村级治理中的村民代表——关于村民代表会议制度效能的讨论，本文主要内容关键词为：效能论文,村级论文,村民论文,代表会议论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1002-462X(2002)03-0026-04
1998年修订实施的《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)较试行法的一个重要 不同是，增补了第21条村民代表会议制度的规定，即：“人数较多或居住分散的村，可 以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项 。”这项制度往往成为村务“民主决策、民主管理、民主监督”的核心部分。本文以农 村调查中发现的一些关于村民代表的片段，来讨论村民代表这一中心词及其组成的村民 代表会议制度效能的村庄基础。
一
村民代表与村民和村干部关系的一般图景 考察村民代表在村级治理中的作用，核心 就是考察村民代表与村民的关系和村民代表与村干部的关系。从理论上讲，村民代表是 由村民选举产生的，村民代表一般都是村庄中声誉较高、素质较好的村民，村民理应信 任村民代表，村民代表具有在村民中的影响力和动员能力。从我们的调查和有关资料来 看，1998年《村组法》正式颁布实施以后，全国农村不仅普遍推选村民代表建立了村民 代表会议，而且推选村民代表的方式十分民主，大多采取10～15户村民共推1位村民代 表的办法。因为村民之间相互熟悉，推选出来的代表大多是素质较好的村民。这是村民 代表会议可以发挥作用的重要方面。
由村民推选产生的村民代表，不仅应该具有较高的素质，而且具有参与村务的能力。 因此，在村务管理、村务决策和村务监督中，村民代表应该对村干部有着强大的约束能 力。村民代表会议不仅成为决策村务的主要场合，而且成为与村干部形成对话的场合。 高素质、重声誉、懂村务的村民代表，可以为村务决策和管理提供智慧。他们通过判断 村干部提出的村务财务报告中的疑点问题，判定村干部工作的好坏。村民代表因此成为 村干部的智囊、监督者、合作者和评价人。
进一步说，村民代表具有参与村务决策、监督和管理的足够机会，具有与村干部全力 合作协商的机会，这就可能导致如下结果：对于一些于村民有益、于村庄秩序有益的重 大村务，村干部可以通过与村民代表的协商，形成决议，然后将此决议由村民代表宣传 动员到村民中去，从而办成办好仅仅凭借村干部难以办好的事情。换句话说，村民代表 充分参与村务管理、监督和决策，将大大提高村民集体的一致行动能力。经济的协作因 此容易达成，比如修路建桥；违反村规民约的行动将受到比过去更为严厉的村庄压力； 外来的地痞和上级不合理的摊派更可能被村民集体拒之门外。通过村民代表和代表会议 这一制度的实施，村庄的合作能力提高了，村民的团结程度提高了，过去办不成的事情 现在有了办成的希望。
但是，以上关于村民代表会议效能的一般图景往往受到一些例外因素的影响，而使其 发生作用的能力蒙有一些阴影，并造成不是因为制度安排不到位，而是因为村庄基础不 充分所产生的村民代表会议制度效能的弱化。讨论这些构成村民代表会议制度效能例外 情况的村庄基础，对于深化对村民代表会议制度的认识、理解现实生活中村民代表会议 制度实施程度与效能的不平衡，具有十分重要的作用。
二
村民代表与村民和村干部关系的片段 近年的农村调查中，笔者发现了大量关于村民 代表与村民和村干部关系的片段，进而得到一个与学术界所理解的关于村民代表会议效 能一般图景略有不同的实践可能性，这种可能性不是源自制度安排不到位，而是村民代 表会议制度发生作用的村庄基础不充分所致。
