构建国有资产管理新体制构想，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加快产权制度改革，构建新的国有资产管理体制，是经济体制改革中重大问题和紧迫任务。改革开放20多年来，我国的国有经济得到了迅速发展。到2001年，全国国有资产总计109316.4亿元，经营性国有资产总计73149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量为59827.2亿元。由于体制上的原因，国有资产的管理和营运存在一些突出矛盾。
一是运营效率低下，资产流失严重。2001年经营性国有资产增长仅为6.6％。盲目重复建设现象普遍，政府各部门只管投资， 国有资本没有退出通道。国有资本收益权被忽视甚至被侵犯，加上腐败现象，造成大量国有资产流失，每年高达数百亿元。
二是政企职责不明，政资机构不分。目前政府直接管理国有企业中的国有资产，政企之间实际上仍然保持着行政隶属关系，政府有关部门同时兼有国有资产出资人的职责和社会管理职责，造成职责混乱与界定不清。政企职责不清、政资机构不分的体制，使政府为各类企业创造公平竞争环境的努力大打折扣，出现“鞭打快牛”、“拉郎配”等不合理现象。
三是分割管理，职责不明。现行的体制，国有资产出资人职责由多个部门分担，使得管资产和管人、管事相脱节，产权责任追溯机制难以建立，也使得国有资产投资等有关决策程序繁琐，严重影响了企业经营效率。
造成这些问题的根本原因在于国有产权关系没有理顺，产权制度改革滞后。当务之急是通过产权制度改革，明确国有资产出资人，组建专司国有资产管理的机构，统一行使出资人职责，这是加强国有资产管理，确保国有资产保值增值的根本出路。为此，根据十六大精神，课题组建议：
一、建立国有资产管理体制的总体目标和基本框架
深化国有资产管理体制改革，要按照社会主义市场经济的要求，从构建行使出资人职责的机构入手，在坚持国家统一所有的基础上，分级行使出资人职责，委托专门机构管理经营，探索建立权责明确的国有资产管理新体制。
坚持国家统一所有。依据现有的法律法规，国有资产属于全体人民，归国家统一所有。由国家制定法律法规，政府代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。
分级行使出资人职责。通过逐级授权，明确管理国有资产的范围，中央和地方政府分级行使出资人职责，负责所辖国有资产的管理、收益和处置等。
委托专门机构管理经营。政府行政管理部门与行使出资人职责的机构分设。各级政府成立专司国有资产管理的国有资产管理委员会（简称国资委），代表政府统一管理国有资产。由国资委授权具备条件的大型企业集团公司作为国有资产营运主体，具体行使所投资企业的出资人职责。
二、成立国有资产管理委员会（也可以是其它名称）
国有资产管理委员会是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。国资委不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列，不是原来意义上的国资局。成立国资委的主要目的是，通过机构设置，突破国有资产出资人机构和职责分离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题，进一步探索党管干部与出资人选择经营者相结合的途径。
成立国资委，在有利于减少机构的前提下，对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并整合，把分割行使的出资人职责转交国资委统一行使。国资委的人员构成、内设机构、工作职责、运行规则及相关制度由国务院制定。国资委成员对会议决定的重大事项进行决策，并承担相应的法律责任。
国资委的主要职责是：制定国有资产营运战略方针、结构高速方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。
国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等行使出资人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责。
三、确立国有资产营运主体
国资委对国有资产营运主体行使出资人职责，通过授权明确国有资产营运主体的权利和责任。国有资产营运主体主要是从有条件的大型企业集团公司中进行选择，可以是国有控股公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司及金融资产管理公司等，也可根据需要新建，但不能是行政性的翻牌公司。国有资产营运主体按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但不介入相关企业的日常经营。
