当代中国治安体制与国家政权建设，本文主要内容关键词为：政权论文,治安论文,当代中国论文,体制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7095(2011)03-0018-08
改革开放三十年的中国社会变迁可以置于国家与社会关系变化的理论框架之下来加以理解，这也是中国政治发展的基本逻辑从“国家政权建设”逐渐走向“社会建设”的过程。但是以往的研究更多注重从市场关系和经济发展的角度来理解这一进程，国家职能本身的调整变化则被视为一种被动的回应。然而，如若根据马克思主义对国家的经典定义，将国家理解为暴力工具，那么国家职能的变迁，恰恰构成了理解国家与社会关系三十年变化的最佳途径。基于此，本文试图从治安体制入手，来探讨改革开放以来的中国政治和社会变迁。
一、治安体制与现代国家：理论综述
对于现代国家最经典的阐释来自于亚当·斯密的“守夜人国家”，在自由市场的逻辑下，这个“守夜人国家”被当作是一个不干预市场的“最小政府”。然而，斯密主义政治学的内涵在于，自由市场条件下的现代国家，正是以治安为理由垄断全部强制手段的暴力机器。[1]270，272，284
亚当·斯密的“守夜人”隐喻指出，现代国家的实质是一个治安国家。黑格尔在其名著《法哲学原理》中，把治安当作国家与市民社会的调和机制之一，这位敏锐的哲学家早就把握住了现代国家最重要的秘密，那就是现代国家通过早期治安体制的构建来达到与市民社会的相互渗透。[2]237-240马克思进一步发展了他们对于现代治安国家的见解，他以路易·波拿巴政权为例，指出早期现代国家的特征：
这个行政权有庞大的官僚机构和军事机构，有复杂而巧妙的国家机器，有50万人的官吏队伍和50万人的军队。这个俨如密网一般缠住法国社会全身并阻塞其一切毛孔的可怕的寄生机体，是在专制君主时代，在封建制度崩溃时期产生的，同时这个寄生机体又加速了封建制度的崩溃。[3]691
除了猛烈抨击现代国家建立在公债和强制税收基础之上外，马克思也发现，国家权力具有自主性，而不仅仅是社会特殊利益的“工具”，这体现在它“俨如密网一般缠住法国社会全身并阻塞其一切毛孔”的渗透和监控能力上。马克思意识到，垄断了治安权的国家权力，对于社会生活的监控能力可能达到前所未有的强度和深度。
与马克思异曲同工，马克斯·韦伯曾试图比较新教教派与治安体制两种组织形式，其天才发现就是治安体制乃是对共和制和宫廷的关注的共同后果。[4]178 “police”一词的词源就直接来自于politeia，按照绍科尔采的解读，现代早期治安根本关注的是社会监督和个人纪律，它正是在新教教派最为薄弱的方面拥有最为强大的力量。从这一点可以认为，新教伦理、资本主义与治安体制之间存在一种神秘的联系，正是以治安体制为中介，使资本主义延展为一种现代社会组织形式。
受韦伯主义影响，查尔斯·蒂利等人在考察西欧民族国家形成过程的时候，也极力去发现治安在缔造现代国家过程中的作用。蒂利尖锐地指出，国家形成与有组织的暴力之间存在逻辑上的相似性，而维持治安、集体暴力与国家政权建设等构成了一个统一体。[5]253根据汉娜·阿伦特关于暴力的理论，[6]现代国家的特征乃是暴力被权力化(即通过现代立法体系被正当化)，而权力也同时不断被暴力化(即通过现代国家制度发明被加以严格贯彻)。安东尼·吉登斯把现代国家定义为一个“权力容器”，他发现，现代国家对社会的监控能力并没有随着资本主义与市民社会的兴起而弱化，反而藉治安管理而强化：“与传统国家相比，监控在现代政治秩序中的扩张以及对”越轨“的警察管制，迅速改变了国家权威与所管辖人口的关系。行政力量如今日益进入日常生活的细枝末节，日益渗入最为私密的个人行动和人际关系。”[7]359
