中日学者关于新城市化的对话：户籍制度改革与农民工公民权_农民论文

中日学者关于新型城镇化的对话——户籍制度改革与农民工的市民化，本文主要内容关键词为：农民工论文,户籍论文,制度改革论文,城镇化论文,中日论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      20世纪80年代以来，随着国民经济的发展和体制改革的深化，农业劳动力向工商业转移、农村人口向城镇流动的规模不断增大，在传统体制下形成的城乡二元结构趋于瓦解。但另一方面，受户籍制度的影响，中国农民在职业选择和迁居方面的自由并不充分。进城务工经商的农家子弟被称为农民工，他们的绝大多数虽常住城市，但却难以享受普通市民的应有权利。本地户籍居民和农民工被户口分割，农民工成了半市民，城市成了新型的二元社会。尽管政府多次改革户籍制度，扩大农民工的基本权利，但起因于户籍制度的社会不公并没有根除。在新型二元结构下，劳动力得不到有效利用，城乡居民的总消费规模也很难扩大。为了实现国民经济和市民社会的健康发展，彻底改革户籍制度、推进农民工的市民化实属必然，但更为重要的应该是赋予农民平等的政治权利。农民有了充分的政治发言权，向城市倾斜的资源分配方可得到纠正，城乡之间、地区之间的巨大差别方可得到缓解，也只有这样，人口向大城市的过度集中方可避免。

      一、劳动力转移方式的演变与渐进式户籍制度改革

      早在上个世纪80年代，农业人口只能响应政府的号召，就地务工经商，以离土不离乡的方式参与所谓有中国特色的小城镇建设。到了90年代中后期，大批农村青年可以离乡进城，但由于他们不能随迁自己的户口，在常住的城市只能以流动人口身份生存，并且人到中年后还得返乡，所以他们当中的绝大多数只不过是离乡不背井的半市民。进入21世纪以来，半市民的人口规模不断增大，半市民主体也逐渐为新生一代所取代。他们企望在城市定居，与普通市民一样享受应有的各种权利。纵观过去30多年中国的城镇化过程，我们可以发现，农村劳动力的转移方式经历了从离土不离乡到离乡不背井，再到离乡又背井的三个阶段，而这一过程与户籍制度的渐进式改革紧密相关。

      表1是国务院三次发布的关于户籍制度重大改革的通知要点，我们从改革的时代背景、户口转入的空间范围、办理常住户口的基本条件、户口农转非的对象人员，以及进城落户农民的权利义务等角度整理了三次改革的核心内容。如表1所示，80年代中期开始实施的自理口粮农转非、迁居地方集镇的户改政策持续了十几年，直到2001年才把户口迁移的范围放宽到县的城管镇，又过了整整十年，才允许符合条件的农民农转非、在设区的城市安家落户，副省级及以上大中城市依旧采取了严格的限制措施。①

      

      中国的城乡差别、地区差别由来已久，而且差别程度也非常巨大，采取渐进方式改革户籍制度或许是个无奈的办法。一下子全部取消城镇户籍人口的各种特权不怎么现实，一窝蜂地放开对城乡之间、地区之间的户口迁移限制也不具操作性。从减少改革可能产生的社会成本来看，审时度势、适时扩大户口转入范围、放宽办理常住户口和农转非的条件等做法有一定的合理性。反过来讲，只要时机成熟，进一步改革户籍制度也就成了理所当然。

      二、中国的城镇化：进程与特征

      根据国家统计局发布的人口统计，我们可以概要了解中国人口动态的总体趋势。表2是按年代计算的总人口、城镇人口、乡村人口，以及非农业人口的年均增长率或年均减少率。从数字可以看出，在过去的40年中，中国的人口动态显现了以下4个方面的特征：①受计划生育政策的影响，1970年代以来，总人口的增加速度减缓，近年来接近早期发达国家的水平；②进入改革开发的80年代以后，城镇人口快速持续增长，但增加速度随时间推移而有所下降；③在70年代和80年代的20年中，乡村人口持续增加，但增加速度迅速下降，到了90年代，乡村人口呈减少趋势，减速也大幅度上升；④在计划经济占主导地位的70年代，城镇人口与非农业人口同步增加，但是，在进入80年代以后的所有时期，城镇人口的增长率都要高于非农业人口的水平。②

      

      城镇人口的增速比非农业人口的高，意味着以农民身份进城常住的流动人口增加更快，同时也意味着持有本地户口的市民和没有当地户口的外来流动人口在城市内部形成了两大社会阶层。有人把城市内部的这种社会阶层称为新型的二元结构，认为这种新型结构在一定程度上取代了传统的城乡二元结构，也可以说传统的城乡二元结构被搬进了城市内部。

