发行债券的地方政府融资平台公司审计要点，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债券论文,融资论文,要点论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，发行债券已成为企业越来越重要的融资渠道。从目前需履行的审批程序来分，企业发行债券有四类：国家发改委负责地方融资平台公司及其他企业的债券发行管理；人民银行负责债务融资工具(包括短期融资券、中期票据、集合票据)的发行管理，在全国银行间同业拆借市场交易；证监会负责上市公司的债券(包括可转换债券)发行管理，在证券交易所上市交易；上海和深圳证券交易所负责中小微企业的私募债券发行管理，在交易所综合协议交易平台或通过证券公司转让。
上述发债审计业务中，因地方融资平台公司同时承担着部分政府管理职能，与其他三个审批渠道的发债公司相比，具有明显的特殊性，从而需要在执行审计业务时予以特别关注。本文主要以地方融资平台发债为例，列举并讨论审计应重点关注的事项。
一、学习和掌握债券发行的法律法规和部门规章
近年来，国务院和发改委等相关部门陆续出台了一些与企业债券发行相关的文件，规范债券发行的法律和行政法规有《公司法》、《证券法》，以及1993年国务院颁布的第121号令《企业债券发行条例》。相关职能管理部门也均对债券发行发布了部门规章：
1.发改委系统文件主要有：《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》、《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》、国家发改委财金司《关于规范平台公司发行企业债券有关审核标准的工作指引(初稿)》；
2.人民银行系统的文件主要有：《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》，中国银行间市场交易商协会发布的《银行间债券市场非金融企业债务融资工具注册规则》、《银行间债券市场中小非金融企业集合票据业务指引》；
3.证监会于2007年发布的《公司债券发行试点办法》；
4.两个证券交易所于2012年5月分别发布的《上海证券交易所中小企业私募债券业务试点办法》和《深圳证券交易所中小企业私募债券业务试点办法》。
二、执行初步业务活动程序，谨慎承接发债审计业务
从法律形式上看，地方政府融资平台公司属于企业，但从其承担的部分职能来看，是地方政府下属的一个职能部门，属于行政化的企业单位，在治理结构、企业运作等方面与真正的企业存在较大区别。
对通过交易发行债券的中小企业来说，可能较多地存在账外账现象，少计收入，多计成本费用，财务报表的完整性存在重大缺陷；但也不排除为发债目的粉饰财务报表，多计收入，少计成本费用，财务报表的真实性存在重大缺陷。
执业人员应严格执行本所审计规程中规定的初步业务活动程序，了解被审计单位基本情况，如执业人员初步判断被审计单位对相关问题的处理严重违背准则的，应与被审计单位管理层进行沟通，不能达成一致意见的，应不予承接。
三、资产确认与分类方面的重大错报风险
由于发债额度与发债企业的净资产挂钩，为了多融资，融资平台公司会采取各种方法做大净资产，在实务中一般存在如下几种情况：
(一)投入公共设施等公益性资产
发债企业为了做大净资产，往往由政府投入城市道路、公园、桥梁等资产。该等资产具有公益性质，未来企业不能从该等资产获取经济利益，且不能随意转让变现，因此不符合《企业会计基本准则》对资产的定义，一般不宜在财务报表中作为一项资产确认。
《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》明确规定：“申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。‘公益性资产’是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。”
执业人员在执业过程中，如遇到发债企业在其财务报表中将公益性资产确认为一项资产，应当：1.除非政府主管部门有按不低于原值的价格回购该等公益性资产的承诺，否则不应认可发债企业将其确认为一项资产；2.如该些资产未计提折旧或摊销，应取得财政部门同意挂账不计提折旧或摊销的批文；3.提请被审计单位在财务报表附注中予以披露。
