新世纪中国农村土地制度安排与法律建设，本文主要内容关键词为：新世纪论文,中国论文,农村土地论文,制度论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新一轮土地承包实践与成文法律和政策的偏差
农村第二轮土地承包工作的进度比较缓慢。调查样本表明（注：以下调查结论来源于中国（海南）改革发展研究院农村土地课题组与合作机构西雅图农村发展研究所及中国人民大学工商管理学院土地系的调研报告。该报告是在对全国17个省的1700个村的1700个农户调查的基础上撰写的。），截止到1999年7月底，开始了“土地承包期再延长30 年不变”的村只有78.5%。已经通过了土地延包方案的村只有68.6%，已经完成土地调整的村占63%，已经发放了30 年土地使用合同的村仅占 38.3%。这就是说，全国有大约61.7%的村还没有“全面”完成第二轮土地承包工作。
具体的制度安排有较大的差异。归纳“农村土地承包期再延长30年不变”的政策措施和法律法规所涵盖的内容，主要有：①承包期限规定“在原定承包期到期后再延长30年不变”。②对“30年不变”的政策解释为，“30年不变”是指“承包经营期限30年不变”，而“家庭承包经营制度是一项长期不变的政策”。③关于在30年土地使用权期间是否调整土地，政策法规规定，在实施30年土地使用权政策前，允许对“人地矛盾突出的个别农户进行”小调整，新《土地管理法》“允许个别农户之间承包的土地进行适当调整，”但“必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级农业主管部门批准”。④关于发包权，规定“不能随意打破原生产队土地所有权的界限在全村范围内重新承包”，并“颁发县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。⑤不提倡“两田制”。⑥机动地“严格控制在总耕地的5%以内”。⑦允许土地使用权依法有偿转让。 ⑧承包经营权可以继承。
但是，从调查样本村所得到的调查资料以及从已签发的承包经营权证书的条款中所反馈的信息看，实际情况与上述规定存在较大的变异。①在土地使用权期限上，有的省份有1.64%的村土地承包期限只有10～15年（注：数据来自山东农业大学农村经济研究所提供的调查报告。），全国有8.1%的村土地承包合同没有注明土地使用期限； ②在土地占有关系的稳定上，有77.4%的村自实行家庭承包制以来至少进行过一次土地调整，其中有50.8%的村进行了大调整；在新一轮承包所签发的合同中，有25.6%的村允许30年内进行土地调整，有3.9%的村规定30 年必须进行土地调整，有42.9%的村没有有关是否进行土地调整的规定，明确提出防止30年内土地调整的村只有13.6%；③在使用权流转上，允许土地使用权流转的合同只占58.5%，明确提出防止土地使用权流转的合同占到了4.1%， 没有任何有关是否允许土地使用权流转的合同的比重高达32.9%，其余4.5%为条款前后矛盾、含糊不清的合同。 ④承包方式较第一轮土地发包发生了变化，按人口平均或者按人劳比例分配土地的大为减少，两者之和占调查样本村的31.5%，而谁愿意承担土地负担（包括承包费和税费）就承包给谁的村占58.6%，谁出钱多就承包给谁（竞价承包）的比例也有10%。按效率优先原则配置土地资源应该是土地制度改革所追求的目标之一，但是，在土地资源目前还仍是农民的主要经济来源并承担社会保障职能的前提下，如此不受任何限制地大量竞价承包，有可能带来农村土地占有关系的严重倾斜。⑤在有的省，大多数合同（93.6%）是由村委会作为发包方签字盖章的，只有6.4 %的承包合同是由村民小组作为发包方签章的。这证明了我们的推断：村民小组作为集体土地产权主体的地位正在逐步丧失，自治村一级的土地权利越来越大，三级分享土地产权的利益格局有可能被逐渐打破。⑥中央政府不提倡和禁止的做法仍变成了具体的制度性安排。调查显示，仍有17.6%村实行“两田制”；在留有机动地的村中，有46.7%的村超过了本村耕地面积的5%，其中，16.4%的村留机动地超过了10%； 个别省在第二轮土地承包后，机动地不减反增，样本村调查结果显示，其平均预留机动地占全村耕地总面积的比例由9.48%上升到9.79%。⑦农民土地使用权广度（权能）不足。惯于从“现实”来判断政策和法律走向的农民，有近15%的人不知道或者不相信他们拥有土地使用权的转让权；有27.3%的人不相信他们的子女有土地经营的继承权，另有13.9%的人不知道他们是否有此项权利；但是，对于国家法律明令禁止的耕地抵押权，却有12.3%的农民相信他们拥有这种权利，有29%的农民认为他们应该拥有这种权利。