      在新型的二元结构下，中国的城镇化水平到底有多高时常成为学界和媒体的关注焦点。通常，城镇化水平的高低可以从人口的城乡分布状况来判断，城镇常住人口占总人口比率的上升意味着城镇化水平的提高，同时也是以工业化为动力的经济发展的必然产物。但是，在新中国成立以后的30年中，经济发展并没有带动城镇化的同步进行，城镇化严重落后于工业化，直到改革开放后的1980年，城镇化水平才达到19.4%。进入80年代以后，随着市场经济的发展壮大，以就业为主要目的的城乡间劳动力转移迅速增加，城镇常住人口比率亦快速上升，2012年达52.6%(图2)③。

      但是，中国的城乡间劳动力转移与很多先进国家的不同，转移主体大多是单身的年轻人，伴随户口迁移的举家迁居极少。由于户籍制度的限制，尽管他们离开了农村，从事着与农业无关的职业，但他们的户口身份只能是农业；尽管他们在城镇长期工作、生活，但是，要把户口从农村迁入实际居住的城镇仍旧十分困难。在制度上，他们永远是城乡间的流动人口，当城市经济还需要这些年轻劳动力时，他们可以在那里卖力，而一旦失去了必要的体力，他们当中的大多数只能选择返乡。

      在城里工作、生活，却没有那里的户口，因此很难得到必要的公共服务，也难以享受普通市民的基本权利；年轻时可以在那里干活，上了岁数就得离城返乡。这当然不是一个普通市民应有的状况，学界和媒体把这些人戏称为半市民，认为由半市民的快速增加诱发的城镇化带有水分。如果按非农业人口比率计量，2012年的城镇化率为35.3%，1980年仅有17.0%。

      

      图1 城镇人口、非农业人口占总人口比率的变化

      

      图2 上海市外来人口的身份与个人的权利保障(2013年)

      在新中国的前30年，整体来讲，农业户口人员居住农村、从事农业，非农业户口人员居住城镇、从事非农业，两者的对应关系比较明确，城镇人口比率与非农业人口比率相差不大。进入80年代以后，随着乡镇企业的发展、对外开放的扩大，城乡之间劳动力大规模转移。干着与农业毫无关系的农业户口人员迅速增加，长期居住在城里的所谓农民大量出现，以非农业户口为标准的城镇化水平和常住人口比率发生了越来越大的偏离，到2012年，两者相差17个百分点。这意味着，在中国的13亿多人口中，有2亿多的所谓农民长期居住城镇，过着既非农民，又非市民的难堪生活。并且，随着时间的推移，上世纪80年代以后出生的年青一代逐渐变成了半市民的主体。他们虽为农家子弟，但其绝大多数从学校毕业后便直接进入城市，他们少有务农体验，也没有这方面的技能，甚至都没想过将来要干农活。这样一来，必然出现一个重大的社会问题：这一代年轻人该怎么办？他们有一定的文化水平和较高的权利意识，也懂得怎么维护自己的权利。如果向对待他们父辈那样，只把他们当作单纯的劳动力使用而不赋予他们应该享有的市民权利，必然会招致他们的反感，甚至会因此发生社会混乱。这就是所谓的流动人口的市民化问题，而其最根本的就是农民工的市民化，以及与此密切相关的户籍制度改革。

      三、新一轮户改的背景、亮点和局限性

      一方面是劳动力的大规模转移，另一方面是农转非、户口迁移的严格限制。这样一来，在大中城市就必然地产生了两大社会阶层，一个是享有各种特权的本地户籍居民，另一个是方方面面受到不公正对待的外来流动人口。劳动市场因户口而分隔，传统的城乡二元结构演化为城市内部的新型二元结构。在就业、工资待遇、社会福利、子女教育、住房等方面，拥有本地户口的市民大大优于外来的流动人口。在新型二元结构下，社会严重不公、劳动力得不到有效利用、过低的劳动分配率抑制消费扩大等问题日积月累，以致直接影响国民经济和社会的持续健康发展。

      2010年初，中央一号文件首次使用了新生代农民工概念，指出了农业转移人口进城落户的困难所在，随后党中央又提出了包容性增长和包容性城市化等新理念，为户籍制度及与其相关的社保制度改革指明了方向。2014年10月，国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，废除了按行政级别限制户口迁移的做法，提出城市类型按城区常住人口规模划分，依照城市类型实施差别化落户政策(参见表3)④。并明确规定，凡符合条件的本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口，还提出了到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的具体目标。

