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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2008)05-0079-07
一、地方政府间建立伙伴关系研究的背景
20世纪90年代，欧洲国家的不少地方政府经受了越来越大的压力。中央政府由于遭遇财政问题而限制对地方的拨款，从而将负担转向地方，同时下放原有的责任，赋予下级政府新的责任。中央政府对地方政府的态度是，你们可以更加自由地去做你们想做的事，但中央的资助会减少很多。其结果是同时导致了地方分权和更加严格控制财政的局面。
为了应对中央政府削减财政所造成的问题，地方政府采取了不同的方式。它们努力使自己的日常管理更加企业化，从而更有效地使用财政资源，如将它们的部分职责承包给私人企业，或是推行内部审计和内部竞争。它们将责任转移到不同的跨政府领域和各个层次上。整体而言，20世纪90年代的城市政府面对的是一种分权和政府形式变得更加多样化的趋向，地方政府变成了城市治理。①
另一方面，受全球化的冲击，在美国、英国及日本等发达国家，中央政府逐渐面临财政收入等诸多困境，无力顾及地方发展。这种传统主权逐渐削弱的趋势，促使地域间的实质距离缩短，以致各地区或城市成为全球竞争市场中的单一元素，造成地方面对面的激烈竞争。换言之，在全球化经济发展、国与国之间界限已不再重要的现在，随着跨国资本的移动及流动空间的形成，一种全球化城市或世界都市的结构新趋势正逐步浮现，这便是地方经济发展兴起的开端。②
基于上述形势，1999年3月在澳洲布里斯本举行的亚太城市会议结论指出，未来世界政治进步与社会安定的重心已由民族国家(nation state)转变为城市国家(city state)，也就是城市／地方发展主导国家走向。
为应对这一时代趋势的发展，地区应在全球化架构下，提出应对全球互动而互动的地区发展实践法则与战略。然而传统地方向中央申请补助、被动执行中央政府决策的中央集权式政府管制形态难以适应所在地需要，并可能产生“政府失灵”，不足以有效回应来自大环境中的问题与挑战。因此，既有的行动成果已无法适应现阶段地区发展需求。③
正是基于这样的背景下，地方政府为了应对全球化冲击与区域竞争，提升自身的竞争优势，地方政府间建立战略性伙伴关系便成为一种趋势。而20世纪90年代以来，各国政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是地方政府间伙伴关系的建立。而英国城市复兴运动(urban regeneration)的兴起，更是对伙伴关系的发展起到了推波助澜的作用，成为地方政府间伙伴关系的主要推动与伙伴关系的主要发源地。1990年代初期，这一思想得到了社会主要政治派别的一致拥护、公共机构和私营机构及地方社区的积极参与，成为超越政治界线的一个城市复兴基本策略。2001年，为进一步改善地方治理，英国政府提出“地方战略伙伴关系”(LSPs)计划，将之作为一项国家政策。LSP可以看作全国政府提出的一项旨在改善地方治理的政策，它强调了各地方治理主体之间消除界限，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同方面联结起来，促进更和谐的治理模式。
不仅英国是这样，整个欧洲国家都面临相似的情况。为了应对这些问题，地方政府间建立战略性伙伴关系成为一种趋势。经济合作发展组织将这种趋势的原因，归诸于以下方面：第一，由于环境保护和经济可持续发展等政策问题，亟须区域内各地方政府间协力处理；第二，由于区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题；第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须通过资源和行动的整合，以发挥协同作用(synergy)，提升地方竞争力；第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。④
