“政治与行政二分”命题的组织整合理论解析——兼谈公共管理学科建设中国化与科学化的途径，本文主要内容关键词为：学科建设论文,命题论文,中国论文,化与论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—7326（2006）03—0073—06
一、问题的提出
“政治与行政二分”，首先由伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）提出，随后由弗兰克·J.古德诺（Frank J.Goodnow）进行了充分阐述。[1](P10—11) “政治与行政二分”的提出使得公共行政（学科）从政治学中分离出来并建立了独立的学科，因此，一般认为，“政治与行政二分法成为公共行政的理论基础”。[2] 然而，现实世界中行政部门不仅具有政策执行功能，而且还有非常广泛的政策制定功能，因此，对这一基本命题一直存在着争议，甚至存在完全否定的主张，认为“政治与行政二分”“是虚幻和值得怀疑的”，[3] “政治与行政二分简直就是不可能的事情”。[4]
在我国，关于“政治与行政二分”命题的争论情况与国外（西方发达国家）大致相同，这与我国目前公共行政学科——或者更一般地称为公共管理学科——的发展状况是一致的。我国公共管理学科“还处于引进、消化和吸收阶段”，[5] 争论的基本命题从国外搬来，争论的内容也同国外大同小异，而未顾及我国与国外公共行政所面临问题的重大、甚至根本性不同，这说明了公共管理学科的中国化远未完成。
“公共管理是以解决公共问题为宗旨的应用学科，因此，其内容与曾经历或正面对的公共问题密切相关。发端于西方、主要是美国的公共管理，是在其特定的政治、经济与社会背景下产生的，清晰地带着西方国家社会发展演变的痕迹。”[6] 国外关于“政治与行政二分”的争议，虽然由于学科理论根基的缺陷而存在命题表述的科学性、准确性不够充分等问题，但由于这种争议与实践中面对的问题密切相连，因此在实践层面基本上有益无害，且能够推动学科的发展。然而在我国，由于与西方国家公共行政所面临问题存在着重大、甚至根本性的差异，争论的基本命题、特别是争论的内容和视角也从国外搬来，那么这种争论不但对我们所面临问题的解决无益，甚至可能有害。
那么，如何推进公共管理学科的科学化？我们知道，“管理总是要通过组织，而管理的本质是通过组织整合以求产生‘整体大于部分之和之功效’”，这一基本事实决定了对社会系统组织整合规律认识的组织整合理论，是整个管理学（包括公共管理）的理论基础。[6] 基于此，本文首先运用组织整合理论的两个分支理论（三层设计理论与三元整合理论）对“政治与行政二分”命题进行剖析，给出这一命题更完整、更准确的表述，揭示其对促进中国政治与行政体制改革的现实意义。本文的另一目的，是以“政治与行政二分”命题的剖析为例，展示公共管理学科建设中国化与科学化的途径。在文章最后还提出了运用组织整合理论来促进公共管理中国化、科学化的总体思路。
二、“政治与行政二分”的三层设计理论解析
威尔逊等在基于改进政府管理的实际需要而提出“政治与行政二分”时，有一个根本性的大前提：西方国家早已实现了国家的政治职能与行政职能相分离以及由此而来的机构分设。后人在争论“政治与行政二分”时忽略了这个大前提，故而陷入了莫衷一是的争论。只有将“政治与行政二分”与国家的政治职能与行政职能相分离、进而机构分设放在一起讨论，才能把握“政治与行政二分”的要义。这种将一个问题（对象系统）与其大环境关联起来考察的方法，就是现代系统方法论——管理组织三层设计理论正是其中的一部分。
三层设计理论将组织整合状态分为三个层次：决定管理职能和总体权力格局的管理体制，为实现管理职能提供组织保证的机构设置，为管理职能落到实处提供操作规则的运行机制。[7] 从三层设计理论的角度审视，“政治与行政二分”的完整内容实际上也包含三个层次：国家的政治与行政职能分离，机构分设属于管理体制和机构设置层次，而以行政的价值中立（value-free）[8] 为核心内容的狭义“政治与行政二分”，则属于运行机制层次。价值中立的原则，强调的是行政机构应原原本本地执行政治系统制定的法律政策，而不应该像“政党分肥制”那样再掺杂执政党或某一利益集团的私利。这与其后韦伯科层制所强调的行政机构应该以法理权威为基础、一切遵照非人格化的规程办事，以及我们现在强调的依法行政，都是同一个意思。
