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【中图分类号】D034.3 【文献标识码】A 【文章编号】1006-7426[2006]04-0009-04
人民代表大会制度作为中国政治民主化起步的一个主要平台，已经成为联结民主理念与宪政实践的国家根本政治制度。[1]1945年9月第一次全国人民代表大会召开到2006年，它已经走过了50个春秋，历经半个世纪。50年来人民代表大会制度经历了许多的政治风浪考验，并得到了巩固和发展，在国家的政治生活中发挥越来越来重要的作用，但存在一些原则与实际背离，理想与现实的反差。不对人大进行改革，其理想的优越性就发挥不出来。完善人大制度不能仅仅依赖政治热情和激情，必须有牢固的政治基础和切实可行的政治技术。在体制性目标上通过人民代表选举的产生、职权的行使、人大自身组织机构、立法和监督的建设，为中国探讨如何建立一套合理公正的权力制衡体系打下基础。在非体制性目标上，主要是改造政治文化和习惯，取决于社会和公民的素养。本文就人民代表选举产生的机制提出几点拙见。
一、人民代表选举产生机制的缺陷
从政治发展的角度看，代表是人类政治生活文明的产物。人民代表不是一种荣誉称号，而是一种政治职务，它是现代社会表达人与人之间政治关系的一种制度安排。在我国，人民代表大会是由人民代表组成的，代表是由选举产生的。人民代表的选举，是人民代表大会制度的组织基础，是人民代表大会制度建设的出发点。我国人民代表[2]的选举遵循普遍、平等、无记名投票、差额选举以及直接和间接选举相结合的原则。但在实际的运行中总会出现反差。要完善代表选举机制，就必须发现问题的所在。先从体制内来找出其存在的缺陷和不足。
（一）选举管理事务体制中的悖论
据现行有关选举法律法规，地方人民代表的选举事务由地方人民代表大会常务委员会组织办理，人民代表直接选举事务的组织管理机构有两部分组成：一是县（区）级人大常委设立的选举委员会，二是基层选区设立的选举工作领导小组。选举委员会和选举工作领导小组是办理选举事务的具体机构，都具有临时性。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会其组成人员有本级人大常委会任命并受其领导。乡、民族乡、镇的委员会由不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会任命领导。[3]这样原则的规定没有说明选举委员会具体如何组织、有哪些职责、以怎样的原则工作等，这就造成了三个悖论。一是由人大常委会管理选举事务不符合国际政治惯例。人民代表由人民选举产生，再由人民代表自己负责办理人民代表的选举事务，立法机关自己制定选举法律，再由自己去执行，这违背了法理的逻辑顺序。二是这套选举管理体制在运行中有悖逻辑。对选举过程中发生的纠纷和争议，人大常委会以及选举委员会有接受选民对于选民名单以及选举违法行为申诉进行限期答复和处理的职责，这就要求选举事务管理主体的人大常委会和选举委员会应该扮演司法审查和审理的角色。可这在实质上等于要求他们在进行自我选举的过程中，进行自我指导、自我管理、自我监督、自我纠错。在现实中，这很难实现。三是代表候选人与办理选举事务的工作人员的双重身份问题。在实际工作中选举机构的成员都是有党委、人大、政府的官员所组成。如果这些组成人员有参选人民代表的（实际中，这样的情况比比皆是），就会造成严重的资源不对称。因为他既是负责管理选举事务的机构人员又是人民代表候选人，使其能够很方便地利用公共资源在选举中占据优势，从而为选举的不公正埋下隐患，出现诸如操纵选举，打压排挤他人等不正常手段。很显然这违背了政治制度设计的最普遍的原则——回避原则。以上这三个悖论都会导致选举管理事务机构在选举过程中的不适当操控。
（二）候选人的提名和确定这一环节上存在着许多问题
