市场机制与80年代以来美、英基础教育改革，本文主要内容关键词为：教育改革论文,市场机制论文,年代论文,基础论文,来美论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 80年代以来，美、英两国开始了一场所谓“以市场为取向”的基础教育改革。从改革的展开过程和初步结果来看，虽然许多规定是以自由市场经济为依据的，但终究亦未使教育市场化。美、英两国的教育发展与改革的经验对于我们分析社会主义市场经济与教育的关系问题具有借鉴意义：（1）实行市场经济并不意味着教育要市场化；（2）教育不能市场化并不意味着教育不可以在一定环节上引入一点市场手段；（3）国家干预与市场调节的最佳结合永远存在于动态之中。
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自中共十四大政治报告提出以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标以来，教育应如何积极主动地适应经济体制变革的形势、教育是否应该或能够引入市场机制，或在多大程度上引入市场机制的问题，便成为我国教育领域里的一个重大课题。
美国、英国等一些发达国家自80年代以来开展的所谓“以市场为取向”（Market Oriented）的教育改革，随着改革的拉开与深入发展，“市场机制与教育的关系”问题亦成为其教育理论界和教育现场中的一个重点讨论问题。本着借鉴的目的，本文尝试着对80年代以来美、英两国“以市场为取向”的教育改革（以基础教育改革为中心）的背景和目标、改革的基本措施等作一初步的分析和阐释，并在此基础上，就我国“社会主义市场经济与教育”的关系问题，谈一点粗浅的看法。
一
美、英80年代以来的教育改革是以其市场经济形势和政策的国际化、自由化为大背景，并以提高全国教育质量、提高有限教育资源使用的效益和效率为重要目标取向的。
（一）经济国际化与提高全国教育质量
在当代西方发达国家，教育既不象世界经济持续高速增长的黄金岁月里被认为是促进社会机会均等的重要因素，也不象70年代世界经济危机时期里被看作是可以加以抑制的公共消费的一个组成部分，而是被作为可以在同失业进行的斗争和国际经济竞争中发挥重要作用的因素受到了高度的重视①。
教育之所以能在当代西方发达国家如人们所期待那般走出低谷，实际上是70年代中期以来国际经济形势发生了深刻变化所导致的。70年代中期以来的国际经济基本关系与结构的特点，无论在广度上还是在深度上，都大大加快了经济国际化的进程。就是说，世界经济正朝着跨国的相互依存的利害关系紧密交织在一起的网络经济演变。相互依赖程度的增加是要付出代价的。各国同时要受经济合作与商业竞争两种力量的牵制，特别是商业竞争是引发大部分问题的要因。各国领导人深知他们必须全力以赴维持和提高本国在国际竞争上的能力和实力。否则，在世界上的地位就要下降，国内的生活水平就要遭到威胁，本国政府的政治前途也就陷入困境。总之，对工业化国家来说，国际经济竞争乃是80年代以来影响国家政策最强有力的推动力。
战后的两次工业—技术革命成果成为战后有关各国尤其是西方发达国家经济增长的主要因素，科技进步在经济增长中所作的贡献亦愈增；尤其是第四次工业—技术革命的作用，在80年代加快了世界经济增长从外延型、数量型、粗放型向内涵型、质量型、效益型的转变。这是当代世界经济发展的最深层因素与特点②。
经济竞争首先表现为科技竞争尤其是高科技的竞争，最终都要体现在教育竞争上。由于科技的日趋进步及其在经济增长中的作用越来越大，教育必须提高质量；由于国际经济竞争是以总体国家实力为资本与后盾的，教育质量与水准的提高必须是全国性的。因此，提高全国教育质量就成了当代世界特别是西方发达国家教育改革的主要目标。
