背景下，在国际市场上具有垄断能力的企业大多数是发达国家的企业，多数情况下，发展中国家的企业无论在国际市场上还是在本土市场上都不是发达国家企业的竞争对手。因此，发达国家和发展中国家在全球竞争政策领域存在着明显的利益冲突。发达国家倾向于把实现市场准入作为竞争政策的目标，而发展中国家则把限制跨国公司滥用市场力量作为竞争政策的目标（Hoekman,Holmes,1999）。特别是由于成员国在社会制度、经济发展水平、竞争实力以及历史文化传统等方面的差异，全球统一的竞争政策的形成和实施将会经历一个艰难的历程。在WTO未来规则的谈判议程中， 竞争政策问题还排在环境和劳工问题之后。
二、国际竞争政策的发展：服务于国际竞争力的提升
由于迄今为止尚不存在国际范围内统一的反垄断法或协调一致的竞争政策，在WTO规则日益强化的背景下， 各国的竞争政策正悄然转向新的发展方向，即为本国企业市场力量的扩大、产业国际竞争力的提升乃至整个国家竞争力的提高服务。
（一）国际竞争政策的两面性
从原来的意义上看，竞争政策旨在保护并促进市场竞争，以实现资源的有效配置和一国福利的最大化。但在经济全球一体化发展的背景下，一国竞争政策的调整却有可能为提升其国际竞争力服务。
一方面，一国政府通过竞争政策的调整和实施不仅可以保证本国市场的公平竞争和提高市场效率，而且还可以充分发挥其域外效力的作用，即对来自国外的可能影响公平竞争的行为起到预防和制裁作用，以保证国内公平竞争不会受到来自外部反竞争因素的影响，从而保护本国重要产业的发展。另一方面，竞争政策的调整也可以允许甚至支持本国企业对外国市场的某些反竞争行为，从而使本国企业在国际市场竞争中处于有利地位。事实上，在大多数有限制性商业行为的国家，法律要么明确豁免出口卡特尔的存在，要么不管辖出口卡特尔。由于竞争政策具有上述特殊功能，加之竞争政策适用范围广泛、制裁严厉，因此越来越多的国家尤其是发展中国家开始拥有竞争法，并把它作为参与国际竞争的有力武器和必备工具。
（二）国际竞争政策发展的新趋向
世界各国特别是一些发达国家正在放松反垄断法，促使本国企业获得垄断优势或抵消他国竞争者的垄断优势，并以此作为在新的国际经济环境下提高本国国际竞争力的一项重要手段。1996年美国第一大飞机制造商波音公司与第二大飞机制造商麦道公司的合并，使新波音公司在美国市场上处于绝对的垄断地位。而美国之所以最终接受波音公司对麦道的兼并，其主要原因是为了削弱欧洲空中客车公司的竞争优势，目的是为了美国能在国际市场上谋求更多的经济利益。近年来，备受关注的美国微软因违反反垄断法而被一分为二的案例，最终裁决的结果是对微软采取“横向”的拆分（即分成一家出售视窗操作系统的公司和一家出售办公软件与其它应用软件系统的公司），而不是“纵向”的拆分（即分拆成多个视窗销售商）。
上述两个案例尽管在国内外理论界还存在一定争议，但可以肯定的是，这两个案例已经在很大程度上说明了以美国为代表的一些发达国家竞争政策发展的新趋向。我们可以从这种发展趋向中获得两点启示：一是，在经济全球化背景下，一国政府不能局限于国内市场而应该从全球市场的角度来考虑并调整其竞争政策；二是，作为国内政策的竞争政策，其调整和实施最终是为一国企业、产业和国家竞争力的提高而服务的。
三、WTO框架下我国竞争政策的调整
我国业已加入世界贸易组织，这意味着中国的改革开放步入一个新的阶段，即制度创新和政策调整的阶段。WTO协议是庞大的规则体系，切实履行WTO协议表明了我国将要借助于WTO规则从外部推进制度调整和改革进程。总体上看，我国必须加快竞争政策的调整和竞争秩序新框架的构建，以适应国内深层次改革和加入WTO的需要。
（一）根据加入WTO的相关协议，建立健全相关的竞争政策， 积极参与国际竞争政策协调
当前应以加快制定和实施《反垄断法》为突破口，大力推行竞争政策，以便从法制化、规范化的层面着手打破地方和部门保护主义，不断地消除和减少地区垄断和行业垄断，促使企业通过公平竞争尽快形成规模经济和提高国际竞争力，同时也促进我国政府职能的切实转变。