人民代表的职权性质决定其必须具有足够的知识水平和工作能力，方能妥善处理国家事务。在选举实践中，在代表提名的时候，往往过于强调先进性、广泛性，而忽视了代表的参政议政能力，把对代表提名的标准与遴选英雄模范、标兵标准混淆了。其结果使广大人民群众形成了代表本人的资格必须具备特定的先进性或荣誉性的错觉。[4]人民代表大会作为国家的最高权力机关，它的高效运作需要每一个代表具有相当程度的法律知识和政治智慧。应该说，劳模、标兵与代表都是一个社会所需要的，但他们对社会发生影响的方式和渠道肯定是不同的，不能把人民代表大会开成群英会。通常情况下，管理选举事务的机构为了所谓的政治需要强调代表的结构比例，在选举实践中还存在变相指定或圈定候选人的情况，出现了“戴帽”代表，这一切都使得选举脱离了其精神内核，代表成了“怠表”，使人大的功能大打折扣，使决策流于形式，使选民失去兴趣，结果被社会上称之为“橡皮图章”、“政治养老院”。
根据现行的选举法和代表法有关规定，代议机关代表的候选人由各政党、人民团体或达到法定人数的选民或代表联名推荐。应该说在公民寻求选民联合推荐其作为候选人参加选举，与组织推荐的候选人参加选举是并行不悖的，无优劣之分，可在实践中，选举代表成了组织上的人事安排，在组织已有“安排”的情况下，即使有人寻求选民联名支持，也可能受到“不与组织保持一致”、从事“非组织活动”等待遇。其结果是有从政愿望和足够的从政能力的人难以如愿，而一些在职业领域有贡献的人或仅仅是爱岗敬业，也未必有从政愿望和足够的参政议政的人，因为组织的信任而被推上政治舞台。不过，近年来也出现了一种新的情况，随着人民政治意识的逐步提高，“自荐竞选者”[5]在有些地方人大换届开始出现。
我国选举法在对候选人提名时没有对候选人的资格进行限定，尤其是没有对候选人的职业资格进行限定。在西方国家，对议员候选人普遍的资格限制是，享有被选举权的公民不能是国家官吏。即普遍实行议员与国家行政机关和司法机关的官员的不相容原则。我国虽然人大常委会委员的构成中已实行不相容原则，但在全国各级人大代表中约有15%的人大代表为各级政府和司法部门的官员。这样，过多官员任人大代表，在投票选举政府及司法机关负责人时较易出现偏差甚至舞弊行为，因为有官员身份的代表可能会视自身仕途前程来确定选票的投向。另外，从行使监督权的角度来说，官员身份的人大代表不大可能向自己行政级别上的上级发出真正严厉和到位的质询、罢免等有效的监督。
（三）缺乏竞选机制
竞选与竞争作为现代民主政治的两个重要维度，罗勃特·达尔视为多元主义民主的关键所在。熊彼特的“精英性民主”理论中认为，人民通过竞争性的选举挑选领袖被视为民主政治的核心程序。长期以来，人民代表的选举是在不鼓励竞争，强调协商和酝酿基础之上的，即学界称之为“确认性选举”、“安排性选举”。选民对选举人的选择余地不大，他们的投票行为实际上是对必须当选人的候选人一种确认，以使其获得合法性，这是选举潜规则，虽没有文本载明，但在实际上却被长期奉行，成为主导性规则，并被多数民众认同。选举往往变成只有举没有选，这种方式产生的代表不可能有候选人和选民之间的互动。
（四）选举层级过多
我国的直接选举人停留在较低层次。直接选举产生的人民代表只在县、乡两级人大。县级以上各级人民代表都是采用间级选举产生。当今世界各国议会普遍实行直接选举，我国人民代表大会人民代表选举的显著特点是多层次[6]的间级选举。全国人民代表大会的人民代表要经过两级或三级间接选举产生。县级人民代表大会是直接选举产生的，在由县级人民代表大会选举产生省级人民代表大会，再由省级人民代表大会选举产生全国人民代表大会。而一些实行市管县或设自治州的地方，县级人民代表大会还不能选举产生省级人民代表大会，而只能选举产生市或自治州的人民代表大会，再由市或州的人民代表大会选举产生省级人民代表大会，中间又多了一个层级。[7]政治代表产生的原理在某种程度上是委托代理关系，委托人（人民）把权力委托给原始代理人（县级人大代表），原始代理人再转委托给二级代理人（省级人大代表），甚至在这中间还会出现一个级别的代理人（市级人大代表），从而使二级代理人（省级人大代表）变成三级代理人。这种层层转委托越多，委托人的成本、风险就越大。也就是说，权力的所有者——人民，对自己选出的代表的控制和监督的难度就越大。选举的实践充分说明，现阶段，人民对自己直接选出的代表都知之甚少，就更不用说对“代表的代表”能有多少了解。
