我国农村公共产品供给机制创新——基于江苏省苏南苏北地区的调查，本文主要内容关键词为：苏南论文,苏北论文,江苏省论文,机制创新论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F303 文献标识码：A 文章编号：1671-7465(2007)02-0005-06
农村公共产品的供给不足同我国财政体制有着密切的关系。无论是农村合作化和人民公社时期，还是家庭承包制和税费改革时期，我国农村公共产品供给都带有明显的制度外供给特征。
一、我国农村公共产品供给现状
城乡对立的二元结构体制是中国长期存在的基本体制矛盾。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的展开，所谓“重工轻农”的状况有所缓解，但并未发生实质性的改变，而“取农补工”的国民收入分配倾向反而得到进一步的强化。税费改革后，向农民收费和摊派的口子被堵死了，基层政府财力不足的现象更加严重。[1]中央及地方各级政府对各自应该承担的公共产品供给责任依然模糊不清，且没有相关的制度或法律予以明确的界定。在压力型行政体制下，乡镇和村一级担负了绝大多数的农村基础设施建设的支出责任。而现行的财税体系和农村税费改革改变了县乡原有的财源结构和收入增长机制，造成了当前县乡财政困难和对上级财政转移支付依赖性的不断增强。李琴等运用博弈论框架，考察税费改革之后中央政府、地方政府、农民等三个利益主体在公共产品供给中的博弈关系。[2]认为中央政府的强博弈地位将农村基础设施推向了乡镇和农民；乡镇政府承担了改革的大部分成本，严重的财政缺口造成公共产品建设资金紧缺；“一事一议”向农民筹集的公共产品建设资金存在极大的不确定性。长期以农补工使我国农业基础设施严重不足，农业基建投资始终偏低。即便如此，有限的财政支农资金也不能完全到位。据统计，大约有30%的支农资金被短期或长期挪作它用。[3]在WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，中国只使用了6类，政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的1/5，国内支持总量（不含大江大河治理、生态环境等）仅占农业总产值的3.6%，远远低于WTO多数成员5%-20%的水平。[4]目前，农村公共基础设施不仅总量短缺、总体质量不高、供给不足，而且，供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能效率低，供求矛盾突出，新兴现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展水平尚未起步。[5]投资结构中的非农化现象严重，直接用于改善农业生产条件和农民生活质量的基础设施比例小。[6]因农村工业化程度较低、税源较少，政府受有限财力的约束，更愿意投向农民不太急需的一些达标工程、形象工程，而对工程长、见效慢但农民急需的基础设施却投入不足。同时，农业生产性、与农民生活密切相关的基础设施建设普遍滞后、农村的生活服务性基础设施普遍不足。
二、苏南、苏北地区农村公共产品供给实地调查分析
1.农村公共产品供给受政府财力的限制
农村公共产品供给与政府财政是密切相关的，经济发展好、财政收入高，农村公共产品供给情况也较好。根据表1可以看出，苏北地区各县的财政收支情况大致相同。宿迁沭阳县2005年财政支出 109809万元几乎是该年财政收入58069万元的1.89倍，2004年财政支出是该年财政收入的1.97倍，收不抵支的情况相当严重。在这种情况下，基层政府只能用制度外资金来进行填补。东海县 2005年财政收入为财政支出的66.43%，2004年财政收入是财政支出的63.77%，同样存在入不敷出的问题。而苏南地区由于经济发达，财政收入高，收支则明显有盈余。2004年吴中区财政支出只占到财政收入的47.97%，2005年财政支出占到财政收入的52.49%。
表1 2004-2005年苏南、苏北地区财政收支比较 单位：万元
数据来源：2006年宿迁市沭阳县统计年鉴、2006年连云港市东海县统计年鉴、2006年徐州市铜山县统计年鉴、 2006年苏州市吴中区统计年鉴整理后数据。
在支农支出的增长方面，苏北地区的支农支出增长速度低于财政支出增长速度。其中以沭阳县最为突出。2004-2005年财政支出增长率为31.97%，而同期支农支出增长率则出现负增长，为-20.89%。苏南吴中区，财政支出增长率为55.75%，支农支出增长率为67.68%，大于财政支出近12个百分点。（见表2）