随着政府间伙伴关系的兴起与发展，关于政府间建立伙伴关系的研究也随之开始兴起，并逐步成为府际关系研究的新热点。近年来，有关地方政府运用伙伴关系途径的研究主要有四个层次：(1)中央政府与地方政府的伙伴关系；(2)地方政府间的伙伴关系；(3)地方政府与企业部门的伙伴关系；以及(4)地方政府与非营利组织的伙伴关系。在属性上，后两者属于公、私伙伴关系；而前两者则为政府间的府际关系(Intergovernmental Relationship，IGR)。
府际关系中，中央与地方政府为一种垂直的府际关系，地方政府间则是一种水平的府际关系，后者也被称为区域治理(regional governance)或跨域治理(across boundary governance)。目前有关地方政府治理的观念，已由传统较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转变为强调权力或资源互赖、开放和区域合作的新地方主义。因此，地方政府基于本身的发展需求和问题的缓解，越来越重视通过水平府际关系的协作性管理。另外，关于此类水平府际关系的发展，大致可分为以下三个阶段：第一阶段为传统时期，最主要是处理都市化及都市成长的问题，往往会通过行政区划调整的方式与战略来解决这一问题；第二阶段所强调的是功能整合，除了因应都市化及都市成长的问题之外，希望能够进一步提升地方政府的能力，以满足市民多元与多样化的需求，通常是通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的功能整合效益；目前则是处于第三阶段，除了继续前两阶段的战略，同时也强调区域治理，因为目前地方政府除了受到都市化的冲击之外，也面临了全球化的挑战，各地方政府希望能够跨越行政区域的界限，通过以政策议题为导向，通过伙伴关系的建立，整合资源以发挥协同作用，进而提升整体区域的竞争力。⑤
二、政府间伙伴关系：定义、特点、模式与类型
（一）定义
西方学者对于伙伴关系的看法，并不完全一致，其中有不少学者试图对伙伴关系提出了自己的认识，如贝里指出，伙伴关系是“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”。⑥以Mayntz和Scharp为首的普兰克学派融合理性选择与制度主义的假定，将伙伴关系定义为非正式制度，也就是非正式组织的、互惠的、相对永久的关系。伙伴关系的整合是基于共同同意的达成政策结果的规则，行动者之间创造相互信任以减少不确定性与交易的成本，网络作为公、私行动者之间水平的自我协调的理想制度架构，使公、私行动者为目标的实现互相交换资源，所以，伙伴关系是以行动者为导向的准制度。⑦而著名政治学者郎兹认为，“伙伴关系是指由不同目的、时间范围、结构、运作程序和成员构成的一系列制度安排”。⑧南姆·卡朴库指出，合作伙伴关系指多个部门（如公共部门、私营部门或非营利部门）两个或更多组织间任何有意的合作关系，这种合作关系聚集了资源，以确认并进而寻求一种解决共同问题的联合途径。⑨
不过，经济合作与发展组织对伙伴关系所做的界定似乎得到了西方学界的普遍认同，在经济合作与发展组织1990年代的一份报告中，对伙伴关系一词进行了如下定义：“伙伴关系是正式的合作体系，是建立在受法律约定或非正式的理解上的组织；它们存在相互合作的工作关系；在组织内一定数量机构间的计划被相互采用。在一定的时间内，合作伙伴介入政策与进度的制定，分担并分享责任、资源、风险和利益。”⑩
后来，经济合作与发展组织通过对其成员国家伙伴关系实践发展经验的观察与总结，出版《寻求更好治理的地方伙伴关系》一书，明确提出了战略性伙伴关系的概念，认为战略性伙伴关系是一种具有动态和弹性的结构特质。(11)也就是说，地方政府将依不同的时间和不同的目的，与邻近或利害相关的地方政府联结成各种不同的政策社群或政策网络。地方政府间战略性伙伴关系的建立是基于：①地方政府间资源优势的共享和资源劣势的互补；②为了超越现行法制的限制和行政区域的界限，使地方政府间的合作关系更具弹性；③合作的双方或多方，任何一方的行动必须考虑另一方或其他各方的反应；④最后，形成战略性伙伴关系的各地方政府必须能够共享利益及分担责任。
（二）特点