人民对代表的了解和信任随着间接选举的层级的增多而减少，对其监督制约也就变得越困难，代表身上来自人民的压力也就越小，与人民意志和利益的联系也就越淡薄，进而导致人民对选举的失望和无奈。总之，我国的直接选举人停留在较低层次，现行的宪法和选举法没有随着国家政治经济文化的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应的提高。
笔者认为以上四点是我国人民代表选举机制在体制内存在的主要瑕疵，除了这四点外在其他方面也存在一些不足，如现有的选区划分造成了不平等现象。比如，在划分选区的标准中规定，农村人口4倍于城镇人口，即每一代表所代表的农村人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数，造成了公民选举权的不平等，事实上是对农村选民权利的公开歧视，这一规定在计划经济条件下，国家实行严格的城乡分隔政策时还有一定的合理性，但在城市化步伐不断加快，僵硬的户籍制度不断被突破的今天，这种选举权利的不平等有违我们社会主义国家人民真正、全面当家作主的民主目标。
人民代表选举产生机制除了在体制内存在以上的缺陷和不足外，在体制外也有不尽如意之处。这主要从以下两方面看：
（一）选举主体知情权不充分，选举意识不高，有厌选心理
长期的“确认性选举”、“安排性选举”，使的选举主体几乎无从了解候选人的有关信息，诸如候选人的政治素养、对选民的承诺以及其参政议政的能力，导致选民的投票带有很大的盲目性和被动性，产生了“民主冷淡症”，认为“投票是形式，实际决定在领导”等厌选心理。就其原因有学者认为主要有：利益动机缺位，选举缺乏内在动力；选举制度设计得不尽合理，选民缺乏认同感；选民对选举程序的民主性和公正性缺乏信心。有关调查显示：我国近70%的选民对上一次选举的结果没有什么印象。[8]这在一定程度上表明选民对选举态度冷漠。笔者认为除了上面的几个原因外，我国现在的人民代表大会制度，主要采用的是兼职代表制，即代表的主要时间精力不是放在代表工作上，而是以其他工作为本职工作，代表工作为辅助工作。他们在职场上打拼忙碌，从事各种社会活动、业务往来或学术研究，往往无暇顾及代表工作。很多代表没有足够的时间去调查研究选民的意向，在短短的会期里也没有足够的时间对议案、政府工作报告进行思考，代表本身也有很多问题搞不清楚，就只能人云亦云了。
（二）被选举主体的利益和动机倒挂，与代表的政治职务背离
前文已分析过，我国的人民代表在提名和确认环节存在诸多问题，如组织上的安排代替选举。使得代表们视代表职务仅仅为一种荣誉，一种退休后的“第二职业”，更有甚者，一部分代表还将其代表职务看做是“党和国家对自己的信任”，将参加人大会议当作政治荣誉，出于感激和报答的心情，只会“举举手，鼓鼓掌”。[9]这些都不利于候选人理想动机的形成。
这种动机上的不理想，就会有动机不纯的副产品，把人大代表职务当作捞取个人资本和实惠的工具，把政治荣誉视于“红色保护伞”、“护身符”，狂妄自大，为所欲为，做些违反公民道德和违法乱纪的事情，甚至带有黑社会的性质。[10]这些人一旦当选代表，也就进入了参政议政的领域。即使他们不以权谋私，这个身份也有利于他们掌握更多的资源。光是交结的权力人物和建构的上层关系，就是一笔巨大财富。而他们参政，就可直接影响官员行为，也可广泛介入媒体话语，不能说不会影响政治进程。从目前我国人大代表的结构看，有钱人太多，戏称为“人大代表老板化”，一些地区片面以企业经营业绩、企业纳税、向社会捐款多少为人大代表人选资格，而全然不顾其他标准，使得那些动机不纯的人成为人大代表，从而使我国的政治民主有虚化的危险。