美、英当然亦不例外。在两国经济地位不断恶化的背景下，其国内的一些人士尤其是企业界的领袖们大声疾呼国家经济问题丛生，教育应负很大责任。然而他们不光是指责，他们还进一步论证说：只有加强教育制度，提高教育质量，才能挽救经济免于衰败没落的命运。教育既被看成是导致经济地位衰落方面的首要责任者，也被看成是解决问题的主要依靠。所以，两国都不约而同地把提高全国教育质量这个难度很大的任务承担了起来。
（二）经济自由化与提高教育效益和效率
正如美国加州大学洛杉矶分校伯顿·克拉克教授所说：一种形式的失败使人们转向另一种形式，“国家的失败”引起转向市场，“市场的失败”产生对国家权力的运动③。70年代中期以后特别是80年代以来，随着经济“滞胀”局面的形成，新自由主义经济学取代了凯恩斯主义经济学而成为时代的主流经济理论。
80年代初，共和党人里根就任总统后，立即抛弃了凯恩斯主义，推行了一套以供给学派为主要理论依据、兼有货币主义内容的新自由主义经济政策：（1）减少税收；（2）减少非国防开支；（3）减少政府对经济的干预；（4）增加国防开支；（5）紧缩货币，等等④。共和党的政权和政策一直持续到90年代初。英国保守党的撒切尔夫人自1979年执掌政权以后，竭力奉行货币主义的经济政策纲领。货币主义反对凯恩斯主义用财政政策干预经济，反对除了稳定货币供应以外的一切干预措施，强调货币政策的重要性。为此，撒切尔夫人采取了以下一些措施：精简政府机构，降低某些政府机构的职能；实行英国历史上规模最大、范围最广的私有化，等等⑤。
货币主义学派也好，供给学派也好，它们皆属新自由主义经济学的流派，它们都信奉立足于个人主义的功利主义这一新自由主义经济哲学，以效率性为理想的标准⑥。他们假定个体总是倾向于使自我利益最大化的，市场为个体自由交换物品和服务提供手段从而促进他们个体的利益；由于市场允许个体使他们的自身利益最大化，那么这些交换的总和就使社会福利最大化。尽管这一规则也有例外（如公共设施建设、人力资本投资以及环境建设等），但总的来说，物品和服务的提供通过市场来进行为最佳选择。因为公共的、非市场的提供往往易受“生产者掌握”（producer capture）。也就是说，公共提供服务时主要从提供者的利益即“生产者利益”的角度考虑，而非把顾客或消费者的利益放在首位。因此，为保护消费者利益，即使在那些由私人提供不适宜或不充分的领域里，公共的提供也必须摹拟市场的某些侧面⑦。教育服务的提供在这里就属必须摹拟市场的部分。
美、英两国的教育经费在80年代以来，总的来说未见增长或增长幅度甚微，甚至有时还被削减了。在不增加甚至削减教育投入的背景下，要达到提高全国教育质量的目标，只有靠提高有限教育资源使用的效益和效率来完成。而要提高效益和效率，市场机制或手段的作用自然就更加备受关注。
二
随着教育背景的重大变化、教育改革重心的巨大转变，美、英两国80年代以来皆对教育的运行机制作了新的，所谓“以市场为取向”的调整。这一调整具体是通过教育的国家化和教育的自由化这两个看似方向相反而实际上又相辅相成的政策来实现的。
（一）教育的国家化
以经济国际化和国际经济体制的形成与发展为背景，美、英两国如同西方其他发达国家一样，一方面以国家、社会只有在相互支撑、相互合作中生存这一“共生、共存”认识为前提，一方面比以往任何时候都更加致力于确保、充实作为其共生、共存基础的国力，并将其基点放在提高全国教育质量上。为了确保和提高教育的国家水准，美、英两国皆采取了旨在加强国家对教育内容等的控制这一教育国家化措施。