表2 苏南、苏北财政支出、支农支出及其增长率比较 单位：万元
数据来源：2006年宿迁市沭阳县统计年鉴、2006年连云港市东海县统计年鉴、2006年徐州市铜山县统计年鉴、2006年苏州市吴中区统计年鉴整理后数据。
从长期看，农村经济增长与农业基础设施水平存在均衡关系，它们之间的相互协调性对保持农村经济持续增长起十分重要作用；短期内，我国农业基础设施发展与农村经济增长呈现强度较弱的正向交互影响，这说明农业基础设施发展对农村经济增长起促进作用，但由于农业基础设施发展严重滞后，对经济增长的促进作用仍然很弱，在苏北地区表现得尤为突出。据2006年12月对苏北葛庄村调查显示，目前全村仅有两条水泥路，其中一条是断头路，另外一条质量较差，剩下的全都是坑坑洼洼的土路；在村义务教育设施方面，该村小学共有平房四栋，两层教学楼一栋，这四栋平房是四面漏风，雨天是外面下大雨教室内下小雨，仅有的教学楼也是一栋质量较差的楼房；该村卫生室目前的医疗设备就是听诊器和测压器，村医生为了整修村卫生室不得不自己掏腰包；对于农民生产有直接影响的电灌站和灌溉渠都是70年代和80年代建造的，而针对目前的生产要求，该村应该有运转正常的电灌站三座，但目前现状只有年久失修的两座，再加上灌溉不畅，致使2/3耕地缺乏有效灌排条件。
农村基础设施是农业生产的基础性物质条件。农村基础设施建设的长期滞后造成了农业生产力水平的低下，使得农业生产过分依赖于自然条件，从而影响了农业生产的规模经营、农业分工的细化，降低了农产品的科技含量和农业收益率，进而制约了农村经济的发展。
因此，苏北农村公共产品供给总量的不足和短缺已成为制约农村经济发展的瓶颈，直接威胁到城乡经济社会的可持续协调发展。
2.苏南、苏北农村公共产品供给主体存在着显著差异
在传统的理论和实践中，通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为，如果由市场按照利益最大化的原则供给，必然会造成公共产品供给的低效率，因此政府作为公共利益的代表，理应成为农村公共产品的提供者。但是，这并不意味着公共产品供给的责任必然要由政府承担。考虑某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称性等因素，由私人供给可能更有效率。正如萨缪尔森指出的那样，“一种公共产品并不一定要有公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，农村公共产品的提供主体不是唯一的，从组织形态上看第三部门、私人组织、社区和社会公众都是比较现实的选择。但实现这一局面取决于其他行为主体的能力以及他们与政府之间的关系状态。就行为主体的能力而言，在一些有形公共产品生产上，私人组织的能力并不比政府逊色；在提供社区性公共产品方面，中央政府并不见得比社区自治组织更有效；在对行业进行管理时，政府也不见得比行业协会更有效。就政府与各行为主体之间的关系而言，它们不仅仅是管制与被管制、服务与被服务的关系，而且还是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关系。理论分析和实践经验表明：在农村公共产品的供给中，应依据公共产品的层次和特性，构建政府、农村社区、私人部门、第三部门四位一体的农村公共产品的供给主体结构。在苏南经济发达地区，农村公共基础设施建设主要依靠乡村集体投入，农村公共产品供给主体多元化。角直镇是吴中区第二经济大镇，其外向型经济欣欣向荣，蒸蒸日上，是苏州市外向型经济明星镇。目前角直镇累计引进独资企业190多家，注册资金20多亿美元，其中上市公司投资的有16家。2005年，全镇财政收入超2亿元，农民人均收入达到6500元。淞南村位于角直镇北边，2003年底，该村76.46%的劳动力转移到二、三产业，实现工业销售1.8个亿，完成国地两税入库1200万元，该村工农业经济总收入19670万元，该村村级可支配收入474.2万元，农民人均纯收入7198元。（见表3）
表3 淞南村村级收入情况 单位：万元
数据来源：2006年10月课题组对角直镇淞南村的调查。
近年，该村利用行政村规划调整带来的机遇，整合土地资源，大力发展“房东经济”。至目前，该村已累计投入4500万元，建造标准厂房9万多平方米，形成了大厍、北港两个工业小区，引进了106家内外资企业，安置劳动力1万多人。“房东经济”为村民打开了就业通道，目前该村九成以上的劳动力在家门口找到了工作；“房东经济”成了该村集体经济的主要来源，2005年，该村的村级集体纯收入绝大部分来自于房租收入。在该地区有较健全的基础设施，图书馆、娱乐设施俱全，能满足村民的多样化需求。而现在村民最关心是与生活质量有关的基础设施，如对生活用水的净化、河流除污设施等等。