上述学者不约而同指出了现代国家区别于古典国家的根本之处，那就是，通过治安体制，现代国家对民间社会的渗透和监控能力达到前所未有的深度。那些陆续走上现代国家之路的国家的经验表明，伴随现代国家崛起不是别的，恰恰是现代治安体制和警察队伍的建立。治安权的兴起不仅意味着国家权力的暴力用途从国外战争转向国内秩序，而且导致国家暴力组织方式的根本变化。另一方面，现代国家通过垄断治安职能而为垄断暴力提供合理性，并由此塑造民间社会。前资本主义社会的治安，尤其是在乡村社会，相当一部分是由乡里、宗亲、社团这些民间力量来承担的。现代国家兴起之后，将暴力集中在国家政权手中，民间使用暴力不仅非法，而且还是“非礼”的。于是，国家在暴力化的同时，民间社会走向了文明化，或者说是文雅化。文明举止成为市民社会(civil society)的典型特征(埃利亚斯)。[8]这一过程伴随着民间社会治安权的丧失。就此意义上，“守夜人国家”的出现，本身就是现代国家暴力集中化的一个结果。概括地说，现代治安体制的目的，就是对社会暴力进行管理，以维护政治统治的秩序，而在治安体制建设的过程中，一方面，国家权力通过垄断暴力的合法使用，将暴力集中在自己身上，使国家暴力机器趋于完善；另一方面，国家权力也通过对暴力的管理，将自己的权力向社会进行渗透，不仅有效实现对社会的控制，而且使国家权力与社会力量日益交织在一起难解难分。
现代国家政权建设与治安体制之间的关系，并非欧洲早期现代国家形成所独有。对近代中国国家政权建设的研究，亦难以离开对基层治安体制的考察。杜赞奇“国家政权建设内卷化”结论，就建立在对乡村保甲力量研究的基础之上。[9]魏斐德试图通过对1927年-1937年上海警察体系的研究，来探讨中国近代城市的行政权是如何在“近代警察国家中制度化”的。[10]2由于各种因素，民国政府的国家政权建设最终走向失败，而建设一个新国家的努力是由新中国政权来推动的。郭圣莉指出，中共政权在占领上海之后，首先对上海原有的基层保甲制度进行了改造，代之以居委会的街政控制，居委会名义上是群众自治组织，实际上却扮演了保甲制度的替代品角色。换言之，在郭看来，建国初期居委会的主要功能并不是民主参与而是社会控制，[11]大城市的国家政权建设实质是国家暴力向民间社会延伸的过程。唐皇凤则透过八十年代的全国“严打”运动来看国家权力如何通过强化治安体系建设来对社会进行“组织化调控”的。唐强调，在“严打”中建立的社会治安综合治理网络，其核心在于执政党主导。在这一治理机制下，国家的相对自主性不仅没有弱化，反而得到了强化。[12]170-171,326总而言之，建国以来中国的国家政权建设进程，一方面是国家权力重组的过程，另一方面体现为国家与社会关系的变化，这两个方面都可以透过治安体制的变迁充分体现出来。
二、以国家为中心的治安体制
国家权力向社会渗透并最终与社会力量交织在一起的过程，就是通常人们所说的“国家政权建设”(state-building)过程。[13][14][15]阿尔蒙德将国家政权建设视为政治发展的第一步，凸显其对于现代民主政治构建的重要意义。迈克尔·曼关于国家权力的二元解释维度，是我们理解国家政权建设进程的一般解释框架。曼将国家权力划分为专制性权力与基础性权力，前者指强行执行其政策的能力；后者反映的是国家权力对社会的渗透能力。按照迈克尔·曼的阐释，在古典国家中，国家的专制性权力十分强大，但是国家的基础性权力十分薄弱。现代资本主义体系有能力拒绝、反抗甚至反过来控制国家的专制性权力，但这并不意味着现代国家权力就衰退了，相反，现代国家加强了它的基础性权力，国家权力沿着资本流通的脉络向社会网络中不断渗透，不断强化对社会的监控和管理。[16][17]改革开放以来中国治安体制重建的进程，经历了“严打”，逐渐走向治安多元合作机制的构建，从一个侧面反映了国家权力从专制性权力向基础性权力的转变过程。