众所周知，美国素来没有什么全国划一的教育标准，每州各自为政。但进入80年代以来却在致力于建立全国统一的教育标准。1990年1月布什总统与各州州长制定了《国家六大教育目标》。为达到此目标，美国又于1991年4月制定了由被比作四列大火车的四大部分所组成的《美国2000年教育战略》，其中明确提出要在国家目标的基础上，制定国家统一的课程标准，建立美国统一的学业考试制度⑧。（1）建立“新世界标准”：在国家教育目标委员会（NEGP）的协助下，对五门核心课程分别制定新世界标准。这些新标准将是美国年轻一代要想在当今世界上成功地生活与工作必须掌握的知识与技术。这些知识与技术将保证他们在离校时充分做好了继续深造和就业的准备。（2）建立“全美学业考试制度”：在国家教育目标委员会协助下，根据新世界标准对五门核心课程建立一套新的（自愿参加的）全国统考制度，以促进对教与学的方法的改进和对学生进步情况的检查。为了保证国家课程标准和国家学业考试制度能有效运行，该《战略》提出了要求各大专院校招生时利用国家学业考试制度，要求雇主在招工时注意求职者在这种考试中的成绩，以此作为利用“美国学业考试制度”的鼓励措施；还提出了对在“学业考试”中获得优秀成绩的中学生颁发总统奖状，设立“优秀成绩总统奖学金”等建议。此外还建议要求学校建立“成绩报告卡制度”，授权全国教育进展评议处（NAEP）定期收集报告卡资料等。《战略》认为这是与“家长选校制度”相配套的。
此后，1991年6月美国设置了国家教育目标委员会，从事国家课程标准的制定和国家学业考试的开发工作。1993年10月美国众议院通过的教育改革法案《2000年的目标——美国教育法》明确赋予了国家教育目标委员会以法律地位，此外还规定设置“教育标准和教育改革审议会”等等。1994年结束了五门核心学科课程标准的制定。
英国这数年来也一直将国家教育政策的重点放在引进国家课程和对其成果的评价上。作为80年代英国教育改革的一集大成的《1988年教育改革法》明确把建立国家课程和建立健全考试制度作为其重要内容：（1）建立国家课程：英国的课程在传统上除了宗教教育课程是义务的之外，其它一律由各学校自行确定。但《1988年教育改革法》明确规定在国家资助的初等和中等学校里实施适用于所有学生的国家课程。国家课程包括数学、英语和科学等“核心课程”和历史、地理、技术、一门现代外语、美术、音乐、体育7门“基础课程”。这些课程占整个课程总时的70%。法律还授权教育与科学大臣组织专门机构确定国家课程各学科在各教育阶段的“成就目标”、“教学程序规划”及“评测要求”。（2）建立健全考试制度：《1988年教育改革法》还把英国5～16岁义务教育期分为5～7岁、8～11岁、12～14岁和15～16岁四个教育阶段，并规定在每个阶段结束前，必须对每个学生进行统考，评测他们是否达到国家课程确定的“成就标准”，评测教师的教学工作，使家长和社会及时了解子女的教育情况”。⑨
在梅杰执政时期，英国设置了教育课程审议会和学校考试评价审议会，以从事国家课程各学科的成就标准和全国统考的基本实施方针的制定工作。英国国家课程从1989年开始实施，在此基础上的统考于1992年夏进行了7岁考试。
美、英两国实施国家课程或课程标准及与其相配套的国家考试制度，目的都是想通过保证让所有学生学习经过仔细斟酌制订的、广泛而均衡的、对各个学科都有明确的目标和可以检验成绩的标准的课程，来提高整个国家的教育水准。实行国家课程或课程标准和国家考试还有一个考虑，就是可以保证把学生转学遇到的困难减少到最低限度，亦便于人们对各学校进行比较与评价，从而易于让学校对所开展的教育工作切实负起责任来。换句话说，实施国家课程或课程标准与国家考试亦是为实施家长自由选校制度创造必备条件。
（二）教育的自由化
美、英两国在加强国家对教育内容等领域的宏观控制之同时，亦在按照新自由主义经济思想，把教育朝着自由化方向推进，亦即为教育创造一个更具有竞争性的类似市场的环境：（1）将教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校，以使学校类似市场竞争中的独立企业一样，拥有可以进行创造性劳动的充分的自主权和独立性。这是学校进入类似市场的环境的前提条件。（2）扩大家长替子女自由选择学校的权利与机会，建立家长自由选校制度，以使家长、学生如同顾客、消费者一样，成为“竞争性的类似市场的环境”的主要推动力量。