由于公益性资产对于发债的意义已经不大，以后发债企业通过政府投入公益性资产这种方式做大净资产的情况会逐步减少。对于已经投入公益性资产的，执业人员可建议发债企业让政府通过划拨方式收回该等资产。
(二)为政府承建公共设施项目
在实务中，发债企业为政府承建公共设施项目有两种方式：(1)公共设施项目建成后，作为公司的资产入账；(2)为政府代建，资金由政府提供，公司作为主营业务处理。作为对于未明确建成后由政府收回的公益性项目，执业人员至少应取得政府在项目建成后以不低于建造成本收回公共设施的证据，否则不能将建造支出作为一项资产确认。
一般来讲，公司承建公共设施项目，属于发债企业的经营业务，其发生的建造成本应作为存货确认，除非有其他特殊的理由。
(三)投入非经营所需土地使用权
为了做大发债企业的净资产，有些地方政府将非用于土地一级开发的或经评估属于划拨性质土地的使用权投入发债企业。对于该等土地使用权，执业人员应提请发债企业在“无形资产”中列报，如果属于划拨性质，可不进行摊销；如果属于出让性质应进行摊销，并充分披露土地的性质、使用年限、权证是否办妥等情况。
(四)公允价值运用
有些发债企业为了做大净资产，将某些不符合投资性房地产定义的资产作为投资性房地产核算，并以评估值作为公允价值用于计量该等资产。执业人员在执业过程中，应就如下两个事项获取充分、适当的审计证据：一是该等资产是否符合投资性房地产的定义；二是是否满足采用公允价值计量的要求。
此外，执业人员还应关注资产负债表项目重大错报的风险。由于当地财政状况不佳，有的融资平台公司开发建设所需资金主要靠借款获得，经营形成的应收账款长期挂账不能收回，为在现金流量表中能反映出有良好的经营活动净现金流量，往往将本应作为存货列示的开发建设项目列作长期资产，以将这些业务导致的巨额净现金流出列示于投资业务活动，以美化发债所需的财务指标。
四、营业收入确认风险
(一)取得营业收入确认的充分证据
融资平台公司多承担城市建设开发职责，如进行土地一级开发，承建市政项目等。这些业务的委托方多为当地政府，建设资金主要来源于当地财政。政府主管部门一般和公司约定，以成本加成的方法确定公司的实际收益，即以实际完成工程量的成本为基础，给予公司一定比例的服务费。而公司营业收入的确定金额往往取决于与政府约定的具体法律形式。实际工作中，营业收入的确认主要有以下两种方式：
1.全额法，即将经审核的当期完成的工程量成本加上服务费全额确认为营业收入，工程成本确认为当期营业成本；
2.净额法，即仅将当期完成工程量应取得的服务费确认为营业收入，很少发生直接营业成本。
对于从事的一级土地开发业务，很多公司是以分成的方式取得收入，即与政府主管部门事先约定，对土地开发完毕并挂牌拍卖后取得的拍卖款，双方按一定比例分成，公司据以确认营业收入。
对营业收入进行审计时，执业人员应重点把握以下两点：
1.已完成工程量的真实性，是否已经主管部门审核，发债时应向主管部门发函询证；
2.对以分成方式取得收入的，应审核分成比例的确定是否有充分的依据，并按约定的比例前后各年一致执行。
由于公司往往承担着政府的部分管理职能，监管者和执行者合二为一，可能导致实际工作中工程量由财务人员说了算，分成比例根据领导确定的考核利润倒推取得，从而增加了审计风险。
(二)防范更改营业收入以满足发债条件
国家发改委于2010年11月下发了《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，文件规定：凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上(含70%)必须来自公司自身收益；经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息，作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。发改委财金司《关于规范平台公司发行企业债券有关审核标准的工作指引》进一步明确了前述规定的操作办法，即逐步过渡到最近三年平均主营业务收入(或营业总收入)与补贴收入(如未单列则采用营业外收入科目数据)之比大于7∶3。
上述文件出台后，有的公司财务状况难以满足发债要求。对此，执业人员应当关注以下事项：