先讲两个关于村民代表与村民关系的片段。第一个片段是，1999年7月荆门市在孙村进 行村委会换届选举的试点。笔者参加了这次试点。在试点之初，按照每10户推选一个村 民代表的办法推选了40多位村民代表。然后，以海选的方式确定候选人。在依预选提名 票确定两名村委会主任正式候选人时，出现了主任预选得票居第2位至第4位者均不愿与 最高得票者竞选，而退为村委会副主任或委员竞选的情况。这一点从选举程序上并无问 题，村民代表也参与过确定正式候选人的讨论，知道这样并无不妥。但问题在正式选举 投票前一天发生了。一个村民小组的3个村民代表告诉参与选举试点的负责人说，他们 村民小组的村民认为在确定正式候选人时做了假，即不应让居主任候选人第5位者与第1 位者竞选村委会主任，而应让第2高票与第1高票竞选。他们因此决定不参加选举，除非 市里参与试点的领导当天晚上可以到组里解释清楚此事。我们问村民代表：为什么不向 村民讲清楚此事?一个村民代表备感委屈地说，你哪里讲得清?虽然我是他们选的代表， 但他们根本不相信我。前几天我被他们选为代表，参加村里召开的村民会议之后，顺便 买了一个西瓜回去，就有村民说我这个西瓜是村里分给我们代表的，我一再解释，没有 人相信。以前关系一直很好，被他们选为代表没几天，关系就变得怪怪的了；也因此， 我们向他们解释确定正式候选人的程序，他们根本不听，说只相信市里的领导。第二天 正式选举时，这个村民小组的一些村民仍然被动员参加了投票。选举后的第三天，我们 去做个别访谈，村民相信我们的解释，但他们不相信镇村干部，也不相信村民代表。的 确，问题的关键是村民并不相信他们刚刚选举出来的村民代表，没有人能够代表村民， 村民不相信任何人。
第二个关于村民代表与村民关系的片段发生在向村。2000年5月笔者到向村做关于村委 会选举的补充调查，刚好向村3组和4组为山界发生纠纷，村干部决定调解这场纠纷。因 此让3组长和4组长召集各自村民小组的代表进行现场处理。4组长去找1999年由村民选 举出来的代表，结果，没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费这个时间，4组长只好 找了几个原来当过村干部的老党员参与与3组的山权谈判。山权谈判不成，但年轻的4组 长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费一点时间而气得不行，他要求村支书 当天晚上到4组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的 ，你怎么可以说改选就改选?
再讲两个村民代表与村组干部关系的片段。第一个片段是关于村民选代表清理村民小 组财务的事情。2000年夏粮征收时，童村8组村民要求清理本村民小组的账目，否则就 不交夏粮。童村8组村民一直怀疑本村民小组财务账目有问题，多次向镇村两级提出清 账要求。这次拒交夏粮让镇政府下决心彻底清理童村8组的财务，因此，一方面镇里抽 调会计人员进驻童村8组，一方面让童村8组村民选若干村民代表会同清理人员一并清账 。在清理过程中，逐张核实开支票据，结果，参与清账的村民代表因为或多或少得到过 原村民小组的或请客或免提留或减积累的好处，而睁一只眼闭一只眼。
第二个片段也是关于村民选代表清理财务的事情，这一次发生在村一级，地点是迪村 。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了一个每年都 由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。清理财务的村民代表是由村民 在各自村民小组选出的，他们既具备清理财务所必需的基本财会知识，又是本村民小组 有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村 级财务的合理性来。村干部当然是敏锐的，他们与村民代表商议，干脆买一头猪杀掉来 改善生活，另外决定每个清账代表每天补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便 形成了一个清账一周杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清账代表可以有100多元补贴的 惯例。当清账代表是很合算了，他们当然也不可能再清理出村干部的经济问题来。