美国教育自由化的具体措施表现为实施以学校为基础的管理（School-based Management,简称SBM）和家长自由选校（Parental Choice）计划：（1）以学校为基础的管理。美国传统上学校的管理、教务的推展，都是采用“自上而下”的方法。地方教育委员会指示局长，局长监督校长，校长推行局长的指示、督导教师，教师授课、管理学生。但是自80年代的第一次改革浪潮，特别是自80年代末开始的以“教育重建”（Educational Restructuring）为口号的第三次改革浪潮以来，学校管理渐渐呈现“自下而上”的趋势。其集中体现就是SBM的试验与逐步推广。对于SBM，美国卡内基基金会的报告较明确地阐述了它的基本概念：对城市学校的过分集权化和官僚式的控制必须结束，有效的地方领导是至关重要的。各所学校应有充分的自主权和灵活性以创造性地对教育目标作出反应，首要的是满足学生的需求⑩。SBM于80年代末首先在达德县（Dade County）、芝加哥、洛杉矶等美国的大学区中进行试验，进入90年代以后，正逐步推广开来。当今的SBM在美国已发展成为很多种模式，但都有一个共同的基本点，即在每个学校现场里都创设一个地方学校委员会（Local School Council），该委员会通常由校长、教师、及其他社区成员组成，然后通过授权予这个委员会来实现学校管理的自主性。（2）家长自由选校计划。在美国绝大多数州里，12年的中小学教育属义务教育。在义务教育阶段，受教育者在选择受教育的学校方面的自由受到很大限制；实施义务教育的学校尽管存在着程度上的差异，但基本上皆处于国家的干预之下。其依据的是给所有人施以平等的教育这一教育机会均等原则。在这一原则之下，受教育者一般不能自由选择学校，只能在学区内由公共教育当局指定的公立学校就学。虽然，受教育者拥有选择私立学校的自由，但一方面由于私立学校在义务教育学校所占比率不大，另一方面由于上私立学校必须由家长自己承担全部学费，政府不予财政援助，实际上大多数家长只能让自己的孩子在所在学区指定的公立学校就学。然而，自70年代特别是80年代以来，要求改革中小学入学方式，扩大家长、受教育者选择学校的自由的呼声日益高涨。但在家长选校范围上，教育界和家长中一直存在着不同意见：一种意见把家长选校范围扩大到包括私立学校在内的所有学校，要求政府对私立学校亦予以资助；一种意见要求打破学区制，允许学生跨学区选择公立学校；第三种意见是允许学生在学区内选择学校。由于与家长自由选择计划相配套的是要求对教育财政拨款制度的改革，即教育经费不再是直接分配给学校，而是随学生走，哪个学校招生多，哪个学校获得的经费就多，因此，家长自由选校会促使各学校提高教育质量，否则就会被抛弃。对于这三种意见，美国联邦政府在里根、布什总统执政时期较倾向于第一种观点，而现今的克林顿总统则明确表示支持家长在公立学校范围内的自由选择。三种家长自由选择计划在州和地区两级皆有各自的试验，但受到普遍赞同和广泛支持的是第三种家长自由选校计划。
英国教育自由化的集中体现是实行所谓的学校的地方管理（Local Management of Schools,简称 LMS）措施。这亦是英国《1988年教育改革法》的重要内容之一。具体地说，LMS包括以下几个方面的改变(11)：（1）大幅度扩大家长选择学校的自由。英国早在《1980年教育法》中就赋予了家长给自己的子女选择学校的权利，但是由于受欢迎的学校招生名额有限，家长在行使选择权时常常受到限制。因此，《1988年教育改革法》实行开放招生政策，招生录取的责任由地方当局转移到学校。学校可按自己最大容量招生，可以录取地区以外的学生。政府认为，在一所学校真正满额之前，学校不应拒绝任何一个希望入学的学生。为此。《1988年教育改革法》还规定学校必须把招生名额保持在1979-80学年的水平，以该学年的招生数为“标准数”。任何地方的任何学校招生数的减少，须事先征得教育与科学大臣的同意。（2）按就学人数分配教育经费。