由于威尔逊和古德诺在提出和阐述“政治与行政二分”时，政治与行政职能分离、机构分设是作为大前提给定的，故他们仅强调了价值中立的运行层面。实际上，国家的政治与行政职能分离、机构分设较行政系统运作的价值中立、依法行政更为基础、更为根本，没有职能分离、机构分设的基础，价值中立、依法行政的运行机制就不可能完善和真正实现。
国家的政治职能（核心是立法职能）与行政职能相分离、机构分设，进而行政机构依法行政，是现代民主体制的根本特征和共性，这也是由民主体制的本质属性
所决定的。封建专制体制建立和运作的信念基础是“君权神授”，最高统治者权力是一切公共权力的本源，既是法律制定者，又是最高行政长官，政治与行政不分——政治与行政职能不分、机构不分，所谓法律只不过是统治的辅助工具，整个国家机器基本上都是为最高统治者服务，官位由最高统治者赏赐并绝对服从其个人的意志和指令，因此必然是人治。民主体制的信念基础是公民是国家的主人，因此建立了明确地表达民情民意、制定法律政策、选择行政官员、由公民（这是一切社会权力的本源）向公共机构授权的政治系统，将原来与行政混为一体的政治从最高统治者那里剥离出来，还权于民众。人民要行使当家作主的权力，必然建立由自己或其代表决定国家大事（重大决策）的政治系统，而政治系统决策的执行（行政）只能通过代理人来完成，这就决定了民主国家必然实行政治与行政职能分离以及机构的分设。而要约束代理人，使其忠实地执行代表了大多数公民意志和利益的政治决策，必然演变出要求行政系统原原本本地执行法律而不是为某一利益集团或政党谋私利的“价值中立”原则，这与我们在民主政治建设中提出的依法治国、依法行政在本质上完全相同。国家的政治职能与行政职能相分离、机构分设，进而行政机构依法行政，这是一切民主政治体制的共性。
随着经济与社会的发展，社会越来越复杂，市场失灵的出现和社会矛盾的加剧，使得资本主义初期确立的政府仅仅作为“守夜人”的角色已经不能适应经济发展和社会进步的需求，政府需要承担更为积极的角色。政府主动干预社会与经济发展的决策必然带有政治色彩，这就是一些人否定“政治与行政二分”合理性与真实性的原因。但是，从三层设计理论角度分析，政府对社会与经济发展的主动干预，并没有动摇国家的政治职能与行政职能相分离和机构分设的根本基础，也没有改变政府必须依法行政的运行规则。因此，“政治与行政二分”并不是虚幻的，而是实实在在的客观存在，而且是民主体制的本质属性。
政治与行政二分绝不能望文生义地理解为行政脱离政治，从其三个层面的完整含义和实践效果来看，恰恰相反，它所强调的并在实践中实现的是政治牢牢地主导着行政，行政权力受到了政治系统强有力的制约和监督，并因此也才使国家运行逐步走上法治的轨道。不同公共权力的职能分离、机构分设、独立运行，并在宪法理性基础上合理、有效地整合，从而实现了“1＋1＞2”的整体功能，在专制体制下可比拟的层次上促进了经济发展与社会进步。
三、“政治与行政二分”的三元整合理论解析
上面运用三层设计理论，从管理体制、机构设置与运行机制三个层次上揭示了民主与专制的根本性区别，展现了“政治与行政二分”更为广泛和更为深刻的涵义。这里运用三元整合理论，[7] 从社会系统组织整合途径的角度对“政治与行政二分”所表征的民主体制与专制体制的区别，做出另外的分析与描述。