在苏北地区随机调研中发现，村庄经济比较薄弱，没有村办企业，农村公共产品供给主体单一，基础设施建设主要依靠扶贫款和村民自筹。绝大多数基础设施项目需要靠村民筹资筹劳来完成。由于该村村民可支配收入少、剩余劳动力稀缺，自筹资金难以达到应筹标准，资金短缺，使有些工程建设常处于搁置状态，无法继续完成。而资金来源的非稳定性也直接影响项目的顺利进展。以连云港灌云县穆圩乡老霍村为例。该村主要收入来源为乡三项资金①、村自筹、“一事一议”费用、村借款（包括向村民个人借款和金融机构贷款）如图1。
图1 老霍村公共基础设施建设可支配支配资金情况 单位：元
数据来源：2007年1月课题组对老霍村的调查。
村内公共产品远远不能满足村民正常生活、生产的需要。据调查，目前老霍村最需要的就是道路的修建，其次是水利灌溉设施。如连通穆圩乡老霍村、穆圩村和其它村的省道，除省政府拨款2000多万元以外，其余全部来自村民自筹，即每人20元。以老霍村为例，全村3200人，每人20元，应筹资金64000元，但现筹资金为44800元，只有应筹资金的70%。这个缺口就成为村财政赤字的一大原因。同时，省政府投资的2000多万元（即15万元／公里）只是用来修建路基，而路肩部分均由村民筹劳完成，并由村财政支付。在村财政严重入不敷出的情况下，村民修路的工资绝大多数不能兑现。
综上所述，苏南集体经济丰富、资源充足，村集体经济组织成为农村公共产品供给的主体，公共产品供给主体多元化。苏北经济落后，财政困难，村办企业较少，农民自然承担起农村公共产品供给的主体作用。
3.苏南、苏北农村基础设施建设的决策机制比较
苏南淞南村集体经济发达、村民自治组织健全，村民能充分表达自己的需求，利益诉求机制通畅，基础设施项目修建能体现民意，决策民主、透明。在苏南淞南村其基础设施项目修建决策流程为：村党组织向群众征求议题，支委会专题酝酿议案，村“两委”联席会议形成决议，组织政策法规论证，村民代表会议或村民会议表决，公开公示。苏北地区农村基础设施项目修建是在“村村通达工程、道路硬化工程”的口号下进行的，项目并不能反映出村民最真实、最迫切的需要，决策权掌握在政府或村干部手中。苏北葛庄村基础设施项目修建决策流程是：乡政府选择议题，通知村民并召开村民会议商议筹款事项，村民达成共识，村干部向村民收取筹款。村民代表大会也只是需要村民出资、出力时才召开，严重挫伤了村民代表大会（每十户推荐一人参加）的积极性。村民自治组织面对强势政府显得软弱无力，在与政府博弈的过程中没有话语权，处于明显的劣势。
因此，改变目前农村公共产品供给自上而下的决策机制，建立由内部需求决定公共产品供给的机制，社区内公共产品由社区内居民民主决定，涉及到县域地区的较大型农村公共产品供给应建立专家论证和群众听证制度；进一步推进基层民主建设，鼓励农民建立协会组织，从而改变在与政府博弈过程中的弱势地位，有效遏制政府行为的随意性，真正实现“乡政民治”；增加人大代表中以农民为代表的弱势群体的比重，使我们的制度能够全面真实地反映全社会共同需要，是解决公共产品供给是否公平合理、建设和谐社会的根本所在。
4.农村公共基础设施建设的监督机制
监管机制是公共产品供给制度的保障，需构建“统筹规范＋全方位监督＋绩效考核”型的监管机制。建立绩效评价体系和考核机制，提高农业投资效益。加大支农资金监管力度，充分发挥各级人民代表大会的监督检查作用，确保公共资源合理利用；强化财政、审计监督作用，组织重点抽查、专项稽查、财务自查等灵活多样的方法强化外部监督，积极引入社会监督机制，增加公共产品供给的透明度；提高农民监督意识，积极发挥人民群众的监督检查作用，实行政务公开、事务公开、财务公开，定期向群众公布收支情况，并推行农村财务管理预决算制度，由民主理财小组参与编制预算，搞好财务收支事前监督，预算执行情况及时公布，接受群众监督，确保公共产品供给资金的合理使用。
调研表明，无锡市锡山区东港镇被调研的60人中，有42人认为承包公共项目的承包方是通过公开竞标获得的，有18人认为是通过私人关系获得的。然而苏北的老霍村，情况却相差甚远。56个村民中，有39人认为承包公共项目的承包方是通过私人关系获得，只有17人认为是通过公开竞标获得的。私人关系获取承包项目必然造成承包商追求利益最大化与干部的寻租现象，因此上级政府很难对工程质量进行合理的监督。即使村（社区）民会议上推荐的3-5人组成的监督小组对工程的质量和财务进行监督也都是鞭长莫及，一筹莫展。