1.对前几年营业收入过低的公司，是否存在以违背准则的方式随意更改报告期内的营业收入，如将按净额法确认收入改为按全额法确认收入，或提高报告期内成本加成的比例以增加业务收入。除报告期内确实存在重大错报而需进行差错更正或会计政策发生变更外，执业人员不得认同公司人为更改历史财务报表数据，更不得以篡改历史文件的方式来调整财务报表。对难以判断的会计处理事项，应尽量取得财政主管部门的确认文件。
2.为了满足发债条件，发债企业可能将非经常性收入变换名义作为经常性收入列报，如将补贴收入作为主营收入。执业人员应当充分关注经营性收益和非经常性收益的分类风险。
(三)为政府承建项目是否应参照BOT业务进行核算
符合特定条件的BT业务，应参照企业会计准则对BOT业务的相关会计处理规定进行核算：项目公司同时提供建造服务的，在建造期间，对于所提供的建造服务应按照《企业会计准则第15号——建造合同》确认相关的收入和成本，建造合同收入按应收取对价的公允价值计量，同时确认长期应收款；项目公司未提供建造服务的，应按照建造过程中支付的工程价款等考虑合同规定，确认长期应收款，其中，长期应收款应采用摊余成本计量并按期确认利息收入，实际利率在长期应收款存续期间内一般保持不变。
融资平台公司承担政府公共基础设施建设的业务具有BT业务的特性，但作为BT业务进行会计处理有诸多的条件，实务中多不具备。例如，很少有规范的合同，也没有具体的还款安排，一般都是政府有多少资金就划拨多少。因此，该类业务不宜采用参照BOT业务进行会计核算。
五、补贴收入的确认风险
发债企业收到的政府补助较多，执业人员应关注拨入款项的性质。如果属于拨款单位已明确用途的款项，如“基建建设拨款”、“专项用于开发区基础设施项目建设”等，在执行旧准则的情况下，不宜确认为“补贴收入”，而应作为“专项应付款”处理；在执行新准则的情况下，如果该项补助用于企业购建长期资产的，应作为“与资产相关的政府补助”进行会计处理，如果该项补助用于弥补企业发生费用的，应作为“与费用相关的政府补助”进行会计处理。
此外，执业人员还应关注补贴收入的确认时点问题。一般情况下，补贴收入的确认时点以实际收到为准，不得仅凭政府文件就认可被审计单位确认补贴收入。
六、税收风险
多数融资平台公司的主营业务是从事土地的一级开发，根据协议与政府分成土地出让收入。这类企业认为，其取得的收入为财政性资金，不需要就其营业收入计缴企业所得税和流转税(主要为营业税)。
《财政部、国家税务总局关于财政性资金、行政事业性收费、政府性基金有关企业所得税政策问题的通知》规定，财政性资金是指企业取得的来源于政府及其有关部门的财政补助、补贴、贷款贴息，以及其他各类财政专项资金，包括直接减免的增值税和即征即退、先征后退、先征后返的各种税收，但不包括企业按规定取得的出口退税款。
2011年，财政部和税务总局再次发布《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》，规定：
1.企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计收入总额的财政性资金，凡同时符合以下条件的，可以作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除：(1)企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件；(2)财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求；(3)企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。
2.上述不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除；用于支出所形成的资产，其计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。
3.企业将符合规定条件的财政性资金作不征税收入处理后，在5年(60个月)内未发生支出且未缴回财政部门或其他拨付资金的政府部门的部分，应计入取得该资金第六年的应税收入总额；计入应税收入总额的财政性资金发生的支出，允许在计算应纳税所得额时扣除。