从以上所述代表选举机制产生的体制内和体制外的缺陷和不足来看，它们之间相互影响，互为因果，形成非良性互动。我们缺少的不是没有好的人民代表，而是没有好的选举机制使有参政议政能力的人脱颖而出。
二、人民代表选举产生机制的若干思考
随着我国经济社会的加速发展特别是政治文明建设、民主法制建设的长足进步，广大人民群众强烈的民主意识和对政治文明建设的迫切渴求进一步增强，对作为人民群众利益的代表者和代言人——人大代表提出了更高的要求。社会各界对人民代表的选举程序的公平性、公开性和竞争性要求越来越强烈，选民对组织安排的正式候选人的满意度、支持度逐渐下降。选民联合推荐的候选人和自荐候选人越来越多，社会对他们的关注程度越来越高，但在相应的制度安排与形势的发展之间有一道鸿沟，以至选举中的各种矛盾和问题都集中在代表候选人的提名和确定、竞选活动和提高选举的级别上。
（一）规范选举管理事务机构，让阳光透过选举管理事务机构
选举的民主性是否能够充分体现，在相当程度上取决于选举制度的设计，也就是由谁来组织选举和怎样组织选举。我国现行的《选举法》缺少对选举机构和选举原则的专门规定，法律的模糊难以有效地规范选举机构的权力行使，在操作中必然会妨碍选举的公正和公平。在我国的基层人大选举中，选举委员会具有特别重要的地位和作用。但是正如在前文所分析的那样，管理选举事务的机构存在三重悖论，这使管理选举事务的机构在选举工作实践中最易产生“暗箱操作”和被各种势力操纵和控制选举结果的过程。一些已列入初步代表候选人的人员对自己是什么原因以及采取什么方式方法被选民小组酝酿掉的模糊不清，联名提出初步代表候选人的选民对此也是一头雾水。因此，有必要对选举机构运行的工作方式进行规范，让阳光透进来。
1)明确选举机构组成人员的资格条件。组成人员没有资格条件的要求，在制度上很难保证由此组成的选举机构的运作效率和选举过程的合法公正。
2)界定选举委员会、选区选举工作领导小组、选举工作人员的职责。由于制度没有明确选举工作人员职责的界限，权力失去规范，必然会被滥用。
3)规定选举运作应遵循的原则，明确操作程序。选举是公民基本的政治权利，是国家民主制度的基础。公民行使选举的权利，应当遵循一些具体的原则，才能真正体现民主的精神。如，自由的原则；公开、公平、公正的原则；选举机构职责法定的原则；选举工作人员回避的原则。现在的选举制度在权力制约和程序设计上没有充分体现这些原则，即便在选举中出现了一些严重违反这些原则的行为，也很难认定其违法。法律也没有规定相应的选举回避制度，导致了选举权利的不当使用，严重破坏了选举的公平和公正。
4)加强对选举工作机构以及工作人员责任监督。现行的选举法没有对选举工作机构以及工作人员履行职责进行监督的制度安排，更因为其职责权限规定模糊，违法责任的规定也很简陋，难以达到监督和惩戒的效果。
值得欣慰的是，2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议对选举法进行了审议修改，规定：由选民直接选举的人民代表大会的候选人，由各政党、团体提名推荐，选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复讨论、协商、确定正式代表候选人名单。如果所提的候选人名额过多，经选民小组反复讨论、协商，仍不能对正式候选人形成较一致意见的，可以进行预选。修改后的选举法引入预选方式，作为不能对正式候选人形成一致意见情形下的解决路径，通过预选让全体选民来确定正式代表候选人，摒弃由选民小组“说了算”的强硬做法，真正做到让被“酝酿”掉的初步代表候选人和联名提出该候选人的选民“口服心服”，让阳光透过选举管理事务机构，如选举委员会、选民小组。