随着我国加入WTO， 开放市场将使越来越多的国际大型跨国公司进入中国并有可能滥用其市场支配力。如何限制外国企业对我国本土企业可能构成的垄断威胁、禁止跨国公司滥用市场支配地位，已成为我国当前竞争政策调整所必须考虑到的重大问题。在WTO 框架下，建立健全国内的竞争政策，充分发挥其域外效力作用，以竞争政策来对付竞争政策，这是一种在WTO 规则之外能够维护自身经济利益的方式，缺乏健全的竞争政策框架将有可能使我国在这种格局中处于不利的地位。
尽管竞争政策的国际协调将是一个漫长的过程，但我国已经加入世界贸易组织，积极参与国际竞争政策的协调与合作是题中应有之义。在开放经济条件下，我国必须顾及到如何使竞争政策的调整能够有利于或至少不影响国内企业国际竞争力的提升。但从发展趋势上看，我国竞争政策的调整实现与国际惯例的接轨是大势所趋。因此我国竞争政策的调整必须考虑到如何应对国际竞争政策的新发展。
（二）加快确立竞争政策在各项经济政策中的基础地位，弥补入世后产业政策和贸易政策功能的弱化
在成熟的市场经济国家里，竞争政策始终被视为可对一国经济产生深远影响的基本国策。在政府赖以调节经济运行的各项政策中，竞争政策占有头等重要的基础地位。竞争政策作为维持竞争秩序的政策优于其他干预经济过程的政策。（注：秩序政策是所有那些为经济运行过程创造和保持长期有效的秩序框架、行为规则和权限的有关经济法律和措施手段的总和。所谓的过程政策是指在既定的或者很少变化的秩序框架和国民经济结构下，所有那些针对经济运行过程本身所采取的、并能够影响价格—数量关系变化的各种国家干预调节措施手段的总和，包括货币政策、财政政策、收入政策等。在这两类政策中，秩序政策的地位要高于过程政策。参见Carsten Herrmann－Pillath（何梦笔）：《中国加入WTO的挑战：优先建立竞争秩序框架》，《中国经济时报》2001年12月12日，第5版。）我国竞争政策的立法和实施尚处于初级阶段， 竞争政策法规的健全和规范还有待于进一步加强，而把竞争政策作为秩序政策的组成部分置于其它过程政策之上则还有很长的一段路要走。但从成熟市场经济国家的经验上看，我国有必要加强竞争政策在各项经济政策中的地位，并通过立法及其实施来强化它。
我国加入世界贸易组织，对贸易政策提出的一个基本要求就是不断地取消国内的贸易保护主义政策。一方面，中国加入WTO 的过程就是关税水平不断降低的过程。关税保护在中国贸易发展过程中呈不断弱化的趋势。另一方面，逐步取消非关税壁垒，实现关税壁垒对非关税壁垒的替代，即关税化，是入世的一项基本要求。从WTO 的原则来看，产业政策是可以保留和实施的，但这些政策要贯彻非歧视原则。总之，着眼于对国内市场保护的产业政策和贸易政策将随着WTO 规则约束力的不断增强必然呈现出弱化的趋势，因此我国有必要加快竞争政策的调整，以弥补入世后产业政策和贸易政策功能的弱化。
（三）实现竞争政策与贸易政策和产业政策的协调，提升国际竞争力
竞争政策的目的主要是通过维护竞争实现有效的资源配置，并由此使得一国福利最大化。竞争政策以保护市场机制的作用为宗旨。产业政策和贸易政策则旨在扶持竞争者或培育生产要素，常常有碍于经济效率的提高，特别是它们均包含有政府干预的成份，与竞争政策的要求存在许多矛盾。特别是，不适当运用产业政策或贸易政策会破坏有效的竞争环境，甚至恶化竞争环境。但过于绝对地强调竞争政策又会妨碍产业政策的实施，不利于扶持新兴产业。如何协调它们之间的关系或把它们有效地结合起来，是我国政府今后进行政策调整时所必须考虑的。
同时也应该看到，竞争政策与贸易政策和产业政策之间具有很强的关联性。它们之间的优化组合可以保护保证市场有效运作，提高资源的配置效率。比如，竞争政策并不限制规模经济，竞争政策与产业政策的有机结合，可通过公平竞争促使企业形成规模经济，并实现产业国际竞争力的提升。从全球市场竞争的角度看，我国竞争政策的调整可通过加强与国内贸易政策和产业政策的协调，最终服务于我国企业、产业和整个国家竞争力的提升。