三
对以上片段的讨论 关于村民代表与村民的关系，存在的一种理论上的可能性是，村 民虽然选举了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成这种后果的原因，一是选举本 身的不规范，村民对选举出来的代表不满意；二是选举代表的次数太少，村民还不习惯 于选举及建立在选举基础上的委托代理关系。这是两种一般性解释。另外一种可能的解 释是，村民之间的传统联系已经解体，现代民主理念又未建立起来，村民既不是传统意 义上的处于传统社会网络中的农民，又不是现代意义上的公民，而是原子化的村民，因 此，没有人可以代表其他的人，也没有人愿意代表其他的人。这样，按照现代民主理念 选举出来的村民代表，只是在形式上具有代表选举自己的那些村民的权力，村民内心里 却并未打算因为选举了自己的代表而将权力委托于代表，也并不因此就信任代表。而代 表既然感受不到这种信任和权力，他便仍然只是代表着个人的利益，因此，作为代表的 村民，其行为理性不是来自于委托—代理关系而是来自于实际好处。若是后者而不是前 两者构成了村民代表与村民之间的分裂关系，那就不仅需要从制度上寻找原因，而且需 要从村庄基础上寻找原因。传统的关系网络通过塑造出来的村庄社会中的面子声望观和 长期共处的信任关系，使得村庄社会分层及建立在这种分层基础上的事实上的代表能力 强劲有力。在一些宗族势力较大的村庄，宗族代表人物具有对本族成员的权力，他可以 代表宗族，宗族成员也信任他，他因此具有与其他人的谈判能力，他也有能力将达成的 协议在本宗族范围内落实。这种意义上，在传统乡土社会，代表从来都是存在的，如村 社委员会的存在等等。但这些代表一般都不是选举产生而是在长期共同生活中自然形成 的。在现代公民社会中，选举代表的涵义则有着让每个人都清楚的权力授受关系。因此 ，选举者和被选者的权力义务边界清晰。但当前中国农村村民代表的选举，有些是在传 统关系解体、现代理念未建立的情况下进行的，选举本身往往是培育村民公民意识和训 练农民政治权力和义务感的一种办法。
村民代表与村民之间的这种互不信任和互相不能代表的关系，与村民代表和村干部之 间的关系，相互形构和强化，进一步消减了村民代表可能发挥作用的空间。如前一节引 叙的关于村民代表与村干部关系的两个片段，村民代表显然不大认为当代表可以在精神 上和面子上为自己带来多少满足，他们也缺乏一个公民应该具有的政治责任感和义务感 ，因此，他们的行为充满了物质利益的考虑，甚至在他们的不当得利已引起村民的普遍 不满之时，他们依然如此。当村民代表过多考虑物质得利而全然不将村民的评价放在眼 中时，村民对代表充满失望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的资源来收买这些精英。 得到物质利益的村民代表不愿意得罪自小就与自己生活在一起的相互熟识的村组干部。 村干部与村民代表很快便相互庇护起来。
相互形构和强化的村民与村民代表的关系和村民代表与村干部的关系，源自于村庄社 会缺乏传统的道德价值观，又缺乏现代的政治责任感，原子化的村民无力给村民代表和 村干部的正当行为以强有力的激励，也无力给他们的不良行为以强有力的约束，与当村 干部和村民代表所需要耗费的时间精力和可能得到的物质好处相比，依照善行准则行事 ，成为一件颇不合算的事情。也就是说，在村民已经原子化或说村庄社会关联度较低的 村庄，村民代表会议制度本身存有发挥效能的陷阱，这种陷阱造成村民代表会议制度效 能对一般图景的偏离，这种偏离构成了村民代表会议制度建设的困境：村民不信任代表 ，代表缺乏说服村民的能力，村干部期望通过村民代表会议来增加村庄资源动员能力、 形成扬善抑恶决议的期待大多落空，而村干部的不良行为却可能在村民代表达成的某种 默契中得以蔓延。如此一来，村民对选举村民代表愈发丧失兴趣，对村民代表会议做出 的决定愈发不放在眼里，村组干部愈发发现试图通过村民代表会议来实现自己宏大抱负 并无益处，而村民代表所具有的制度上的监督作用，愈发可能通过物质利诱和私人交往 得以消解。村民代表也因此愈发失去对村务管理和监督的兴趣，而专注于自己实际上可 能得到的点滴好处。一个良好的制度设计，因为村庄基础的不具备而存有效能逐步衰减 的可能。