“文革”之后，党对国家职能重新进行定义，调整了关于“以阶级斗争为纲”的基本路线，并且重新确定社会主义社会初级阶段的主要社会矛盾和阶级斗争性质，认为社会主义社会初级阶段的主要社会矛盾是落后的社会生产力与不断增长的人民群众物质生活需要之间的矛盾，而非阶级斗争。但是阶级斗争在社会主义社会仍将长期存在，只不过它的性质和内容，已经从无产阶级与剥削阶级的斗争，转变为广大人民群众对极少数敌对分子的斗争。换言之，党已经将阶级斗争归结为社会治安问题，即可以通过法律、行政手段来加以调控和处置。国家职能也因此从以阶级镇压职能为主转化为以治安管理为主。在这样一种阶级斗争中，国家政权即党和政府扮演了主要的角色，既是阶级斗争的领导者，也是具体的执行者。但是作为阶级斗争，党没有将广大人民群众排除在外，而是主张动员广大人民群众一起参与对极少数破坏分子的专政。因此，新的阶级斗争表述既强调党和国家的有序领导，又主张人民群众广泛参与。这与改革开放之后中共政权的治安总体策略是高度一致的。按照马克思主义的理解，国家政权是阶级斗争的工具，当党把阶级斗争限定为治安管理，那么就意味着国家职能的重心就在于打击犯罪，治安就成为我们理解现阶段国家机器运作的主要方面。
改革开放之初，中国治安状况恶化。建国之初社会治安极其混乱的条件下全国万人刑事发案率为9.3，而在20世纪80年代初，万人刑事发案率也高达7；值得一提的是1991年犯罪高峰，万人刑事发案率达到了21.5。[18]473-4741985年的发案率为1979年前的4倍，90年代中期发案率上升到80年代上半叶的8倍。[19]12犯罪的猖獗与社会主义国家的治理要求非常不相称，引起了中央的高度重视。正是在这种形势下，中共中央开展了第一次“严打”。1983年开始的第一次“严打”斗争为期三年，共摧毁数万流氓犯罪团伙，缴获赃款7.1亿元，枪支3.5万支，炸药100多万斤，判决罪犯170多万人。[18]499“严打”之后犯罪率有所下降，但是一年后，刑事犯罪高峰又卷土重来。1997年和2001年，中共中央又组织了两次“严打”，但均未能有效降低刑事犯罪率。第一次“严打”后的1988年，刑事案件的立案数一下子由1987年的57万件上升到83万多件。1997年第二次“严打”，刑事立案数基本与1996年持平，1998年即增至198万起，至2001年已经高达445万多起。犯罪率迅速上升导致了2001年到2002年的第三次“严打”，然而2003年，刑事立案已经高达439万起，2003年至2005年，全国法院一审审结刑事案件数量约为2063780件，这三年的平均数约为687927件，远远高于1998年至2002年的平均数566000件。[20]
这就使“严打”的治安政策备受争议。显然，“严打”并未真正克服转型社会可能导致犯罪增长的结构性矛盾。根本性问题在于“严打”政策完全是国家中心主义的，过分倚重国家机器的暴力机制来打击犯罪。用曼的术语来说，“严打”片面强化国家的专制性权力，而忽视了国家的基础性权力。这一时期国家政权建设与治安体制之间的关系主要体现在两个问题上。
第一是国家权力在基层趋于“暴力化”，这主要表现在基层派出所权能的转变上。作为国家暴力的末梢，基层派出所主要是作为国家权力与社区对接的组织，前“严打”时期，其职能主要是社区职能，即进行人口管理、参与社区治理、与社区互动。当时的观点认为，公安派出所应承担“基层工作”，而不应变成刑侦小分队。最为著名的1980年公安部杭州会议定调刑侦与基层工作分开，破案工作归刑侦部门，基础工作归公安派出所。[21]但是随着“严打”来临，情况发生根本逆转。基层派出所开始“以治安管理为中心”，将重点转到辅助刑警打击犯罪上，基层工作则大多荒废。1989年公安部明确提出“以治安管理为中心，以户口管理为基础”作为派出所的工作方针。[22]这样，基层派出所就完成了从“软控制”到“硬控制”的转变，[23]侦查破案、打击犯罪这种对社会的“硬控制”成为基层派出所的首要职能，人口管理、社区治理等“软控制”职能则逐渐被边缘化，基层派出所从社区中逐渐分离出来，“国家暴力”形象逐渐凸显。
