加快体制创新，促进西部大开发和民营经济发展，本文主要内容关键词为：大开发论文,体制创新论文,民营经济发展论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20年的改革与开放，特别是经过近几年的市场化建设，当前，我国经济形势总体上说是比较好的。政府在宏观政策调控方面已经日趋成熟；以扩大内需作为改革与发展的结合点和切入点，我国的经济市场化改革逐步深化；社会各界在改革、开放、发展的取向上进一步增强了信心，社会预期出现了较为积极的变化。不久前，江总书记在民营经济活跃的沿海开放地区考察时提出了“三个代表”的重要思想，在西北地区考察时又强调要坚持理论创新、体制创新和科技创新，给全党的思想建设提出了新的课题，也为经济理论和实践探索提供了方向性指引。
今年上半年，我国GDP增长了8.2%，出口、消费、投资全面回升。初步估计，全年经济增长率将会高于去年。可以说，自亚洲金融危机以来我国经济持续下滑的态势，已经基本上得到了抑制，经济回升的势头有望继续保持。
在肯定经济形势好转的同时，我们对存在的问题和挑战也要有清醒的认识和足够的估计。当前的主要问题和挑战来自两个方面：一是由于经济中深层次矛盾并未根本解决，内需不足的问题依然存在；二是面对经济全球化和加入WTO的新形势，我们的政策和体制准备不足。譬如， 就业、社会保障、农民增收以及金融和财政风险等关系经济循环质量的问题，依然面临很大的压力；一些长期重视不够的问题也开始浮出“水面”，环境问题、荒漠化问题、水资源等问题，已经成为制约可持续发展的重要因素。现实的经济增长格局表明，从根本上解决我国内需不足的问题，依然任重而道远。
因此，我们必须抓紧时机，结合当前经济形势，研究和探讨加快西部大开发和民营经济发展问题，推动体制改革和创新与扩大内需的相关政策有效配合，促进经济持续、快速、健康发展。
尊重客观经济规律，加快西部大开发
西部大开发是党和国家面对21世纪的重大战略。80年代中期以来，我国经济增长的重心主要在东部沿海地区。这种增长格局虽然主要反映了客观经济条件的差异与经济规律的作用，但长期保持这种格局显然不利于整个经济的协调发展。因此，实施西部大开发战略，加快西部地区的经济发展，不仅对当前扩大内需、发展经济有重要作用，而且对国民经济整体素质的提高，巩固国防安全，保持社会稳定，加强民族团结，最终实现共同富裕，都具有重要的现实意义和深远的战略意义。
应该说，新中国成立以后到改革开放初期，我国实施平衡发展战略，对西部开发一直比较重视。一些研究表明，1953—1978年，中央政府通过大规模转移支付，使西部地区国民收入净流入额达1452亿元，占同期西部地区国民收入总额的23%，国民收入积累额的71%。然而，在计划经济体制下，巨大的财政转移支付并没有从根本上改变西部经济落后的状况，而且带来了巨大的浪费。特别是大规模的三线建设造成的负面影响，至今仍未完全消除。因此，在世纪之交我们再次提出西部开发，既不可能也不应该重复原先的平衡发展战略模式。我国经济体制已经发生了重大变化，经济运行机制的市场化已经取得了基础性地位，计划体制下的平衡发展战略已经失去了实施的基础。西部大开发是在我国实行社会主义市场经济和即将加入WTO的新形势下展开的。面对新形势， 西部大开发不能搞旧的计划体制的延续，而必须按照中央的指示精神，采用新思路、新机制、新办法，以体制创新推动和保证西部大开发顺利进行。