上述种种现象反映出政策和法律在令行禁止方面的不足，同时也告诉我们，非政策、法律因素对具体制度安排有强大作用。
二、农村土地立法改革和执法保障
正确处理政策、法律与制度改革的关系，改革立法程序，吸收利益群体各方与公众参与立法，普及（包括公开出版和广泛宣传）土地法律，建立必需的执法监督机制等等，只有这样做才可以从提高立法质量和建立执法机制两个方面改善中国农村土地资源配置和管理的效率。
（一）正确处理政策、法律和制度改革的关系
政策、法律和制度安排的关系，在横向上反映出政党、政府、立法机构之间的关系，在纵向上则体现中央和地方的关系。依法治国要求确立法律的核心地位。但是，在中国经济和社会转型的特定历史时期，农村政策具有超乎寻常的“权威”，政策的先导作用在改革的时代尤为醒目。在政策指导下，农村土地使用制度改革不仅推动了农村经济体制突破旧有的法律框架，瓦解了传统的人民公社体制，而且推动了城市经济体制乃至整个经济和社会的转轨。这样的历史背景，加上中国执政党在长期革命和建设实践中形成的权威，使以中央红头文件为载体的政策不仅有完整发达的体系和权威，而且成功的政策实践可以直接导致法律的修改。另一方面，目前中国的法律往往过于原则，界限较为模糊，又特别依赖政府制定具体规定、条例或实施细则予以贯彻落实。在上述双重作用的影响下，政策不仅是实施政策的手段，而且在某些情况下也是法律实施的保障。这与成熟的市场经济和法治国家恰恰相反：政策的制定必须有法律依据和法律授权；法律是政策实施的重要工具和机制。要改变这种状况，首先，要确立法律在社会实践中的最高权威。政策可以成为法律的基础来源，但政策必须承认法律的权威性。换句话说，政党和政府都必须在法律范围内活动。其次，按照已有的固定的立法程序制定所有的法律，法律的制定过程必须有利益群体和公众的广泛参与，政府不能垄断法律的来源。法律一经颁布，对政府、法人和自然人都必须有同等的约束效力。第三，尽量使法律清晰、明了、完整，以减少政策的解释和补充。第四，允许大胆地进行制度改革试验，但决不能以“改革”为借口抵制已有政策和法律的执行。总之，在社会主义市场经济体制逐步建立、逐渐完善的过程中，我们必须学会“依法行政”。
（二）在实践的基础上妥善解决农村土地立法和制度安排中的一些重大问题
1.新的农村土地立法的宗旨和目标应该是什么。中共十五届三中全会的《决定》强调，要“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。我们认为，这句话应该成为农村土地使用权立法的依据和根本宗旨。立法的直接目的是以法律形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，而不是局限在“稳定承包权”的层次上，从而使中央多年来一贯坚持的让农民得到“长”和“稳”的土地使用权益受到法律保护；立法的根本目的是合理、持续、高效地利用极其稀缺的土地资源，促进农村经济可持续发展和社会的长期稳定。“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的精神为农民的土地权利的物权性质奠定了基础，这一点应成为我们研究农地立法的一个根本的出发点。但是，据了解，新的有关农地的立法草案仍是《农村土地承包法》的设计框架，这样做降低了新的农地立法的起点和基础，不利于从根本上解决农民土地使用权的保障问题。
2.如何定义土地集体所有权。我们认为，新的立法如何进一步规范土地集体所有权，确实需要大力去研究。①有关农村土地制度的重要法律都规定土地归“村农民集体”所有，但“村农民集体”是个极其宽泛的概念。目前虽然已形成了所有权三级分享的格局，但各自的权利和利益的界定极其模糊。实际上，乡（镇）农民集体所有的土地甚微，村民小组拥有绝大部分耕地的所有权，但土地所有权权能并不能在村民小组一级得到充分体现，而有向自治村集中的趋势。所有权主体权能不清已经导致了农民土地承包经营权的不稳定。②农村集体土地由谁来发包？村民小组是最大的所有权主体，但村民小组的行政职能已经弱化，无法行使所有者的职能。让自治村发包和管理，其身份又不合法。如何解决这个问题？在改革实践中，比较普遍的模式是以村民小组为单位分配和发包土地，但由自治村或者村合作经济组织作为发包方，签订合同，发放各种合同文本和管理土地，这种做法是否合理？如果合理，那么可否使村委员会和村民小组两级法人形成合法的委托代理关系？③土地所有者权利分享已成为目前农村的一个突出问题，突出表现在：一方面是乡（镇）基层政权不受约束的土地用途管制权利对村民委员会及村民小组土地权利的侵害；另一方面是农民日益扩大的土地使用权利越过法律界限侵害所有者的权利。在这些情况下，如何既保证村民委员会和村民小组“农民集体”能够依据法规有效屏蔽行政权利违法占用耕地和假借“公用目的”随意征用土地等侵权行为，又保证政府对土地用途的正常管制和有效控制，就成为政府和农村工作者需要认真研究的课题。