各级国资委依据国有资产规模和营运需要，确立授权的国有资产营运主体。政府部门不再直接投资办企业，不再直接管理国有企业和持有公司国有股份。对国有资产新增投资，各级国资委必须授权给国有资产营运主体经营。有条件的营运主体可以吸收其他经济成份参股，发展成为跨行业、跨地区的股份公司，这些国有资产营运主体应该遵循公司治理的一般原则，构建与产权制度相适应的公司法人治理结构。对于由国资委授权成立的、以国有独资公司形式建立的国有资产营运主体，其内部权利制衡的特点是不设股东会，只设董事会和监事会，国有资产营运主体的董事会成员由本级国有资产管理委员会任免，董事会自主聘任总经理。监事会成员可以由同级国有资产管理委员会的代表、职工代表和社会专家、学者组成。由国有资产营运主体授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，比如在国有资产管理委员会批准其长远发展规划之后，决定国有资产营运主体的经营方针和投资计划，决定营运主体的利润分配方案等。
国有资产营运主体的激励机制必须建立在实现国有资产保值增值目标的基础上。只有实现了国有资产的保值增值，才能得到基本工资以外的奖励收入。对国有资产营运主体的经营管理人员，可以实行年薪制等激励措施。对公司法人治理结构健全的国有资产营运主体的管理人员，可以探索实行持股制、期权制等激励措施，但应先行试点，逐步推开。对国有资产营运主体的监督与控制主要通过监事会来进行，实现对国有资产营运的监督和控制。除此之外，对国有资产营运主体经营者的约束机制还包括社会监督和营运主体内部审计监督。
应当说明，国有资产管理体制的改革是一个不断发展完善的过程，不能简单地认为国资管理体制一改就能解决所有问题。深层次的体制问题和矛盾，会随着国有资产管理体制的改革更加显露。因此，这项改革也要随着国有资产布局的调整而不断深化。今明两年，深化国有资产管理体制改革要从认识和实践上解决两个问题。
一是妥善解决中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，通过构建符合基本经济制度要求的国有资产管理体制，明确国有资产出资人。
明确地划清中央政府与地方政府管理国有资产的责任和权利，有利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，也有利于从整体上加强国有资产管理。坚持国家统一所有，是深化国有资产管理体制改革的基本前提。依据我国现行的法律规定，国有资产属于全民，归国家统一所有。分级行使出资人职责，实质上是一种责任规范，即通过逐级授权，明确各自管理国有资产的范围，负责所辖国有资产的管理、处置和收益等，是在法律制度下对所有者权利的保护。既立足于解决当前的实际问题，也为进一步深化国有资产管理体制改革奠定了基础。
二是着重解决部门多头管理国有资产的问题，通过成立统一的国有资产管理机构，实现管资产和管人、管事相结合。
统一的国资管理机构是解决部门分割，促进出资人到位，实现管资产和管人、管事相结合的现实选择，也是部门、企业和社会各个方面的共同要求。成立这样一个机构，要在减少现有机构的前提下，通过归并与整合有关出资人职责的部门和机构，对原来分散在各个部门中的出资人职责实行统一管理，专门承担国有资产出资人职责，行使资产收益、重大决策和选择管理者等权利，从而实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。
四、加强国有资产管理的措施
1.尽快出台《国有资产法》等法律法规。要以法律的形式，明确国资委、营运主体的法律地位、机构组织、运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。规范国有资产处置的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改进和完善国有资产收益收缴办法。
2.强化国有资产的管理和监督。建立国有资产经营预算管理制度，国资委负责编制国有资产经营预算。以资本收益为核心，根据资产规模、行业特点、经营目标和地区经济状况，改进和完善国有资产保值增值的指标考核体系和绩效评价制度，国资委按规定对国有资产营运主体的经营业绩进行定期考核。改进国有资产统计报告制度，国有资产营运主体定期向国资委报告国有资产营运状况。实行新的分类管理办法，合理划分经营性国有资产与非经营性国有资产，强化和完善审计监管制度和监事会制度。
政府对国资委的工作进行监督，各行政管理部门在职权范围内依法行使对国有资产营运的行政监督职责。建立和完善出资人的监督管理制度，中央直接管理企业的监事会成员由国家国资委选派，其他国有企业的监事会成员由地方国资委选派。监事会依法履行监督职责。加强社会监督，充分发挥社会中介与公众舆论的监督作用，推动建立出资人监督与立法监督、行政监督、社会监督等有机结合的国有资产监管体系。
3.改革人事管理制度。按照资产管理和人事管理相统一的原则，依据资产规模、经营目标和岗位责任等要求，依法选聘、考核、任免经营管理者。国资委选聘营运主体的经营管理者。营运主体选聘企业经营管理者。加大通过市场机制选聘经营管理者的力度，培育和发展人力资本市场，增强供求代理、薪酬咨询、择业指导、人才评价等服务功能。
4.深化收入分配制度改革。收入分配制度改革与经营管理者选聘方式改革相结合，由出资人对经营管理者的业绩考核、收入分配等进行统一管理。实行责任、风险和贡献相挂钩的薪酬制度，鼓励资本、技术和经营管理等生产要素参与收益分配，探索实行年薪制、持股制、期权制和补充保险，探索复杂劳动的产权定价方式，形成激励和约束相结合的机制。
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