尊重客观经济规律，是成功实施西部大开发战略的重要保证。制约西部地区经济发展的基本因素，一方面是经济基础薄弱，人文和生态环境较差；另一方面是体制改革相对滞后于东部地区。不改变西部地区的基础设施条件，不改变生态环境逐步恶化的局面，不大力提高人口素质，不积极推进市场化改革以及更新落后的传统观念，西部开发将很可能因重归历史老路而事倍功半。这就决定了西部大开发必须立足长远，尊重科学和经济规律，力避急功近利式的短期行为。中央政府在推进西部开发战略中已经将重点放在了加大西部基础设施投资和改善生态环境投资方面，并强调要尽可能采取市场化的办法，促进西部地区加快改革步伐。只要这一战略重点和实施方略得以贯彻，西部开发必将形成新的局面，进而为整个经济的协调、快速发展提供更加广阔的空间。
西部大开发要明确企业为主体的基本思路。西部大开发作为国家的长期战略，离不开中央政府的大力支持。但是，这种支持除了对部分重大基础设施和生态改造项目提供必要的资金外，更主要的是政策创新支持，即给予西部地区更多的新政策试验权。在市场经济条件下，西部开发必须坚持效益和效率原则，因而也就决定了开发的主体是企业而非政府。政府除了一定的资金支持外，重要而关键的是创造良好的投资和经营环境，发挥催化作用。一些东部地区企业赴西部考察后较普遍地感到，西部投资环境亟待改善，地方保护主义壁垒仍较明显，行业垄断根深蒂固，企业改革滞后，企业远未成为投资主体。这也部分说明了西部开发中“政府热，民间冷”的状况。因此，政府如何将主要精力从过去那种专门“跑项目”的思路中摆脱出来，重视通过加快体制改革为企业服务，为企业架桥铺路，建立企业积极投身西部开发的激励机制，才是西部开发富有成效的关键。
体制创新是西部大开发的重中之重。江总书记在西北地区考察时提出“三个创新”的思想，不仅对于我国全面向市场经济转轨，迎接经济全球化挑战具有重大战略意义，而且对于西部大开发战略的实施具有现实的指导意义。东、西部发展差距的根源在于体制差距，无论是在所有制结构、市场主体的成熟程度，还是在市场机制的完善程度以及政府调控职能等方面，东、西部地区的差距都是十分明显的。因此，体制创新在西部大开发中居于十分重要地位。当前，尤其要加快所有制结构的调整，大力发展非公有制经济，降低国有经济比重。在努力培育市场主体的同时，不断完善市场机制以及政府职能的创新。如果西部非国有经济的比重能够提高到东部地区的水平，西部地区的经济发展状况就会有很大改观。在这方面，许多西部地区的同志已经有了深刻的认识，不少同志指出，多年的实践已经证明：哪个地区的非国有经济发展慢，哪个地区的经济发展就必然落后。如果说西部开发的主体是企业的话，那么政府在西部开发中最重要的作用就在于加快体制创新。
西部大开发必须把富民放在首位，处理好西部发展的长远利益与当前利益的关系。西部开发的根本目标不是搞几个大项目，追求单纯的经济增长，而是西部地区人民生活水平和生活质量的提高，这是西部开发的基本出发点和归宿。只有人民的生活富裕了，经济的可持续发展才有保障，西部开发才能具有坚实的基础。应该说，东部地区改革以来非公有制经济之所以有长足发展，富民政策起到了十分关键的作用。因此，在西部大开发过程中，必须把不断增加大多数城乡居民收入，提高人民生活水平作为一项重要目标，把富民作为开发之本。衡量西部大开发总体效果的一个重要标准，应该是西部人民较充分的就业、增收、生活质量的提高。无论是增加投资还是新上项目，都要兼顾当前利益和长远利益，让广大人民得到更多的实惠，从而为西部大开发提供持续不断的动力。