三元整合理论的基本假定是，任何社会系统都是通过集中控制行为、规范行为与子系统自主行为这三种基本（元）整合方式（或称元整合行为）及其组合进行组织整合。这里的“控制”作广义理解，任何有目的的试图影响对象系统状态变化的主动作用，都称为控制。所谓集中控制行为，是指系统的管理者做出决策并组织实施的行为。这里的规范也是一个含义非常广泛的概念，笔者将它作为社会系统科学的一个基础概念，一定的社会系统（组织，群体）中，为人们普遍接受并受其约束的行为准则或规定均为规范。子系统自主行为，是子系统之间自主做出的以相互配合实现协调（整合）为目的的行为，是子系统根据自身及其环境的具体情况作出决策并组织实施的行为，或是依照自身的规范而发生的行为。
三元整合理论以三种元整合行为作为基本变量来描述社会系统的组织整合状态，认为任何社会系统中三种元整合方式都是不可或缺的，只是在不同体制中三者的具体内容和它们之间的关系不同。所谓体制改革，本质上是三种元整合方式的内容调整及它们之间关系的重新设计。
运用三元整合理论可以看出，以“政治与行政二分”所表征的民主体制与专制体制，在国家的行政权力来源与结构、基础整合行为、三元行为之间的派生与制约关系等组织整合的基本方面，都存在根本性区别，如表1所示。
表1 三元整合理论框架下的专制体制与民主体制对比
视角
对比项专制体制 民主体制
权力来源 “君权神授”，社会上的一切权力为 “天赋人权”，公民权利（私权）是国家一切权
君权恩赐 力的来源，政府公共权力由私权转让授予而来
整合总 权力结构 单一的自上而下授权的行政系统 公民向政府授权的政治系统和自上而下授权
体特征 的行政系统首尾相接，形成闭合的权力系统
及三元 法律规范的产生与作用 法律规范由集中控制行为产生法律规范由公民自主行为整合产生，为全社
行为特
法律规范作为政府统治社会的集中会提供行为准则，特别注重约束政府的集中控
征
控制的一种辅助手段制行为
基础整合行为（治理特 集中控制行为（人治，即基于政府规范行为（法治，即基于法律规范的治理结
征） 集中控制的治理结构） 构）
集中控制和规范的关系 集中控制为主、规范为辅集中控制以法律规范为依据（基于规范的集中
权与法的关系 权＞法控制，即依法行政）法＞权
三元行 公民自主行为和法律规 公民自主行为受法制规范约束规范由公民自主行为整合产生
为的相 范的关系公民自主行为受法治规范保护和约束
互关系 公民自主行为和政府集 政府权力无限，可以对公民任意役政府集中控制为公民提供服务
中控制的关系 使，而公民只能在政府集中控制允许
的范围内活动
从三元整合理论视角看，不同体制中三元行为的具体内容和它们之间关系的不同，决定了社会系统在不同体制下具有不同的功能、不同的稳定性和发展特性。比如，民主体制下，根据法定规则和程序周期性进行的公民（自主行为）向政府（集中控制行为）的授权，即公共权力岗位和关键行政岗位的任期制和竞选制，不仅打断了专制体制下任职者长期执政中难以避免的腐败累积，而且使每一次换届选举都成为一次全民性的现有公共政策检验评估和公共政策创新与再选择的机会。民主体制的这种公共政策创新机制，使社会不断焕发出新的生机与活力，并避免了专制体制下难以避免的公共政策僵化、社会矛盾积累和周期性的社会大动荡与大破坏（历史周期律）。如果用我国当前流行的术语来表述，民主体制是建设真正的学习型政党、学习型政府、学习型社会的必要前提。
四、“政治与行政二分”的中国化及其现实意义
作为我国政体的人民代表大会制度，从宪法的规定看，其基本特征无疑也是国家的政治与行政职能分离、机构分设，再加上“依法治国”基本运行机制的规定，与运用三层设计理论广义理解和解释的“政治与行政二分”架构下的民主政治体制完全相同。从宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”行使国家权力，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，各级人民代表大会决定相应级别的重大决策事宜、包括选举国家机关的领导人这些基本规定看，与运用三元整合理论解释的“政治与行政二分”架构下的民主政治体制的基本整合特征（治理结构）完全相同。这就是说，无论是从三层设计理论视角还是从三元整合理论视角分析，我国由宪法表述的政体，都与“政治与行政二分”架构下的现代民主政治体制完全相同。