第二是构建以国家权力为中心的社会控制动员网络体系，这主要体现为社会治安综合治理体系的建立。社会治安综合治理源于建国初期的浙江诸暨“矛盾不上交”的“枫桥经验”。1981年的京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会首次提出“综合治理”的概念。[24]59-601991年七届人大常委会十八次会议通过了《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》，[25]19则意味着社会治安综合治理最终被确定为国家政策，走上规范化、组织化和制度化的轨道。经过多方长期努力，社会治安综合治理体系的建设最终建立了一个庞大的、无处不在的治安网络。可以说，至社会治安综合治理体系建立，中国社会整体治安体制才最终确立，广大人民群众针对极少数敌对分子的斗争的“治安国家”理念才在体制上有了完整的具体体现，因为，正是社会治安综合治理体系才在体制上保证了对广大人民群众的充分动员。
众所周知，党组织在社会治安综合治理体系中具有政治核心地位。通过各级党组织的作用，得以将分散在不同部门、社区中的社会力量加以整合，致力于共同的社会治安目标，同时将治安触角延伸到社会每一个角落：原本专属于国家政权的治安功能向整个社会扩散，具体落实到了每一个行政部门、每一个国营企业、每一个社区，甚至每一个个人，即连最基层的组织都被卷入到这一进程中来，从而实现了国家权力对社会的控制，以及两者的衔接。然而，通过社会治安综合治理所推进的这一国家政权建设进程，从根本性质上是一种自上而下的政治动员，社会力量更多是被动地“配合”国家的行动，而不是国家部门与社会力量之间以平等主体的身份进行合作。也正因为如此，社会治安综合管理体系呈现出权力集中、职责分化的特征，即，权力集中在各级党政部门，强调自上而下统一指挥，但是具体的治安职责则力图分解到各个组织和个人身上，由后者直接负责。国家权力对社会的干预也呈现科层化的特点，即国家部门作为基层组织的“上级”发号施令；国家权力从中央到末梢，其强制特征和程度亦一成不变。在社会综合治理中，社区力量虽然有广泛的参与，但基本上是以隶属于政府的角色出现，社区治安联防队员的补贴由公安机关发放，佩戴红袖章而被赋予公共权威色彩；工人纠察队成员来自于国营企业，隶属其所在单位。群众动员尽管相当频密，但通常都是作为警察部门的辅助性力量来参与治安工作，治安联防的社会功能顺应国家治安政策的变化而变化，而并没有成为真正意义上的、日常性的自治行动。
总而言之，改革开放以来的国家政权建设进程，更多把基层社会当做国家政权力量的延伸，导致了基层社会组织过度行政化，淡化、甚至抹煞了后者的自治色彩。相应地，广大人民群众在防控犯罪方面虽然扮演十分重要的角色，但一直都被认为仅仅是在“配合”国家、“领导”、“上级”的工作，一举一动更要强调与“上级”协调一致、步伐齐整，绝不可造次，越雷池半步。在“国家政权建设”的话语体系中，始终强调是“基层”(相对于国家政权)而不是“社会”，是“群众”(相对于党)而非“公民”，走“群众路线”而非“公民参与”。[26]
三、社会治安多元合作体制的构建
国家的基础性权力到底是如何构建的呢？魏斯等人运用曼的理论，从政治经济学角度探讨国家权力与市场、企业的“治理式互赖”，认为国家与市场的分离不仅没有导致国家权力的弱化，相反，国家权力通过与资本力量的相互渗透，强化了其监控社会的能力。更重要的是，魏斯等人指出，国家权力的自主性并没有因为这种互渗而被磨损，相反由于国家调控能力的提升而得到增强。[27]换言之，在魏斯等人看来，国家权力与社会力量的“治理式互赖”是国家基础性权力构建的最根本途径。尽管是针对国家与市场的关系，但是这一理论用在治安体制上也同样具有解释力。
上个世纪九十年代中国市场化改革对于中国治安体制造成了两个方面的影响。一方面市场化引致了社会自主力量的生长，以及相应所带来的社区自组织的发展和公民身份意识的成长，这些组织和公民个体在社区公共空间的管理中越来越扮演积极参与的角色。就城市社区治安而言，住房的商品化进程改变了中国城市社区的性质和结构，使得代表国家权力的基层政权不得不面对一个新兴的社会力量。居住在小区中的住户也从过去的居民转化为业主，业主身份意味着他们已经成为拥有合法权益的、独立的权利主体。