总体上说，西部大开发战略的提出与实施，使西部地区迎来了一个大发展的机遇。同时，西部大开发对于体制创新的紧迫要求和现行体制相对滞后的矛盾，也使西部地区面临着严峻的挑战。特别是在当前一些关系到整个国民经济长期可持续发展的重大问题，如国土资源整合，风沙、水资源、石油气资源等，都涉及西部大开发战略的具体实施。因此，我们应对西部开发问题更加保持一份清醒，要尊重客观规律，尊重市场，量力而行，尤其要防止一哄而起。西部大开发正在引起社会的广泛关注和讨论，这种关注和讨论将不可避免地带来一次思想大解放，引发一个跨地区大比较、大学习、大交流的过程，从而大大拓展人们观察事物的角度和思考空间。这不仅会给西部大开发本身注入新的活力，而且也将进一步促进整个经济的市场化进程。
大力发展民营经济，为新世纪我国经济快速发展夯实基础
20年改革开放的一个突出的成果是，民营经济迅速崛起、发展壮大，也是中国市场化程度不断提高的最重要标志。民营经济包括各种形式的国有（公有）民营企业、民有民营企业和“三资”企业。尽管有关民营经济的概念目前学术界还存在一些争议，但这一概念之所以在实践中正在被越来越广泛地使用，显然有着深厚的现实基础。中国长期封建社会形成了极为浓厚的官商历史传统，这一传统始终是压抑中国商品经济自然生长的桎梏，改革前我国高度集中的计划经济实际上也强化了这一传统。因此，不突破具有浓厚“官营”色彩的计划经济，扩大民营的范围和基础，中国的市场经济就难以发育和成长。同时，由于计划经济时代的传统意识形态过分强调所有制的作用，企业的市场化改革面临着不少思想观念方面的障碍。而民营经济的发展与市场经济的发育和形成在方向上基本是一致甚至是重合的，既可作为推进市场化改革的重要标志，也有利于减少改革中的一些障碍。在一定意义上可以说，民营经济是中国经济转型时期特有的概念，是对中国改革进程更具现实意义的概念。
中国民营经济的发展的基本途径大体包括五个方面。一是以乡镇企业崛起为代表的苏、锡、常地区的民营经济，由于该地区基本是在传统体制下的社队企业为基础发展起来的，因而一度曾被视为全国民营经济发展的模式。二是以利用港澳台资和海外侨资发展加工贸易为主发展起来的珠江三角洲地区的民营经济，该地区以独特的区位优势形成了外向型经济的发展模式，并为中国进一步扩大对外开放起到了重要的示范效应。三是以非公有制经济为主体，基本按照市场经济自然演进过程发展起来的温州地区的民营经济，由于该地区既缺少前两个地区那样的基础条件，同时在发展过程中不断遭遇传统观念和体制的冲击，其顽强的生命力和发展势头越来越受到社会的普遍关注。四是以北京中关村为代表的民营高科技企业，由于融合了市场机制和知识密集的双重优势，近几年一直呈现高速增长态势，反映了中国新经济因素的孕育和成长趋势。五是一些国有企业经过改制发展成为民营企业，特别是在竞争性领域，出现了海尔、康佳、TCL等一批大型优势企业。 尽管这些企业中国有股权依然处于控股地位，但其资源配置方式和内部经营机制已经基本市场化了，政府利用控股地位随意干预企业经营的行为大大减少。
当前，我国的民营经济已经成为支撑国民经济高速增长的主要力量。尽管民营经济占用社会资源的比重仅有1／3，但对GDP 增长的贡献已经占到2／3。在民营经济发达地区，经济增长、社会就业、政府收入等状况明显好于其他地区，经济发展正在逐步走向良性循环。然而，由于民营经济大部分是在传统体制之外或边缘发展起来的，随着民营经济的发展壮大，民营经济与传统体制的摩擦与冲突，或者说传统体制对民营经济发展的制约日益突出。当前，制约民营经济发展的最主要障碍在于三个方面：一是产权保护制度不够完善，二是市场准入歧视，三是融资渠道匮乏。