从三层设计理论角度看，“政治与行政二分”的三个层次之中，首先是国家的政治与行政职能分离，即政治职能应该由公民或其代表履行，否则国家政治与行政机构的分设只能是形式，行政机关的依法行政也绝不可能真正落实。我们要进行政治体制改革、完善人民代表大会制度，一个重要的方面就是使人民代表大会能够真正地履行其宪法规定的职能。
从三元整合理论角度看，我国现实政治与行政体制存在的主要问题是，在由公民自主行为产生法律政策规范这一基础整合中，公民民主参与的普遍性、广泛性、真实性和深度远远不够，基于法律规范的治理结构、即法律大于权力的治理结构尚未真正建立；宪法明确规定的公民或其代表（自主行为）选择行政权力执掌者（集中控制）并向其授权的国家权力结构，也未能充分实现。
“政治与行政二分”描述了社会总体治理中存在着两个系统：一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统；公民既是政治系统向政府授权的始端（权力之源），同时又是行政管理与服务的最终对象（行政系统的末端），两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统。运用三元整合理论，可以对这两个系统的功能及它们之间的关系，每个系统运作内容和基本规则，进行系统化的完整描述。
运用三元整合理论剖析可以清晰地看出，马克思、恩格斯和列宁最初为无产阶级政党制定的组织制度——民主集中制，无疑是一种完全形态的现代民主制度。[9]“政治与行政二分”和民主集中制都是对现代民主政治制度的概括，只不过两者提取的特征不同：前者关注的是其中存在着明确划分、独立运作的两个系统——政治系统与行政系统，而后者所关注的则是这两个系统最基础的运行机制——政治系统的民主机制和行政系统的集中机制。
以“政治与行政二分”的整体框架为基础，执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统——政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制——政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重“政治与行政二分”、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。
五、公共管理学科中国化科学化的基本途径和目标
公共管理是应用学科，中国的公共管理如果不密切结合中国国情，就根本谈不上科学性。因此，公共管理学科建设的中国化，是其科学化的必要前提，中国化与科学化密不可分。
公共管理学科中国化科学化的一种基本途径，是对我国现实生活中的公共问题和学科中争论的基本问题，运用组织整合理论进行系统地剖析，使之得到理性升华，并逐渐体系化。运用系统概念描述世界上万事万物的存在形态和演化规律，在当代已被普遍接受，这就是现代系统观和系统方法论。从古代朴素的整体论的形成，到近代形而上学的还原论，到现代的整体论，再到刚刚提出的总体论，[7] 系统观和系统方法论经历了四个里程碑。古代朴素的整体论，认识到了事物之间存在着普遍联系，但不知其细节，人们形象地谓之“只见森林，不见树木”。近代还原论，以分析方法为基础，深入到了事物之间的具体联系，但又失去了对整体特征的把握，是“只见树木，不见森林”。现代整体论，既能深入系统内部了解其细节，又能把握整体特征，达到了“既见树木，也见森林”的境界。而总体论，则在发现社会系统的任何一种组织整合都存在局限性、亦即非完全整合存在的基础上，揭示出多元整合存在的必然性与合理性，也就是不仅看到了树木，看到了森林，而且看到了多样化森林共存的生态。
我国公共管理学科，许多研究的科学化水平还停留在朴素的整体论阶段。因此，从系统方法论演化的视角看，公共管理科学化研究中需要实现如下的三个递进层次的转变（或超越）。