（二）改进候选人的提名程序和介绍方式
候选人提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。应该承认，1980年以来，通过对《选举法》、《组织法》的修改，过去那种“上面定名单，下面划圈圈”的状况，已有很大改变。但是在候选人的提名、介绍方面还存在不少问题。按选举法规定，选民或代表联合提名的候选人与政党、人民团体提名的候选人在选举的法律地位上应完全平等，可实际却并非如此。近几年来，在一些地方，党组织往往以非组织活动为名，采取多种措施，减少或消除选民或代表的联合提名活动。这些措施主要有动员劝说被联合提名的候选人放弃提名；动员或劝说参与提名的党员代表撤回提名，使之不符合法定人数而自然失效，难怪群众对这种做法斥之为“是借我们的口，用我们的手，我们的意志那里有？”“选前不知面，选后不认识，似乎只有划圈打叉才是职责。”上述种种做法，其上级意志、形式主义等现象十分突出，对此，无论从社会主义民主、法治的要求来看，还是从人民代表大会本质而言，都是不可取的。事实上，“联合提名”候选人的出现，可以弥补党组织推荐候选人时可能出现的差错，使得上述两种候选人展开合法的竞争，从而使各级人大选出更优秀更合格的代表或国家机关领导人，同时，也能促使党组织在推荐候选人时更加严格、认真，推荐出更好的候选人。在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础。为防止候选人过多的情况，还可以提高联名的数量要求，比如要求30或50名选民联名等。在改善对候选人的介绍方面，应采取多种方式介绍、宣传候选人。那种不向选民或代表散发候选人的简历、不作情况介绍的做法，是错误的。应让选民或人民代表充分了解候选人政治立场、工作业绩、从政态度、参政议政能力及工作规划等。如在人民代表的直接选举中，我们不但可以公布名单，利用公报、广播、电视、报纸、黑板报等多种媒介作间接介绍。还可以由选举委员会组织候选人与选民见面，当面回答选民提出的问题，还可以允许候选人直接走访选民，宣传自己的从政态度和主张。总之，增进选民对候选人的了解，有助于选民按自己的真实意愿投票，减少盲目性。
（三）将竞争机制引入选举制度和扩大选民知情权应作为选举制度改革的目标模式
我国选举法没有明确规定竞选，这使得选举过程中候选人与选民或原选举单位之间的信息交流不充分，使选举几乎演变成一种完成组织意图的程式化的选举表演，这必然使选举的真实性和有效性受到质疑。竞选对于选举具有一般性的意义，即无论是何种社会，只要有选举就必然有竞选，甚至可以说，没有竞选就没有选举。结合我国的选举制度和选举实践来看，因为没有规定竞选，从而使人民代表是在没有经过严格而充分的竞争过程而产生的，从而使由他们构成的各级人民代表大会基底不实、根干不壮，不利于人民代表大会制度的良性发展。笔者认为，我国宜建立以候选人自我宣传介绍为主的非对抗式竞争机制。以候选人自我宣传介绍为主，就是把现在以提名人介绍为主，转变为由候选人自我宣传介绍为主。非对抗式，就是候选人之间不应相互攻讦，特别是不能进行人身攻击，只能宣传自己的情况、主张、见解，让选民或者代表了解后自行做出判断和选择，而不应由候选人代替选民判断和选择。
为此，应当建立相应配套机制：(1)应当允许候选人建立后援班子，帮助进行宣传、介绍。(2)应当允许候选人在选民小组或者代表小组上进行自我介绍，但各候选人应当机会均等。(3)应当允许候选人在公共场所张贴宣传品，举办演讲，在广播电视上进行宣传介绍，但各候选人应当享有平等机会和条件使用公共场所和广播电视资源。[11](4)应当允许向选民或者代表寄送宣传品、打电话进行宣传介绍。(5)应当允许候选人有适当的选举经费投入，用于印发宣传品、打电话等必要开支，但应当有最高限额。(6)应当明确在选举期间，凡公民被提名为候选人后，均不得向有投票权的选民或者代表请客、送礼，其他候选人有权举报，选举机构必须进行调查，经调查属实，一律取消候选人资格；如果是在当选后发现的，代表资格审查委员会有权取消其当选资格；构成犯罪的，移交司法机关依法处理。