3.赋予农民什么性质的土地权利。农民土地使用权究竟应该定义为物权还是债权？这是农地立法和制度安排上一直没有解决的问题。作者认为：①产权界定是人类有效利用资源创造物质财富的前提。中国土地的稀缺性决定了土地产权界定的重大意义。况且，农村土地制度改革已进行了20多年，具备了清晰界定土地产权的基本条件。赋予农民什么性质的土地权利该有个说法了。②法定主义是物权制度的一项基本原则。中国完全应该通过农村土地使用权立法直接规定农民的土地使用权，从而稳定土地关系，发展社会生产力。③所谓物权，是指权利人对于物所享有的直接分配、利用和收益的权利。从实际内容上看，农民的土地使用权完全具备了物权的上述定义，而且还包括了部分的处置权。把农民土地使用权定义为物权不会引起新的对所有权的切割，只会巩固已获得的权能，使现实的土地使用权能获得法律的保障。④农民土地使用权应定义为他物权。所有权是一种完全的物权，所有权人可以将所有权的各项权能进行分离，在其所有的物上创设用益物权和担保物权而不丧失自己的所有权。这已经被国有土地使用权（物权）的创设和实践所证实。⑤在现有的法律和制度框架中，外国居民和本国的投资者在中国通过租赁、出让等方式获得的城市土地使用权是物权，而中国农民获得的土地使用权只能是债权，这种新的城乡不平等的土地制度会带来很多后患。应该排除一些不必要的争论，妥善解决立法中的一些矛盾，使农民土地使用权物权化。⑥现在的农户应该拥有农地所有权，因为他们是集体所有者中的一员。从这个角度看，赋予农民土地使用物权，是所有者的实现方式之一，不应该存在问题。
4.用制度性措施增强农民对30年土地使用权的信心。这些措施包括：①严格限制与界定30年内可以调整的土地；②切实保障对“机动地”的限制，且“机动地”必须用于解决村内的人地矛盾；③进一步强化承包农户对土地使用权的继承权；④在即将出台的有关土地使用权的立法中，应规定不论农民将来家庭人口发生什么变化，农民将保持原有规模的土地使用权，全户转为非农户口的其承包地可以由发包方收回；⑤在即将出台的有关土地使用权的法律法规中，应增加更明确、更全面的定义，界定“农村土地使用权”这一术语包含的具体权利；⑥采用并发放标准的30年土地承包使用权合同。
5.非耕地资源的合理开发利用。我们认为，现实中非耕地资源开发利用以及承包经营中的矛盾已经超过耕地经营管理中的矛盾，解决不好会留下极大的隐患。对此，我们的建议是：①非耕地资源的开发利用要纳入土地利用总体规划，与基本农田保护政策相配套，以保证耕地面积总量动态平衡和新增农业人口的基本生活来源，并以此为基本原则，制定严格的开发、利用、控制政策。②非耕地资源的配置应坚持效率优先、兼顾公平的原则，可以考虑的具体措施有：在社区内部采用竞价承包；对外可采用定价招标、社区内成员优先等办法。③改革开放初期为鼓励农民开发非耕地尤其是“五荒”地所采取的“谁开发、谁所有”的做法必须改变。非耕地的开发必须纳入计划，由开发者申请、报批并交纳一定的开发费用。④在县域经济发展过程中，利用土地资源优势招商引资等做法必须纳入规划；集中连片对外承包非耕地资源必须征得2／3村民或村民代表的同意，并履行报批手续。反对低价格、大面积、长期限、强制性地把集体的非耕地资源作为招商引资的条件。⑤非耕地资源必须有一定的蓄养。
6.法律的一致性。法律的一致性有两个方面：一是农村耕地与非耕地、农地与城市土地在法律原则上的公平问题（比如，最好的农地是最不值钱的土地）；二是《土地管理法》、《森林法》、《农业法》、《担保法》、《村委会组织法》中有关农地管理规定的一致性问题。笔者认为：①农村耕地与非耕地，农村土地与城市土地在法律原则上应该是公平的。②应集中一段时间，系统梳理中国土地法律体系，分析其框架，废止一些相互冲突的条文，补充一些有利于土地资源合理配置和可持续利用的条文。更重要的是，按照使用权物权化的要求，构筑有关土地物权的法律体系和社会价值观。③法律既要遵照传统的文化价值观念，更要引导和改变落后于时代的文化价值观念，特别是在土地使用权的继承、有偿转让、妇女的土地权利以及按效率优先、兼顾公平的原则配置土地资源等方面，法律应该起引导的作用。
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