同一般的合作关系相比，伙伴关系具有什么不同呢？这就涉及伙伴关系的特点。伙伴关系是制度也是一种治理工具，这个属性与伙伴关系的特点是紧密相连的。英国著名政治学者Rhodes(1981)认为伙伴关系的特性如下：第一，参与者彼此相互信赖，参与者希望达到目标，但是必须依赖其他参与者作为达成其目标的手段；第二，互动的过程由很多参与者组成，没有任何一个参与者拥有足够领航能力来决定其他参与者的战略行动。所有参与者都有各自的目标与利益，没有任何一个单一目标可以用来测量政策效能。(12)但这并不意味所有的参与者拥有相等的权力，每个参与者所依赖的是各自拥有的资源及其在政策过程中的重要性；第三，伙伴关系由关系形态组成，参与者的相互依赖及其产生的互动，创造行动者关系类型，这些关系形态具有深度与持续性的特点，而行动的规则赋予互动的意义并支持互动的关系形态。(13)著名行政学者盖伊·彼得斯指出了伙伴关系的五个特点：第一，伙伴关系包含两个或两个以上的参与者，其中至少一个公共部门；第二，每个参与者都是主要的，能够为自己的利益交易，拥有自主性的回旋余地，愿意献身于稳定的伙伴关系；第三，稳定持久的关系，持续不断的互动；第四，每一者参与者都携带某些东西到伙伴关系，移转物质或非物质的资源，例如金钱、公共土地、或是权威以及象征性的价值；最后，伙伴关系包含共享行动后果的责任。(14)
因此，相对于网络而言，伙伴关系是一种更为正式、长期和稳固的合作关系，并且合作对象彼此间的约束力也比较强。(15)
（三）模式
伙伴关系没有固定模式，Mickintosh(1992)在其《合作伙伴：政策与协商议题》一书中提出三种模式，即协同模式、转型和扩大预算模式，并得到了不少学者如Bailey和Hastings等的认可。
(1)协同模式：按照Mickintosh的定义，(16)协同效应指两个或更多的合作者为了共同（或宣称是共同的）目标而一起行动时所获得的增值效益。一个以营利为目的的企业和一个非营利组织（如地方政府或慈善机构）二者的合资经营就是一个典型的例证。联合经营的本质在于将不同资产和势力联合在一起以谋求更多的利益，并形成相应的利益分配机制，从而既增加了私人持股者的回报，同时也实现了社会效益。因此，这里所说的协同效应大于简单的增值，即“2加2大于4”。(2)转变模式：在合作的过程中，转换的观点指的是一个合作者改变另一合作者的世界观、行为和观念的努力。因此，一个公共或非营利机构可以促使私营经济的合作者更加注重社会效应，而一个私营公司可以努力影响公共经济，使其向更加市场化的方向发展。(3)预算模式：是通过伙伴关系的形式可以获得未组成这种关系时所无法得到的财政支持；指的是集合资源来筹集更多的资金，从而争取更多伙伴的支持。今天，这种制度安排在欧盟和中央政府一级已经非常普遍。这样，通过多方合作，两个或更多的伙伴就可能得到中央政府或欧盟的额外支持，从而扩大预算，而不是各自单独行事。
还有学者Stewart等提出了三种“理想”状态的伙伴关系模式，即推动模式、协调模式、执行模式。但他们同时认为，在大多数的伙伴关系的实践中，这三种模式都会同时出现，只不过在不同的时期表现出不同的特性。(17)所以经济合作与发展组织认为，伙伴关系没有通用的模式。(18)
（四）类型
依据美国学者Christensen的研究，美国地方政府间伙伴关系的类型，从各自独立运作到政府机关合并，在光谱的两极之间，至少有七种不同程度的合作关系：(1)交换信息；(2)共同学习；(3)评估与商讨；(4)共同计划；(5)共同负担财务支出；(6)联合行动；(7)合资经营同(19)。Walker则依美国地方政府过去的发展经验，列举出共同成立非营利公法人和区政府议会等25种地方政府跨区域的合作模式，它们是：(1)推动共同志工(volunteerism)；(2)非正式协议；(3)正式的地方政府间协议；(4)签订地方政府间服务合同；(5)外包；(6)多数小区伙伴关系；(7)跨部门合作；(8)共同成立非营利公法人；(9)共同实施境外管辖；(10)共同成立地区政府议会；(11)由联邦政府诱导成立跨域性团体；(12)共同成立的地区性服务特区；(13)地方政府间实施功能转移；(14)邻区兼并；(15)法人化；(16)单一财产税基分享制；(17)共同设立政府平衡基金；(18)联合服务；(19)共同推动都会地区改革；(20)共同成立跨区性单一目的特区政府；(21)成立地区性特殊管理局；(22)成立都会区管理局；(23)合并地方政府；(24)成立联盟型都会政府；(25)共同成立都市政府。(20)