上述文件并未明确界定发债企业取得的土地分成收入属于财政性资金。如果发债企业对上述收入不缴纳所得税及营业税，执业人员应当把握以下几点：(1)取得主管税务机关或政府其他有关部门的关于土地分成收入属于财政性资金不需计缴流转税和企业所得税的明确批复；(2)如批复由主管税务机关以外部门出具，应同时取得该主管部门的承诺，即相关税款如被追缴，由其另行安排资金缴纳，与发债公司无关；(3)必要时向主管税务机关发函确认，但不得以函证方式替代取得免税批文；(4)关注上述不征税收入用于支出所形成的费用，是否未在计算应纳税所得额时扣除；使用结余部分在5年后是否已计入应税收入；(5)财务报表附注中予以充分披露，包括：在税费政策中披露免税依据，在营业收入中披露不征税收入的金额及支付单位；(6)如无主管税务机关或政府其他有关部门批复和承诺，应要求发债公司计提相关税金，或发表非标审计意见。
七、经营活动现金流量重大错报风险
有些发债企业为了美化经营性活动现金流量指标，取得较好的信用评级，存在以下错报风险，执业人员应充分关注：
1.现金流量类别错报，将净现金流较差的经营业务活动分列为投资活动的。如将公司从事的市政建设与土地开发的主营业务归类为投资业务。由于该业务属于主营业务，虽然生产周期很可能大于一年，但取得的用于开发土地和承建的项目支出均应作为存货核算，而不能作为长期资产核算，相应的现金流出亦应作为经营活动现金流出，而非投资活动现金流出。
2.同一性质业务活动的现金流入与现金流出归类为不同的业务活动。如将土地开发取得的收入作为经营活动取得的现金流入，而将相关的支出作为投资活动的现金流出。
3.将关联方资金占用作为投资活动列示。资金往来形成的投资活动应以获取收益为目的，不收取利息的资金占用不得归类为投资活动。
八、把握好充分披露原则
发债企业可能存在各式各样的特殊事项，除应按照正常年报要求进行披露外，还应提请公司充分披露存在的特殊事项，以及与发债密切相关的事项，例如：
1.税收优惠事项；
2.特殊会计处理事项；
3.公益性资产或收益不佳资产情况；
4.收入取得是否存在重大不确定性；
5.资产抵押、对外担保及其他或有事项；
6.存在的权证瑕疵；
7.部分企业与政府部门合署办公，无偿使用股东办公场所、办公设施，构成关联交易；
8.其他。
九、关于申报财务报表的编制
部分债券发行主体执行《企业会计制度》和《企业会计准则》及相关规定(以下统称旧准则)。在确定发行方案时，出于对净资产、净利润等指标的考虑，进行了一系列的资产重组，即将大股东控制的其他相关主体列入发行主体。由于旧准则中没有对同一控制下企业合并的规定，不能对前期报表进行重述，因此在2011年以前，很多发债主体在编制发债用财务报表时，假设发行主体在报告期期初就已经持有重组入发行主体的相关公司股权并对其实施控制，即假设发行主体现有股权架构在报告期期初已经存在并在整个报告期一直保持不变，并以此为报表编制基础，编制模拟财务报表。
自2011年起，根据发改委《关于规范平台公司发行企业债券有关审核标准的工作指引(初稿)》有关规定，平台公司成立不到三年(不能提供最近三年财务报表)的，不得用模拟报表方式申请发债。产业类企业债券原则上也不得用模拟报表方式申请发债。
对执行《企业会计准则》的发债主体而言，为做大净资产和提升经营业绩，地方政府往往将其他国有企业划拨至发债主体，如果划入企业与发债主体不属于地方政府下属的同一集团公司，因《企业会计准则》规定，同受政府控制的企业不构成关联方，因此，该项划拨也不构成同一控制下的企业合并，因此，不得将被划拨企业在划拨前的报表纳入合并报表范围。
十、发债企业集团由不同事务所审计
根据发行企业债券的相关要求，发债主体需要提供前两年或前三年的经有资格的会计师事务所审计的财务报表。如果发债企业前几年的财务报表虽经过审计，但负责审计的会计师事务所不具备特定执业资格，这就需要聘请具备资格的事务所进行重新审计。在此情形下，执业人员需对申报期财务报表按审计准则进行重新审计，不得采用向前任注册会计师发函、直接采用前任注册会计师出具的审计报告等方式代替审计。
有的企业集团由于规模大、申报时间紧，需由若干家会计师事务所同时实施集团审计，集团项目合伙人应当对组成部分注册会计师的审计工作承担质量控制职责，确保其具备专业胜任能力，同时确保注册会计师工作的程度足以获取充分、适当的审计证据。
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