一个具有效能的制度必须在其发挥作用的过程中创造出收益，其中一些人或所有人可 以从这个运作的制度中受益。当村民代表会议制度在一些村庄运作时，没有人可以从中 受益，这一制度便很难真正有效地运作下去。从一般图景上看，村民代表会议制度是当 前村级治理中最容易获得收益的制度安排，这种收益可以让村民、村民代表和村干部三 方受益，即让村庄利益和秩序得到好处。但是，在村民为原子化的状态时，没有人可以 约束他人，也没有人有能力代表他人，这时候的村民代表会议制度安排能找到足够使自 己有效运作下去的受益者吗?村民代表会议制度运作的成本和村庄受益者所得到的好处 相比较能否降得足够低呢?这些显然是在实际的村级治理中需要进行考证的。
四
结语 村民代表的关键是代表能力的问题。一方面，村民代表必须有能力代表村民参 与村务的决策、管理和监督；一方面，村民代表必须有能力将讨论通过的村务决定贯彻 实施到他所代表的村民之中，让村民相信遵守这个决定对自己有好处。通过村民代表， 每三年一次的村委会选举所形成的民主化机制常规化了，村民多了监督村干部的渠道， 村干部多了智囊和动员村民的能力。有代表能力的村民代表所组成的村民代表会议，真 是村级治理的福音。而且有代表能力的村民代表因为与村民之间稳定可信的关系，而可 以代表自己所在群体的村民与代表其他村民的代表们，协商关于维护村庄秩序和村民利 益的诸种好事。村干部宏大的可能一时还无法为村民所接受的治村抱负，也可以通过他 与具有代表能力的村民代表的协商，而为村民代表所理解和接受，从而变成村民所可以 接受的治村方案。不同群体村民在治村过程中实现利益的多少、先后会有不同，具有代 表能力的村民代表们可以通过心平气和地协商而达成妥协。
但正是在村民代表的代表能力上，不同的村庄具有相当不同的可能性。村民代表的代 表能力不是指村民代表的个人能力，而是他是否具有代表村民的意愿及村民是否给他实 现这个意愿的机会。构成村民代表代表村民意愿的因素，不仅是村民代表和选举产生他 的那10～15户村民群体之间的制度结构相联系，而且与产生村民代表的这个村民内部的 联系程度及充当代表的村民对利益的感受状况有关。村民代表或因为面子与声望，或因 为经济上的好处，而愿意作为代表来耗费自己的时间、精力和智慧。他所产生的这个村 民群体则因为传统的好的关系或代表本人负责任的友好言行，使村民愿意相信自己代表 的代表行为。传统村庄中的人际关系，往往使村民愿意为代表村民的利益而耗费精力， 村民小群体也愿意相信这个传统道义上一直可靠的邻里。在现代公民社会，村民代表与 他所代表的村民之间规范的权利授受关系，也使得村民代表和他们所代表的村民，愿意 相互遵照既有的权力义务边界行为。
显然，构成村民代表代表能力的以上条件，在当前就业相当不充分、经济处境十分恶 劣的处于转型时期的农村社会来讲，可能是有些苛刻了。在一些情况严重的地区，村民 代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得 到收益的群体却很少，而可能造成由村民代表会议制度不是因为制度措施不得力，而是 村庄基础不具备所存在的形式化的问题。当然，村民代表的代表能力正如农民的民主能 力一样，是一个只有通过实践才可以可靠得到的东西。在相同的村庄基础下，好的制度 可以催熟那些不成熟的基础；在有了好的基础却没有好的制度安排的村庄，村级治理便 会损失许多好的机会。村民代表会议制度是一个可以为村民带来利益，从而可以为自己 找到动力的良好制度。只是在评论村民代表会议制度时，我们不应该因为它是好制度就 忽视了它的村庄基础和它在实践中可能具有的不同表现，同时也不应该因为它在一些村 庄效果不佳就对它失去信心。
收稿日期：2001-12-06