而Rhodes称伙伴关系为政策网络，他根据参与成员整合的程度、参与成员的类型、与成员间资源的分配，将政策网络放置在高度整合与低度整合的光谱上：高度整合的政策网络为政策社群，低度整合的政策网络为议题网络，在高度整合与低度整合两极端的网络中间，有专业网络、府际网络、地域网络与制造者网络。(21)McQuaid则根据伙伴关系的五个向度区分伙伴关系的类型，即，(1)参与者追求的目标；(2)谁是参与者；(3)何时发展伙伴关系；(4)空间的向度；(5)行动如何执行。(22)
三、伙伴关系：管理程序、组织框架与生命周期
（一）管理程序
如何对伙伴关系进行有效的管理呢？威尔逊和查尔顿从城市复兴的角度，提出了以下五个不同阶段的管理程序：(23)
第一阶段：合作伙伴为了实现共同需要，或合力获得公共基金的认同而走到一起。如果各个伙伴以前没有进行过合作，则相互之间需要克服背景及工作方式的不同所带来的合作障碍，建立起信任和尊重。
第二阶段：经过沟通与决策程序，合作伙伴间建立起共同的工作基础，形成初步的一致观点与任务文件，并确定工作的具体内容。
第三阶段：形成正式伙伴关系的组织结构及框架，设立特定的联合行动计划目标，领导层挑选或聘用能够完成目标的管理团队。
第四阶段：实施行动计划，所有合作者都要及时参与包括确定政策、评估合作关系的运作等工作。
第五阶段：在适当情况下，合作伙伴应建立更为前瞻性的战略，并积极发展新的目标。
另外，经济合作与发展组织也提出了建立伙伴关系的三大步骤：
首先，促进合作。为追求既定目标，伙伴关系首先需要促进包含在相关政策领域的跨组织合作。
其次，制定战略性计划。伙伴关系制定战略性，以设定共同目标，从而能更好地实现既定目标。
第三，实施地方战略。伙伴关系实施其战略，这需要建议或提出项目、设计专门的评估方法，以及提供服务等。(24)
（二）伙伴关系组织框架
国外学者还提出了具有一定可操作性的伙伴关系组织框架，其关系框架见图1：
图1：伙伴关系组织框架（来源：Carley,et al,2000）
(1)有效的合作伙伴关系
●最高层强有力的政策与行政领导；
●运用具有预见性的程序为突破点，并在合作者之间达成一致；
●将城市发展的理想转变成具有可操作性的目标；
●将对城市复兴有关键影响的组织与机构纳入到城市复兴的进程中，如社区，企业、教育、卫生部门，社会安全部门等；
●有效的结构——广泛的容纳性、代表性与效率之间的平衡；
●高水平的人才资源是建立伙伴关系的基础；
●以组织间良好的工作文化为伙伴关系的支撑。
(2)连贯性与具有凝聚性的国家政策
●需要更多的国家政策制定部门的通力协作；
●有效安排城市复兴基金，以更好地满足当地的需求；
●发挥监督与评估机制，反映当地城市复兴的需求；
●将成功的城市复兴案例在伙伴关系中宣传与推广。
(3)可操作与可实现的区域工作框架
●全面贯彻与发展经济、复兴、社会、交通、土地利用和可持续发展之间的联系；
●中央政府部门、区域发展署、区域议会、区域组织、市长办公室的功能明确并相互补充；
●区域发展署应支持次区域一级的伙伴关系。
(4)现代化的当地政府
●明确地方政府部门的领导作用；
●明确一致的行动；
●地方官员积极扮演具有当代意识的角色；
●在社区规划中系统地加强邻里社区的作用。(25)
经济合作与发展组织通过对OECD国家伙伴关系发展的研究，提出了改进治理的伙伴关系战略性框架：(1)在中央层次制定具有连贯性的政策目标；(2)采用能满足合作伙伴需要的战略性伙伴关系框架；(3)强化伙伴关系的责任；(4)提供灵活的公共项目管理。(26)
（三）伙伴关系的生命周期
Lowndes和Skelcher认为，组织间的伙伴关系将会随着时间的流动而出现不同的治理模式，即组织间的伙伴关系不会是一成不变、长期稳定于某种类型的治理结构；反之，伙伴关系具有生命周期，各个利害关系者将会在不同时期中，运用不同的治理模式来建构其伙伴关系。他们先引用W.Powell(1991)对于治理模式的分类(27)，认为政府机关之间的关系包括市场、科层体制及网络等三种互动关系：
表1：治理模型：市场、科层体制和网络(Lowndes,V.and C.Skelcher,1998)
市场科层体制 网络
规范的基础契约—所有权固定关系 优势互补
沟通的工具价格例行规则 关系
解决冲突的方式讨价还价行政命令—监督互惠原则—强调彼此间的信誉