关于产权保护制度。尽管九届人大修改宪法，将非公有制经济作为社会主义市场经济的“重要组成部分”，但由于没有同时明确“国家保护个人合法财产不受侵犯”，加之实践中侵犯个人产权方面的问题屡有发生，民营经济进一步向更高层次发展面临着一系列突出障碍。例如，兼并、重组是现代企业谋求发展的重要手段，也是当今世界范围内微观经济领域结构调整的基本趋势，但国内民营企业在兼并重组活动中，由于缺少制度性特别是法律方面的保护，因非市场因素导致失败甚至遭受重大损失的案例时有发生。此外，在民营企业发展过程中，限于历史条件，不少非公有制企业被迫戴上“红帽子”，借助国有或集体企业名义减少发展中的歧视或障碍，由此产生了企业产权不清的问题。近年来国内巨额资本外流的现象，显然与国内产权保护制度不够完善、政策不够明朗和可操作性不强有重大关系。
关于市场准入歧视。这一问题目前已经成为社会广泛关注的焦点。在政策取向上，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，允许民营经济进入其他领域，与外商投资一视同仁，鼓励民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式进行投资和参与国有经济战略调整等一系列措施，或者即将出台，或者正在酝酿之中。由于这些措施不仅涉及已有法律法规的清理和新的法律法规的完善，而且与政府管理体制改革和职能转变进展密切相关，真正在实际操作中得到贯彻和实施，还需要一定过程。当前最为紧迫的是，要打破阻碍民营经济发展的行政性垄断，在已经开放的领域进一步消除依然存在的某些歧视，建立和完善公平竞争的有效机制。即使在传统上被视为必须国家垄断的某些行业，也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节作出充分论证，将能够市场化经营的部分进行必要的分解或剥离。
关于融资渠道问题。可以从直接融资和间接融资两个方面考察，在间接融资方面，由于我国银行体系主要服务于国有企业，大部分民营经济缺少获得银行贷款的正规渠道。近年来国家鼓励中小企业发展，各大专业银行相继成立了中小企业信贷部，一些地方政府也纷纷建立了中小企业担保基金。但由于整个金融组织结构缺少面向民营企业特别是中小企业的大量民营商业化银行，加上信用中介服务体系发展滞后，国有大银行无论在自身机制上还是在技术操作上，都无法适应民营经济发展的需要。在直接融资方面，股权融资是民营企业特别是民营高科技企业最主要的融资形式，但由于目前全国性资本市场主要服务于国有企业改制与重组，地方性、区域性产权交易市场融资活动受到禁止，民营企业融资依然面临困难。
尽管民营经济在其发展历程和现实条件下面临着各种各样的障碍，但由于民营经济的发展壮大符合社会生产力发展和市场经济发展的客观规律，因而始终保持了顽强的生命力和发展势头。目前，民营经济不仅已经成为国民经济增长的重要支撑力量，为解决现实经济中的诸多矛盾奠定了重要基础，而且作为新的体制因素，日益成为推动经济市场化改革的主要动力。当然，民营企业自身在一定程度上还存在一些弱点，如规模较小、产权不清、所有权与经营权不分、家族因素较浓、技术水平不高等，这些问题主要是起步时期各种制约条件下形成的，其根本解决还在于消除企业外部环境中的制约条件。从发展趋势看，未来民营经济在企业制度方面将逐步克服自身的一些弱点，向现代企业制度方向演变，经营范围将从一般竞争性领域，向传统的垄断行业扩展；在融资方式上将从以自我积累为主向自我积累和外部融资相结合的方向转变。这些趋势反映了民营经济发展的内在规律，因而必然要求体制和整个外部环境的相应改善。
显然，消除民营经济进一步发展的障碍，主要不在于“教育”民营企业家应该如何如何，关键在于政府管理体制的改革。由于政府管理体制改革滞后，一些部门和地方政府不断运用传统体制遗留下来的权力，直接甚至随意干预民营企业的经营活动，维护行政性垄断以攫取既得利益。这种情况不仅妨碍了市场公平竞争，制约了民营经济的发展，而且还导致了权力“寻租”等腐败行为，增大了经济运行的成本，阻碍了经济的健康发展。如果说前一时期民营经济发展主要是以自发的方式实现的，政府管理体制在相当程度上表现为被动适应的情况，今后改革的重点应集中体现在政府主动为其创造宽松的发展环境，包括制度环境和法治基础。
