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财政支出政策是国家制定用来指导财政支出分配活动和处理有关支出分配关系的基本方针和准则，是现代经济条件下国家宏观调控的重要手段，同时也是当前理论界和宏观决策部门十分关注的重大现实问题。中国正处于体制转轨时期，财政支出分配存在一些不尽人意的地方，一方面是财政支出政策运用缺乏财力保障，难以满足国家必要的支出，另一方面是支出范围过宽、国家包揽过多。因此，进一步完善财政支出政策势在必行。
一、财政支出政策的基本现状
（一）支出总量不足，严重制约政府职能
财政支出总量水平一般通过财政支出占GDP的比重来衡量，这是一个重要的宏观指标，从总体上反应了一个国家的财政活动能力和财政政策取向，体现了财政在国民经济中的地位和作用，对于实现政府职能和贯彻国家政策调控目标至关重要。然而，从我国的现状分析，财政支出增长与国民经济增长形成鲜明对比，财政支出比重日益下降。资料表明，改革开放以来，财政支出增长慢于GDP的增长，1980—1995年财政支出年均增长11.6％，GDP年均增长17.5％，比GDP的名义增长率低5.9个百分比。另如，1994年教育经费占财政支出的比重达到16％，但是由于受财政支出总量的制约，国家教育投入数额有限，因而，教育经费占GDP的比重很低，更不能和其他国家相比。这都说明由于财政支出总量不足而导致比重下降。
（二）财政资金供给“越位”和“缺位”问题并存
所谓“越位”，是指在本应完全由市场来配置资源的场所，财政仍承担着不应承担的支出。而所谓“缺位”，则是指本应由政府承担的社会公共事务，政府并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥出支出分配的调控作用。由于我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡阶段，决定政府在组织经济运行、强化经济投资方面具有比发达国家更多的责任，但是政府在社会经济活动中所处的地位和应扮演的角色尚不熟悉，导致当前我国财政资金的供给存在严重的“越位”和“缺位”现象，困扰着我国经济的发展。表现在财政支出上，行政管理费用庞大，机构臃肿，编制过多的“越位”问题突出，与此同时又体现在办公设备老化，透明度不高造成的“缺位”体制，必然促使“瓶颈”制约和结构失调加剧。例如，现今国有企业自主经营的市场主体地位已经确立，但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成，国家财政还保留了“明补”和“暗补”等形式，这样，一方面，现代的企业亏损补贴在相当程度上掩盖了企业的经营性亏损，助长了企业对政府的依赖性，不利于各类企业公平竞争。另一方面，由于财政补贴的存在，一些重要商品和劳务的价格维持在比较低的水平上，价格长期处于扭曲状态，既不利于促进生产供给增长，还会刺激不合理的消费。
（三）财政支出管理机制不健全，预算约束软化
当前，我国财政支出管理中存在严重的预算约束软化问题。主要有：（1）以往年度支出为依据确定支出指标，以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。（2）作为财政支出和管理中最重要、最有
效的政府预算，由于执行中的随意性和领导意志，导致预算约束软化状况严重。（3）预算编制的不科学导致财政支出的范围失控，财政支出的结构失调，使预算失去应有的严肃性，从而最终影响到经济和社会事业的发展。（4）财政支出中法定支出膨胀，“以法压法”、法与法冲突的现象十分突出。（5）“基数加增长”缺乏科学依据，忽视了社会经济形势的变化，不能客观、公正、公平地对待各个预算单位，导致分配不均。
二、财政支出政策的基本特点和认识
（一）明确政府与市场关系，正确界定财政支出的供给范围
从政府与市场的关系出发来研究财政支出的问题，是财政学研究的一个出发点。市场经济是资源配置的一种基本方式，其实质是通过运用价值规律来调节经济运行，具有刺激生产、调节供求、提高效率等积极作用。但市场机制不是万能的，存在内在缺陷，这就必须要政府介入干预经济。从根本上说，“政府应做的，就是财政要干的”。同时也表明，在现代经济条件下，政府决不是管得越少越好，一个良好的经济运行机制，必须实现市场作用这只“看不见的手”和政府作用这只“看得见的手”的有机结合。因此，在下一步的财政支出改革中，我们首先要解决的问题是：在市场经济条件下，政府与市场的关系是什么？市场失效的具体内容是什么？尤其在我国的特殊国情下，如何判断市场失灵，以及政府运用财政手段弥补市场失灵的具体操作如何进行？只有明确了这些问题，我们才能合理地界定财政支出范围，才能在宏观上避免财政支出的低效率。
（二）讲求效益，强化政府支出作用
财政支出的压力非常大，同时财政资金在使用过程中的效益低，浪费挤占严重。成本——效益分析是衡量财政支出管理的一个重要方法。我国每年的财政支出往往占到国民收入使用额的1/3以上，全社会固定资产投资支出的绝大部分，以及社会消费基金的大部分，都是通过财政支出提供的。因而，财政支出效益的高低，就直接关系到国民收入的使用状况，以及整个经济建设和人民生活质量。所以，今后的财政支出改革一定要注重财政支出效益问题。一方面使财政支出规模的扩大真正起到刺激消费的作用，另一方面强化政府支出对社会需求的引导和结构调整。