（四）减少代表名额[13]
我国人大代表近3000人，为世界之最。省级人大代表在400-1000人之间，比一般一个国家的议会人数要多得多，县级的人大代表数量也在120-450之间，相当于外国国家议会的正常水平。诚然，我国人口是世界之最，代表人数相应的多。但代议机构设置有它固有的要求和规律。不能无限地随着人口的增加而增加，而是有限度的，超过了限度，就不利于国家代议机构发扬民主，行使职权。近3000人的全国人大代表，直接影响到开会的形式，讨论问题的深入和会议的效果，只能开代表团小组会讨论问题，从而产生小组会地区化、会议费用过高、会议交流困难等问题。科学合理的确定各级人大代表的名额首先必须确定其原则，主要有两条：一是便于召开会议、讨论决定问题，坚持精简效能的原则；二是应有广泛的代表性。前者为优先原则，人大的作用都不能得到很好的发挥，广泛的代表性也就没有意义。基于上述原则，考虑到我国人口众多、地理辽阔、民族多的特殊情况，应该保持一定数量的代表名额，但必须便于组织开会、讨论和决定问题，全国人大代表不超过1500名为好，省级人大代表以300为基数，不超过500名；设区的市和自治州的人民代表拟在300以内；县级不超过200名；乡镇级50名左右。总之，适当减少各级人大代表数额，将有助于更好地提高人大代表的素质，发挥人大的作用。
（五）适时扩大直接选举的层面，最终实现全国人大代表的直接选举
我国目前人大的选举实行的是直接选举和间接选举相结合的方法，即县、乡级实行直接选举，而地、市级以上实行间接选举。随着我国政治经济的发展，直接选举还停留在比较低的层次。目前，中国民主政治的发展应当以渐进累积型模式为重要模式，直接选举的层次的提高，也应因地制宜，循序渐进，不搞“一刀切”。具体来说，先从设区的市、自治州推行，待经验成熟后再稳步在省、自治区、直辖市层面。最后在适当的时期实现全国人大代表的直接选举。几乎没人会对直接选举优于间接选举持怀疑态度，直接民主的选举是更民主的选举。多层次的间接选举为主，应该说这种做法是由我国一定时期特定的政治、经济、文化等条件决定的，总体上是符合我国基本国情的。但随着改革开放，特别是市场经济的发展，人民的民主政治意识不断提高的今天，如果仍停滞不前，会有碍于我国的政治民主的建设。从世界各国代议机关的直接选举制度来看，成熟的公民文化构成了社会的承受机制。不否认我国的公民文化确实有不理想之处，而且这一方面的发展水平有不平衡，城市与农村，东南沿海与中西部地区，知识分子与非知识分子等在权利观念、民主意识、法制观念等方面都存在差异。但我们不能就此认为不能适当扩大直接选举的范围，如果那样的话，借人民群众的民主水平低，借老百姓的素质差，那永远也不需要实行民主了。我们的邻居印度的经济发展不如我国，地区差异、文盲数量、种族矛盾及宗教冲突等问题都比我国严重，人口也众多，但它建国就实行全国层面的直选。我国的直选层面，无论是与发达国家还是落后国家相比，都是很低。当然，我国的确有我们自己的国情，但不能老是以它来限制直接选举的范围。扩大直接选举的范围，从理论上讲是必要的，从实践上是可行的，并不是做不到。完全可以从我国的实际出发，在经济比较发达的地区，经过充分的准备，率先扩大直接选举的范围。既不在缺乏条件的地方搞超前“扩大”，也不使已经具备条件的地方推缓民主发展的进程，又能从这部分地区总结经验，为以后普遍扩大直接选举范围提供借鉴。
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