      

      可以说，这次户籍制度改革是农民工市民化进程的一个重要里程碑，因为它在很大程度上保证了广大农民的职业选择和迁居的自由，可以大大消除新旧二元社会结构下长期存在的不公正、不平等。仅此一点，我们也应该高度评价新近的户籍制度改革和农民工市民化的大方向。

      当然，这一轮改革还存有不少问题。全面放开进城落户的还停留在中小城市，人口规模越大，户口迁入的难度也越大。在大城市，由本地户籍居民和外来流动人口形成的二元结构不可能发生根本性的变化。根据国家统计局《2013年全国农民工监测调查报告》，2013年的外出农民工总数达1亿6610万人，其中大约3分之2常住地级市、省会城市或直辖市。在属于合理确定或严格控制的省会城市、直辖市居住的大约有5000多万人，占外出农民工的30%。在北京、上海、广州、深圳等特大城市，外来人口规模庞大，占常住人口的比率更高。比如在上海，2013年的外来常住人口达983万人，占40.6%。

      图2表示上海市常住人口的身份状况及其相应的权利分布⑤。上海市的户籍改革在全国有一定的先行性，90年代初率先导入蓝印户口制度，2000年开始逐步导入人才居住证、一般居住证、积分入户等做法，形成了一套比较有效但非常复杂、并且缺乏社会公正的制度框架。大城市的户改确实有很多实际困难，但是，如果广大农民工不能最终融入他们赖以生存的城市，享受普通市民应有的各种权利，就很难说户籍制度改革大功告成。

      四、农民的政治权利、户籍制度改革及农民工的市民化

      解决问题的基本思路是什么？通过调控落户条件，在大城市合理确定落户的速度，在特大城市严格控制落户的规模，或许可以抑制大城市户籍人口的增加。但现实问题是，已经在那里长期工作、生活的农民工及其家属该怎么办？如前所述，这个群体规模很大，他们中的绝大多数不会因为新政出台而搬迁，退出习以为常的大城市生活。故此，下一轮改革的基本方向只能是逐步压减对户籍居民的好处，增加对流动人口的福利，让两者尽快并轨。同时，加大对地方城镇和广大农村地区的财政投入，改善这些地区的基本生活条件，提高学校教育、医疗卫生、文化生活等方面的公共服务水平。城乡之间、地区之间的差距相对缩小了，农村人口涌向大城市的压力自然就会减轻，大城市面临的种种困难也会缓解。

      要实现这个目标，进一步强化农民的政治权利十分必要。2010年选举法修改，农民与市民在人大代表选举等方面实现了一票同权。但直到目前为止，选举制度上的平等权利还没有给农民带来实实在在的经济利益，包括财政资金在内的各种资源的分配依旧倾向城市，特别是大城市。

      当前的利益格局经过了漫长的岁月，要彻底改变它需要一些时间。但是，如果农民没有真正的代言人，在政策形成过程中总是处于被动地位的话，巨大的城乡差别、地区差别恐怕怎么也消除不了。如果真如此，人口的城市集聚以及与之并存的新型二元结构恐怕永远也无望解决。

      中国的户籍制度不仅带有十分明显的不公正性，在二元户籍制度下，农村劳动力得不到充分有效的利用，农民工的低工资导致了劳动分配率偏低，半市民的低福利抑制了个人消费的扩大，所有这些都负面影响着国民经济的持续健康增长。改革户籍制度的弊端，加快农民工的市民化，实属一件大好事，但相关问题的根本解决还有待进一步的政治改革。不管是农民还是市民，所有的中国人都应该享有平等的政治权利。唯有消除农民的权利贫乏，方可最终实现户籍制度改革和农民工市民化的目标。

      本文根据2014年12月13日在日本神户大学举办的“新型城镇化与中国经济社会动态”国际学术研讨会上的发言整理。

      ①资料来源：法律图书馆(http://www.law-lib.com/law/)。

      ②资料来源：《中国人口年鉴》《中国人口统计年鉴》和《中国人口与就业统计年鉴》。

      ③资料来源：《中国人口年鉴》《中国人口统计年鉴》和《中国人口与就业统计年鉴》。

      ④资料来源：笔者根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(2014年7月30日)整理。2010年城镇数来自中国市场经济研究院《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，为2010年人口普查数据。

      ⑤资料来源：严善平，《中国における戸籍制度改革と農民工の市民化——上海市の事例分析を中心に》，载《東亜》2014年5月号，第563卷，第76-84页。

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