（三）统筹兼顾、重点突出满足社会需求
所谓“统筹兼顾、重点突出”是指在安排财政支出时，必须对各方面的支出需要和财政所可能提供的财力加以全面的考虑和安排，既保证重点，又照顾一般。
财政支出很大一部分用于投资这也是我国用于拉动经济的手段。重点突出，是要根据财力情况在拉动经济投资时分清重轻，确定投资重点。目前我国经济发展还比较落后，对国家财政的财力要求很大，同时，我国所能集中和使用的财力又相当有限。这样，在财政支出的安排上，就体现出了尖锐的需求与可能的矛盾。只有坚持“统筹兼顾、重点突出”的原则，才能以有限的财力，满足尽可能多的支出需要。
三、完善财政支出政策的具体措施
（一）改革预算管理制度
预算是政府的财政收支计划，也是政府管理经济的重要手段。近几年，随着我国市场经济体制和公共财政框架的逐步建立，国家开始着手进行预算改革，其重点是完善部门预算、推行零基预算。
1.完善部门预算。所谓部门预算是指一个部门一本预算。即由政府各部门编制、经财政部门审核后由人民代表大会审议通过的反映所有收入和支出的预算。其特点是涉及面广、数据量大、内容复杂。
实施部门预算的好处在于：（1）使预算进一步细化，提高预算透明度，有利于预算分配的公开、公平、公正，有利于预算的审计和对政府的监督。（2）有利于规范政府、财政和部门的行为。编制部门预算，使财政预算资金的分配在政府、财政、部门都有严格的制度规定；使预算的法制性、约束性大大增强。（3）有利于强化预算观念，提高预算管理水平。编制部门预算，年初就将预算细化到部门和落实到具体项目，促使预算编制科学化、制度化和规范化，有利于克服预算管理粗放、预算随意性较强的弊病，提高预算管理水平。（4）有利于优化资源配置，把有限的资金安排到急需的项目上，以便集中财力，提高资金的使用效益。
2.推行零基预算。在编制年度预算时，对各项财政支出不以上年预算为基数，一切从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定。正常经费按人员定额核定，专项经费根据需要结合财力所能逐项核定。在实施零基预算后，应基本实现以下目标：一是提高预算分配的透明度；二是优化支出结构，提高资金使用效益；三是提高预算分配的科学性；四是使预算逐步走向规范、细化。
（二）加快国库集中收付建设
国库集中收付制度是指财政资金实行集中收缴和支付的制度，由于其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称作国库单一账户制度。
我国先行的国库管理制度，是以设立多重账户为基础的分散收付制度。在这种制度下，财政收入的许多项目征收由征收部门通过设立过渡账户收缴；财政支出通过财政部门和用款单位分别开设的账户层层拨付；大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。这种制度的弊端主要是：多重设置账户，延滞了财政资金的入库时间；在财政支出方面，资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量滞留在预算单位，严重降低了财政资金的使用效益。财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等的问题时有发生，甚至出现腐败现象。财政资金的运行信息反馈迟缓，透明度不高，难以及时准确地为预算编制、执行分析以及宏观调控提供有效依据。因此，现行国库收付制度必须进行改革。
（三）实施政府采购制度
政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。
依法规范政府采购工作，是强化资金约束的有利手段。我国虽已通过《政府采购法》，然而，政府采购的立法工作不仅仅是制定一部《政府采购法》，更重要的是要加快制定包括政府采购合同的特殊条款、政府采购标准范本、供应商、中介机构准入政府采购市场资格、采购人员行为准则、政府采购行政投诉的受理程序等在内的一系列涉及政府采购的法律法规，形成一个完备的法律法规体系。因此，适当扩大政府采购范围，财政部应制定文件，以统一规范政府采购信息发布工作。这样既可以降低生产成本，又可以提高资金效益，拉动投资以及反腐工作，保证财政支出效率的提高。
（四）加强财政支出管理的法律约束
严格执行《预算法》、《政府采购法》等与财政支出相关的法律；要加强财政执法检查力度，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严；要协调好法定支出与财力之间的关系，在确定有关法定支出时，既要考虑社会经济发展的需要，又要考虑财力增长的可能，尽量淡化或逐步取消具体支出项目与收入增长挂钩的办法，避免以法律的形式造成支出的刚性增长。
（五）进一步划分中央和地方财政的权限范围
要调动地方财政的积极性，激发活力，强化财政支出。同时，财政支出要与货币政策相配合，防止出现通货膨胀等不良经济现象。
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