弹性化程度高度低度 中度
承诺度低度中度 高度
组织氛围 严肃和（或）多疑正式的、官僚的开放式的、互利共存的
行动者的偏好或选择独立自主依赖 相互依赖
对此做进一步分析之后，他们认为，伙伴关系依其生命周期，约有四种阶段：前伙伴合作关系阶段、伙伴关系已建立且稳固阶段、合作项目提供阶段，以及伙伴关系终止或持续阶段。上述四个阶段都各有其特征、适用的治理模式，以及特有的利害关系者之间的关系，伙伴关系建立的战略在不同阶段并非完全相同。(28)
四、地方政府间建立伙伴关系研究展望
国外对府际关系的研究，已经将重点从以前的纵向府际关系，转向了横向府际关系，尤其是地方政府间关系，而地方政府间战略伙伴关系的建立，又成为近年来该领域的研究重点和热点。为了应对全球化冲击与激烈的区域竞争，学术界主张地方政府间发展战略性伙伴关系，提升自身的竞争力；在实践上，地方政府也开始改变传统上主要是以竞争而鲜有合作的府际关系，朝着一种以合作为主轴，在合作中求双赢的新型府际关系，即战略性伙伴关系。近年来，学术界对这一形式的府际关系，包括对伙伴关系与战略性伙伴关系的定义、特点、模式、类型及其管理程序、组织框架及其生命周期等，展开了比较系统而深入的研究，这些研究，虽然还不够成熟，但已经成为全球化背景下府际关系研究的新趋势，为我们探索新时期的府际关系提供了新的视角。而在实践中，西方各国都在不同程度地尝试着地方政府间战略性伙伴关系的构建，并闯出了不少成功的路子，取得了不少成功经验。这些研究成果与实践经验，虽然不一定完全适合我国，但为我国进行该领域的学术研究提供了借鉴与方向，也为新时期我国地方政府创新，探索新型的地方政府间合作关系提供了借鉴和参考。
我国地方政府在发展的过程中，也同样面临前述西方国家所遭遇到的问题和需求。例如垃圾处理、营建废弃土清运、河川污染防治等环保议题，机场快运、都会区大众快运、蓝色海上公路等交通建设议题，地方产业外移和输入外劳所引发的失业问题，振兴地方农、渔、牧产业的问题，都市及区域规划的议题，水资源管理的问题，发展旅游产业议题，以及城市营销和联合对外招商的议题，这些政策问题或议题不仅涵盖了地方的政治、经济、社会与空间系统，同时也必须跨越行政区域，通过地方政府间建立各类协作关系，才能进一步获得问题的改善或解决。
正是基于这样的认识，近年来我国政府已经开始意识到了区域性合作的重要性，珠江三角洲、长江三角洲、环渤海湾城市集群，上海浦东新区、天津滨海新区等综合配套改革试验区，以及长株潭城市群与武汉城市圈等大城市集群发展态势得以出现。这一发展态势的出现，无疑会对提升我国区域整合能力与地区国内国际竞争能力产生积极深远的影响。但是，区域一体化发展进程中，如何通过地方政府间的有效合作实现地方的有效治理以提升区域竞争力，如何充分发挥城市群或都市圈在提升区域整体实力与竞争力中的引领作用，是当代中国公共行政理论与实践面临的重大课题与难题。在深入研究国外政府间建立伙伴关系理论与实践的基础上，借鉴这些研究成果与实践经验，改变我国传统地方政府间关系，打造新型的伙伴关系，通过地方政府间合作，整合地方各类资源，变传统的地方零和竞争为双赢合作，构建经过深入的战略性思考，形成共同的理念与战略性目标的资源共享、责任分担的地方政府间战略性伙伴关系，将成为推动我国区域一体化发展，提升区域长远竞争优势的根本途径，也将成为新时期我国地方政府间关系的必然趋势。
注释：
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②Blakely,E.J.Planning Local Economic Development:Theory and Practice[M],SEGA Publications,1994:5.
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⑧Lowndes V.Local Partnerships and Public Participation.Paper Prepared for Publication by IPPR Partnerships Commission,2001.
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