《1988年教育改革法》要求地方教育当局按照经过批准的公式给本地区的学校分配经费。根据公式分配的经费中有75%根据该学校在学人数分配，以鼓励学校吸引和留住学生；其余25%可以参照其他因素分配。所有公式须得到教育和科学部批准，地方教育当局就公式中的要素作出决定以前须与学校的地方管理团体协商。按公式分配教育经费的制度使开放招生制度名符其实。（3）按公式确定的预算的用途决定权及与此相关的教职员人事权，由地方教育当局大幅度地转移给学校董事会。（4）为了给家长替子女选择学校提供依据，LMS要求地方教育当局为它们服务的社区提供辖区内学校成绩的信息。
除此之外，英国《1988年教育改革法》所采取的设置由教育与科学部直接拨款的公立学校（Grant Maintained Schools）和城市技术中专（CityTechonology Colleges）等措施亦旨在使教育自由化：（1）直接拨款学校：大型的中小学在家长的支持下可向教育与科学大臣提出申请，要求脱离地方教育当局管辖，改为由中央政府直接拨款。这一举措旨在减少学校在财政上对地方教育当局的依赖，来削弱（进而摆脱）地方教育当局对学校的控制，使学校有更多的自主权，使家长和社区得以通过董事会的形式更直接地参与学校的管理。这既能充分发挥学校与家长的办学积极性，又能加强中央在宏观上对基础教育的控制。（2）城市技术中专。《1988年教育改革法》规定设立的以11～19岁青少年为主要对象、偏重于科学技术教育的城市技术中专系由国家直接提供办学经费，由独立于地方教育当局的学校董事会进行管理。此举亦旨在打破城市地方教育当局对中等义务教育的垄断，扩大家长在子女就学场所上的选择余地。
美、英两国实行教育自由化政策，为公立学校教育创造一个更具有竞争性的类似市场的环境，其目的皆是希望通过给公立学校系统注入竞争活力，以促进其提高效率感和责任感。
总而言之，美、英两国为适应80年代以来教育的政治经济背景与改革目标变化的需要，对现行的被认为是缺乏效率的基础教育运行机制作了新的调整，即将基础教育有关的权力与责任在各有关当事者（包括中央政府和地方政府、学校、家长及社会等）之间进行了重新的分配与平衡：一方面增加了中央政府在制订课程或课程标准、目标方面的权力，一方面更多地下放了学校管理的权力；一方面强调中央政府对公立学校教育的内容和成绩评估要负起更大的责任，另一方面又引进市场机制，以促进学校提高其对家长和社区的责任感和对他们的要求的关心。总的思路是：减少中间环节，以便宏观上进一步加强调控，微观上进一步搞活。
在这里我们既可以看到其中的诸多改革规定皆是以自由市场经济为依据的，但我们同时也应看到，它们终究亦未使教育市场化（因为教育仍然主要由公共部门提供，国家的作用仍是主要的）。在这里教育不仅容许消费者（家长和学生）在教育方面有更多的选择自由，而且还要实现一系列国家的社会和经济目的。
三
在以上分析基础上，我们准备谈一谈关于市场经济下教育运行机制的认识和看法。
首先，实行市场经济并不意味着教育要市场化、学校要企业化、教育劳动要商品化
教育与经济的关系在市场经济下比在计划经济下将更加紧密，特别是在当今市场竞争已超越国界的国际经济竞争条件下更是如此。但这并不意味着教育就要市场化、学校要企业化、教育劳动要商品化。西方市场经济发达国家60年代以来逐步形成的教育运行机制就是一个很好例证：国家通过立法和财政拨款手段起主导作用；市场主要是劳务市场对教育发展规模、速度发挥调节和制约作用；雇主、工会、行会、专业协会等社会力量参与教育质量、规格、内容、方法的监督、评估和管理；学校依据法律保留对市场和社会需求作出灵活反应的必要的自主权，自主办学。四个部分相互激励、又相互制约，推动着教育向经济和社会需求的方向发展。这一机制代表了社会各个部分的利益，有各个部分代表参加，具有较明确和合理的分工，反映了现代社会中现代教育与国家，市场和社会的相互作用的普遍规律(12)。