另一方面，市场化进程也具有消极的影响。国家权力逐渐从社区退却，貌似将权力还给社区，这本来为社区自治提供了一个机会，后果却十分出人意表。原来的社区组织包括居委会在内，反而因此失去了必要的资源支持，也失去了“配合”治安工作的“本钱”和“动力”，沦于虚化。国内一些大城市近年来尝试在居民区中加强社工体系建设，这一方面固然加强了社区治理，另一方面由于社工在各方面从属于街道，社工的发展无疑强化了街道的行政化控制，而使居委会进一步虚化。邻里社区之外的另一种城市基层组织——国营企业，原来在城市治安中扮演十分重要的角色，由国营企业职工组建的工人纠察队，承担了厂区主要的治安保卫职能。工人纠察队由厂方指派工人组成，其薪酬由厂方支付，他们几乎承担了厂区的全部夜间巡逻任务。市场化改革之后，这些大中型国营企业大部分都走向倒闭，大量工人下岗，原来的工人纠察队不复存在，旧厂区被拆毁、土地、厂房和机器被拍卖，厂区变成了社区，作为邻里组织的社区面积相对扩大，几乎所有基层社会治安综合治理责任都向社区转移，使后者的治安管理压力骤然增加。
同时，随着市场经济的发展，城市现代化改造步伐加快，住房货币化进程不断推进，旧的、以单位集体宿舍为主的社区不断瓦解，随之瓦解的是原来积淀已久的社区意识和社区纽带。在新式商品房小区，无论是互助精神还是参与意识都大为削弱。在一些大城市，居民区巡逻队的主力始终是那些有曾经长期在政府部门或者国营单位工作、有丰富政治经验的退休人员，而鲜有年青一代的参与。社区纽带的瓦解、社区治安保卫力量的老化，都使社区治安风险随之骤然提高。
可以说，中国正面临在新条件下如何重新组织社会力量参与治安管理的问题，这一过程可以理解为中国国家政权建设逻辑的根本性转变，即由片面强化国家专制性权力，转化为承认和鼓励社会力量的成长，通过治安合作机制的创新，构建出一种自主、平等、良性互动的国家与社会关系。
第一，重新定位基层治安机关的职能。在反思“严打”政策的得失基础上，中国国家治安政策发生根本性转变，即从“严打”政策的片面强化打击力度转变为“推进社区警务建设”，在体制上则体现为还原基层派出所的基层工作职能。这以1997年全国派出所工作“苏州会议”为起点，[28]同年的石家庄会议则明确将破案任务全部交给刑侦部门。[25]40 2002年全国公安派出所“杭州会议”标志着中国治安体制的根本性变化。会议提出要力争在2004年全国大中城市全面实施社区警务，并对社区警务进行了部署，以一名民警负责管理1000户或者3000人为标准，实行一社区一警、一社区两警甚至一社区多警的配置模式。随着同年公安部、民政部联合发出的《关于加强社区警务建设的意见》实行，中国治安政策逐渐从“国家中心”向“社区中心”转变。据不完全统计，全国公安机关已下沉警力8万多人，基层一线实有警力占所在公安机关总警力的比例平均达到83%，全国有4600多名派出所长进入了乡镇(街道)党政班子。全国建立社区和农村警务室14.3万个，配备社区和驻村民警22万人。[29]40从社区警务建设的逻辑来看，国家与社会关系的变化决不是单纯的“国退民进”，相反，国家权力更加强调其对基层社会的“进入”、渗透能力，但是明确否定了那种科层化、指令性的方式，而代之以柔性的“融入社区”策略，重点在于“社区民警应通过各种途径多参与社区事务”。
第二，让基层治安权重新回归社区，创建社会治安多元合作机制。治安体制转型不仅没有否定原来的治安联防体制，反而在制度形式上沿袭既有的社会治安综合治理组织框架，原有的各级综合治理机构全部保留，各基层社区的司法行政制度、社区矫正机制和居委会治保工作等工作机制，都与之前的做法一脉相承。这表明市场化条件下治安体制的构建是一种渐进的调适过程。但是，一些变化已经悄然发生。