应该说，当前民营经济正面临着空前的发展机遇，社会各界对发展民营经济的共识不断增加，政府的改革与政策取向也日趋明朗。特别是江泽民总书记在民营经济最为活跃的广东、浙江地区考察时提出“三个代表”的重要思想，不仅为党的思想建设提出新的重要课题，而且也意味着对民营经济发展的重要肯定。因为无论从社会生产力角度考察，还是从人民的根本利益方面考察，民营经济的发展作用都应给予充分肯定。随着社会各界对民营经济发展的认识逐步深化，随着政府坚定贯彻既定的方针和政策方向，加快体制创新，民营经济必将迎来新的大发展时期，并且成为21世纪我国经济持续、快速、健康发展的主要力量。
体制创新是未来经济发展的主要动力
当前，我国正处于改革与发展的关键时期：一方面，退回到传统计划经济体制的道路已经堵死，市场化改革已成为历史趋势不可逆转；另一方面，沿着市场化的方向继续前进，又面临着一系列复杂的深层次问题与矛盾。这些问题与矛盾，有些是长期积累下来的，有些是在发展过程中新产生的，但就主要方面来说，体制性的问题与矛盾是主要的并起支配作用的。因此，无论是西部开发、民营经济发展，还是整个国民经济持续、稳定、健康的发展，体制创新都处于十分突出的地位。
经过20年来的改革，我国基本形成了经济主体多元化的微观经济格局，市场机制在经济运行中逐步取得了主导地位，并在此基础上初步形成了宏观管理与调控的基本框架。但是，由于前期改革的实际进程基本没有触动旧体制的核心部分，只是在旧体制的周围培育和发展了市场经济新体制，经济运行中以国有经济为代表的传统体制核心部分，行政性资源配置方式依然占相当比重，并且通过行政性垄断阻隔、制约着市场机制在资源配置方面充分发挥其基础性作用。因此，体制创新就是遵循市场经济的客观规律，在原来改革没有触及或触及不深的旧体制核心部分，不断地培育、发展新体制因素，使之逐步完成向新体制的过渡。就主要方面说，大体包括以下三个方面。
继续推进所有制结构的转换与创新。我国现阶段所有制多样性格局，主要是通过在传统体制的薄弱环节或周围发展各种非国有经济而形成的，是“增量改革”的结果。处于传统体制核心部分的国有经济改革由于诸多深层矛盾的制约，还没有发生实质性变化。虽然从工业产值构成、国内生产总值增量构成等指标考察，非国有经济的比重已经大大超过了国有经济，但除了表明非国有经济的成长性强、运行效率较高之外，并不说明非国有经济在整个所有制结构中已获得主体地位。所有制是与财产所有权的归属相联系的概念，在这个意义上，即使不计算混合所有制企业中的国有资产，目前我国国有企业资产至少仍占全社会企业总资产的50%以上，如果考虑到国家依然掌握大量社会资源并具有不断将其资本化或资产化的能力，全部国有资产的比重可以说占绝对统治地位。因此，国有经济的战略性调整的任务还很艰巨。
继续推进所有制结构的调整，就是要大力发展非国有经济或民营经济。首先，按照党的十五大和十五届四中全会明确的国有经济“有退有进”的战略指导方针，根据国有经济在市场经济条件下的主要功能和作用，在不适合国有经济直接介入的领域，通过变现国有产权实现“战略退出”，强化国有经济的公共服务功能，为非国有经济的发展进一步拓展空间，提供良好的发展环境。其次，大力发展非国有经济或民营经济，要在企业创立、市场准入、融资渠道、产权保护以及政策法规等一系列方面，消除对非国有经济或民营经济的歧视，使其真正成为社会主义市场经济的主体。第三，实现国有经济与非国有经济的相互融合与优势互补，鼓励非国有经济参与国有经济战略性重组。鼓励非国有制企业参与国有企业的改制，利用资本市场筹资，在资本市场上收购各类上市企业，使资本市场成为促进国有经济与民营经济融合的重要渠道。