即使在80年代以来，美、英许多国家进行的“以市场为取向”的教育改革中，对各部分的作用及其相互关系有所调整，增加了市场的成份，但终究亦未使教育市场化，学校亦未被企业化。
一个成功的企业是赚取高额利润的企业，而一个成功的学校却是那些给学生培植一种爱学习、尊重他人的精神的学校。在市场中为获取利润，人们可以进行投机，但人们是否可以拿孩子的教育进行赌博呢？回答当然是否定的。因而，教育不能市场化。
其次，教育不能市场化亦并不意味着教育就不可以在一定环节上引入一点市场手段或竞争机制。
国家干预与市场调节这两种手段的结合，决非是一种板块式的外部简单结合，而是内部结合的统一机制。在西方的经济制度中，国家干预并非只对“政府控制”成分起作用，市场调节也不是只针对“市场的成分”，而是国家干预与市场调节起的作用“交织在一起”，共同对资本主义生产与消费施加影响(13)。换句话说，国家干预与市场调节的作用都是覆盖全社会的，只不过是国家干预在“政府控制成分”中占主导作用，而市场调节在“市场的成分”中占主导地位而已。美、英等西方发达国家的教育运行机制就是此模式的具体体现。
因此，在我国的教育运行机制中，我们不仅不应当否定市场的作用，而且还应从我国教育发展的实际情况出发，探索在哪些领域、哪些环节上可以引进市场手段或竞争机制。
第三，国家干预与市场调节的最佳结合永远存在于动态之中。
迄今为止，西方国家在探索政府干预与市场调节结合模式的过程中，经常是两手并用的，只是在不同的时期侧重点不一样而已。正如欧洲教育与社会政策研究所所长拉迪斯拉夫·塞里奇教授所说的那样：无论是集权制、分权制和市场调节，它们长期支配高等教育时，都会逐渐僵化。因此，控制形式的变化对改革的推动作用是暂时的(14)。西方市场经济国家80年代以来对教育运行机制的调整就是一个很好的例证。因此，我们应放弃那种寻求永恒的最佳结合模式的想法，而只能寻求各种特定条件下的特定结合方式。国家干预与市场调节的最佳结合永远处于动态之中。
注释：
①T.Husen,A.Tuijnman & W.D.Halls (Ed).Schooling in Mordern European Society:A Report of the Academia Europaea.Pergamon Press,1992.pp.289～293.
②陈漓高“当代世界经济发展的特点与若干理论思考”，载于《世界经济》1992年第4期。
③(14)王承绪主编：《高等教育新论——多学科的研究》，浙江教育出版社1988年版。
④丁冰：《当代西方经济学流派》，北京经济学院出版社1993年版，第212～220页。
⑤郭建青、刘凤良、宋利芳编著：《西方主要发达国家市场经济大观》，中国经济出版社1993年版，第80页。
⑥[日]大野健一：“市场经济导入的基本问题”，载《社会科学研究》（东京大学社会科学研究所纪要），Vol.45,No.2,1993。
⑦Hywel Thomas.School Governance and Limits of Self-interest.Educational Review,Vol.44,No.3,1992.
⑧The U.S.Department of Education.America 2000:AnEducation strategy.Washington,D.C.1991.
⑨(11)崔相录、方正淑编著：《迎接21世纪的发达国家教育改革探索》，湖南教育出版社1990年版，第202～206页。
⑩Carnegie Forum on Education and Economy.A NationPrepared.Carnegie Forum,1986,P.XVI.
(12)王一兵：《发展机制与困惑——西方发达国家60年代以来教育发展述评和比较》，中国卓越出版社1990年版。
(13)[美]萨谬尔森：《经济学》上册，商务印书馆1982年版，第70页。