首先，参与社会治安的主体更趋多元化。之前以基层邻里组织(居/村委会)和国有厂矿企业为主的治安动员体制，已经演变为由居/村委会、业主委员会、物业公司等基层社区组织、与商业网点(超市便利店、书报亭)、企事业单位等产权单位，以及出租车司机、房东、志愿者等个体所构成的治安多元合作体制。
其次，由于参与主体的多元化，治安合作机制也进行了创新，针对不同的治安参与主体，采取不同的合作方式，以对等身份协商合作的治安联席会议制度逐渐成为主要的工作方式。具体而言，各种合作机制包括社保物业联动机制、属地原则的联席会议制度、社会治安信息员队伍、外来人口代表会议、房东会议、基层治安调研会议，等等。
再次，传统治安联防队伍性质也发生变化。过去，治安联防队由社区离退休人员组成，联防队员都由居委会组织，但是津贴则由公安机关发放，对行政主管部门的依赖程度较高。近年来一些城市已经对治安联防队伍的组建进行了变革，建立了社区保安队或者辅警，由民政部门支付津贴，而归派出所指挥管理。这样，社区保安队或辅警在从属关系上属于街道(镇)，在性质上就是一种社会、民间的力量，具有相对独立的地位。
总而言之，与之前的社会治安综合治理体系相比，社会治安多元合作机制在运作逻辑上已经发生根本转变，这些机制的支撑性力量不再是“自上而下”的行政力量而是“自下而上”的社会力量，是国家权力与社会力量的“合作”而不是群众对政权的“配合”，换言之，以公民为主体的多元合作治理机制开始形成。在这种多元合作治理机制中，作为国家暴力机器象征的警察部门，不再高高在上，与社区相隔阂，或者简单粗暴地以强制力的身份莅临社区，而是通过一系列治安合作网络的运作，与社区、社会力量融为一体，在其中发挥国家权力的影响力，而达到对社会秩序的控制，这正是曼所描述的“基础性权力”的特征。而与之相应的关键之处在于，社会多元力量参与治安，代表了一个很重要的变化，即社会力量向国家政权争取“空间管理”的权利。[30]须知治安权长期以来是国家暴力的体现，为国家权力所专有，当社会力量作为一种相对独立的力量参与到治安管理中来，就意味着社会力量由此介入了国家暴力管理过程，这体现了“基础性权力”中国家权力与社会力量的相互交织和渗透的关系，它可以说是一种非同小可的变化，必定对国家与社会的关系产生深远的影响。
在市场化条件和社会转型的情况下，国家权力不再是以科层化的方式莅临社会，国家与社会的相互作用呈现出渐层递变的层次性。由于面对一个崛起的公民社会，国家权力再也不是过去那样高度均质化、一马平川，而是随着社会力量参与的强弱，在程度上呈现出递减的坡度状。在私权占优的区域，比如私人住宅和楼宇，国家权力的影响就弱，治安合作取决于公私之间的协商谈判；在国家与社会互相争夺的公共空间中，比如在社区公共空间治理问题上，国家权力与社会力量就越容易达成有组织的合作；在城市公共道路等公共区域，国家权力就具有支配性作用，其强制力也就最强。图中A区的任何一个点上，国家权力都大于社会力量；在C区的任何一个点上，社会力量都大于国家权力；在B区我们可以找到很多个点，国家权力与社会力量处于均等的状态。这显示国家权力与社会力量的“交锋”具有一种明显的渐层递变的层次性。
由于私权的发展，国家权力的强度在逐层递减，或者说，其所面临的限制越来越多，但这并不意味着国家权力在某些领域、空间就消失了，它只是在专制性权力方面有所弱化或者索性变换了形式，以逐渐“融入社区”的方式向社会渗透。这也充分说明，国家权力的大小强弱，其实在很大程度上取决于社会力量与之互动的程度和形式。[31]35就此而言，透过中国治安体制这一侧面，它的转型有力地说明了当代中国国家政权建设过程中，国家与社会的“治理式互赖”是如何相互渗透的，一种多元合作的治理机制的形成，也代表了中国国家政权建设的趋势。
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