实现政府管理体制由管制向监控方向的转变。改革前期，由于主要目标在于打破高度集中的计划体制，以重塑市场经济微观基础的企业改革自然成为了改革的中心环节。然而，随着非国有经济成长和市场机制的基础作用确立，改革的重心必然应该向政府改革转移。实践证明，与非国有经济的培育明显不同的是，国有企业改革主要不是企业自身可以承担和完成的，它是和政府改革、职能转变紧密相连且互为条件的。要点在于，政府管理体制改革是朝市场经济方面努力，还是强化政府对经济的直接控制，这是改革的重要方向问题。这个问题搞不清或方向反了，不仅无法最终确立和完善市场经济新体制，而且会对下一世纪中国经济增长形成重大障碍。
市场机制在资源配置方面取得基础的支配地位，是市场经济条件下经济运行的基本特征。如果不改变目前社会资源的相当部分依然主要依靠行政手段来配置的格局，市场机制就不可能充分发挥优化资源配置的基础性作用。政府的间接宏观调控，是现代市场经济条件下政府管理经济的基本方式。政府对经济运行的宏观调控与直接的行政性管理虽都属于“干预市场”，但其根本区别在于前者主要着眼于弥补市场的缺陷，后者基本属于“代替市场”。政府管理体制改革，关键是解决职能上“越位”、“缺位”和“错位”问题。简单说，就是在政府不该介入也管不好的领域，大幅度削减政府直接干预经济的职能，把市场能够解决的问题交给市场去解决，如放松行政性管制，减少行政性审批，打破行政性垄断等；在市场机制难以发挥作用的领域，增加和强化新的职能，如加强对经济运行的监控，完善社会保障，提供信息服务等。
法治建设要为经济主体的创新行为提供切实保障。市场经济本质上是法治经济，没有法治的创新，市场经济新体制就难以最终确立。我国目前政府审批制度的大量存在，与计划经济体制下的法治理念有着密切的关系。这种法治理念的原则是：只有政府认定、许可、批准了可以做的事，才是企业和个人应该做的事；凡是没有规定或没有批准是可以做的事，企业和个人要么不能做、无法做，要么做了却时刻有被“事后”宣判为非法的可能与危险。显然，这种治理原则制约了企业与个人的创新行为，同时，由于政府对权力资源的垄断，势必成为滋生腐败行为的制度基础。
市场经济中法治精神的一个基本原则是：凡是现行法律（法规）没有禁止做的事，都是可以做的、不违法的；而当人们发明出各种新的做法和交易方式之后，社会若认为这些创新行为有损其他人或整个社会的利益，可以通过立法程序规定这些行为为非法。但第一，以前的行为不能视为非法；第二，凡未规定为非法的其他行为及以后新发明的各种行为，仍视为合法行为。这就是说，法律不规定什么是可以做的，而只规定什么是禁止做的；凡是法律没有禁止做的，都是可以做的。这种法治理念的核心是鼓励创新，为企业和个人的创新活动提供了充分的空间。因此，我们应该遵循市场经济的法治精神，在政府管理经济的法治原则方面更新观念，一方面，在法律没有“禁止”的领域，明确各经济主体享有自由活动的合法权利；另一方面，对于政府规定“禁止做什么”，不能再像过去那样由一个政府部门或官员决定，而应当有一整套民主和法律程序。总之，在市场经济法治条件下，既要约束经济主体和个人的行为，也要约束政府对经济的任意干预。政府、企业和个人都要在相关法律的范围内，按照各自的规则行事。
（本文为高尚全同志在中国经济体制改革研究会2000年会上的工作报告，本刊略有删节。）
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