（1）开发分析方法，超越朴素的整体论。 我国公共管理学科科学性不足的首要表现，是对许多公共问题的研究，泛泛的规范性描述多，深入的解释性研究少，即只讲应该如何如何（应然），而较少剖析问题的根源和症结（所以然），不能从问题的现状、形成的原因、难以解决的症结，到问题解决的对策及其实践可能出现的后果，形成既有事实根据、也有理论依据的严密逻辑体系。只要浏览一下各个时期对经济与社会发展中的一些热点问题的讨论文章，或是认真分析一下学术期刊上的文章，就不难证实上述判断。这种状况使得学科建设难以深入，许多命题含混模糊，或者似是而非，缺乏操作性，不能有效地指导实际问题的解决。关于民主集中制的研究，即是典型的一例。民主集中制作为我国执政党和国家机构的基本组织制度，几十年来研究的文章（还有专著）难以计数，但大多是在未理清民主与集中在不同情况下的具体内容、特别是忽视民主的本质含义情况下，笼统地谈论民主与集中之间的所谓辩证关系，难以深入。这种局面出现的根本性原因之一，就是缺乏更基础的一般性理论指导，缺乏将问题引向深入的分析方法。运用三元整合理论，通过分别对政治系统和行政系统的整合机制的具体分析，就可以将研究引向深入。[9]组织整合理论将社会系统的管理机构区分为政治与行政两个系统，对社会系统的组织整合划分为管理体制、机构设置和运行机制三个层次，并用集中控制行为、规范行为和子系统自主行为三种基本整合方式描述社会系统的整合状态，这种细划分无疑适应了社会问题的复杂性，为社会公共问题的研究从原始的整体性思辨深入到科学的系统分析，提供了理论与方法。
（2）注重组织整合整体特征的提取，超越形而上学的还原论。 社会问题往往千头万绪、极其复杂，组织整合理论既提供了通过问题分解将分析引向深入的途径，也提供了绕过具体纷争而直接抓住问题整体特征（要害）的思路。比如关于在许多情况下系统的组织整合状态（组元之间的关联）比组元（素质）自身对系统整体功能的影响更大，系统可能具有部分所没有的功能和属性（整体性态涌现）的理论。正如前文指出，对“政治与行政二分”存在的质疑，显然是只关注到行政系统运作中需要根据具体情况灵活处理（制定具体政策或决策），而忽视了这种灵活处理必须在依法行政的运行机制约束之下，更没有看到民主体制下行政系统运作的大前提是国家的政治职能与行政职能分离、机构分设。不能从整体上把握问题而只关注细节，问题纷争就很难得出令人信服的结果，甚至常常得出似是而非的结论。
（3）正视非完全整合的必然存在，超越现代整体论。 高度集权的政治与行政体制，以及单一公有制经济和计划经济体制为什么会产生？其中一个重要方面是对“整体大于部分之和”的极端化解读，认为国家作为一个由政府组织管理的社会系统整体，只要能够对其所有组成部分进行充分地整合，通过“1＋1＞2 ”的机制，就能够极大地发展社会生产力，实现国家综合国力的快速增长并能够最好地满足人们的物质和文化需求。实践证伪了上述理想化的假定。实际上，人类社会中，由于人的需求的广泛性、无限性和动态变化，而任何一种系统的整体功能总是有限的，加之组织设计与运行管理中的有限理性，因此可以断定，不可能通过任何单一的组织整合——包括政府管理——满足所有组织成员的所有需求。这样，多种多样的社会组织整合的存在不仅是必然的，也是必要的和有益的。对这种关于多元化社会整合必然性与必要性的认识，我们称其为总体论。
运用总体论，可以对现实体制的许多缺陷以及政府决策与政策制定中的一些重大偏差给出新的合理解释，也为政府职能和社会治理方式的转变、进而为元政策调整，提供新的思路。
公共管理学科中国化的目标，是构建一个新的内容体系，它以中国现实所面对的公共问题为研究对象，笔者所构建的具有8个层次的中国政府管理创新体系[10] ，是一种可供选择的体系；公共管理学科科学化的目标，则是逐步形成一个准公理化的体系。从最近几年研究的情况看，以组织整合理论为基础，这两个目标可以同步实现。
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