三、农村公共产品供给机制创新
1.明确政府农村公共产品供给的责任
合理界定各级政府的财权和事权，分清广大农村地区公共产品性质是明确供给主体的关键。分税制改革后中央和省级政府财权在握，却没在充分履行和财权相对应的事权。这种格局不仅有悖于公平的原则，而且会导致农村公共产品有效供给不足。为此，国家应划分各农村公共产品的层次，合理界定各级政府的财权和事权范围，将不同类型的公共产品供给主体明确化，并建立相配套的责任追究机制，实现政府成本最小化。政府管理半径和政府管理密度的科学界定是实现政府成本最小化的前提。在财政资金的使用和管理上，县、乡镇机构的财政支出的主要任务应是弥补税费改革前的负债和维持机构的运转。而中央、省级的转移支付应直接投资到农村建设。县、乡两级机构应做好对于农村基础设施建设的资金管理以及为农村基础设施建设作好引资工作。在目前县乡财政普遍困难的情况下，尤其是苏北地区的区域性农村公共产品应由省级政府来提供，中央政府在财力许可的范围内给予必要的财政补贴。特别要强调的是乡村道路建设应当由过去以农民为主体改变为以县级政府为主体，纳入地区交通建设的整体规划：“一事一议”方式仅限于部分村社级“社区性”公共产品。
2.政府对欠发达地区农村基础设施建设要加大投入
要重塑体制，增加投入，重点支持农村公共基础设施建设，支持乡村道路尤其是村级道路建设和农村安全饮水问题。加快完善公共财政体制，确保财政筹资能力不断提高。公共财政要坚决从竞争领域逐步退出，以确保财政资金用于公共产品建设和生产；考虑在统一城乡税制的进程中少开征新的税种，并将新开征的税收大部分留给基层财政，增强基层财政实力，保证有足够的资金用于公共产品建设；用法律法规的形式规定公共产品供给支出占财政支出的比重，确保农村公共产品供给有稳定的资金来源。规范预算外财政支出，保证财政资金用到民众所急需的公共产品建设方面。从已出台的税费改革有关政策来看，转移支付虽包含乡村道路修建经费这一要素，但拨付和使用没有这个项目。因此，国家转移支付的目标必须要确保乡村必要的公益事业建设需要。从而确保农民负担明显减轻且不反弹。
3.建立城乡一体化的公共产品供给体系
随着市场机制的确立，农业作为弱质产业，农民作为弱势群体在市场经济条件下处于十分不利的地位。按照统筹城乡发展的要求，在公共产品的供应上应坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品，以加快农村经济和社会发展，减轻农民负担。实行工农业协调发展的战略，在市场经济体制下，工农业发展应按照市场机制的要求，分享市场竞争的成果，通过市场机制实现其价值的补偿，不仅要消除工农产品价格剪刀差，使农产品价格真正反映其价值，而且要使工业反哺农业，给予农民相应的补偿，为农村公共产品的供给注入有力的财力支撑。事实上，苏南已具备这个条件。不断增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度。要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，将农村公共性基础建设纳入国家财政预算，并且要通过立法来加以明确。调整财政支农结构，加大对农村和农业基础设施的投入力度。在苏北地区，尤其注意对生产性的基础设施的提供，在苏南地区注意多样化的、注重生活质量型的基础设施的提供。只有这样，才能改变农业的生产条件，提高农民的生活水平，推动农村的可持续发展为减轻农民负担提供最为可靠的经济基础。
4.建立有效的农村公共基础设施的决策机制
我国农村公共基础设施自上而下的供给决策机制忽略了农民对公共基础设施的需求，导致现行农村基础设施供给过剩和不足并存的现象。农村公共产品供给一定要以农民的需求为中心，供应应依据需求来运转。必须根据现有财力物力，分清轻重缓急，突出重点建设的原则，避免公共产品的供给向“政绩工程”转移。村庄内部公共基础设施供给决策的过程应始终贯穿农户参与、过程公开和群众监督。农村公共基础设施供给体制的重新建立，必须解决决策权的配置问题。公共基础设施的供给决策应采取“自下而上”的需求表达过程和“自上而下”的主体选择过程、资源配置过程和项目分解与实施过程相结合的决策体制。在农村公共基础设施供给的决策实行双重决策主体的同时也要建全双重监督制度。农村基础设施需求计划由乡（镇）民委员会或村民委员会制定，派出机构进行协调，由县政府对其做出拨款决定，由县人大和农民分别对乡（镇）民委员会、村民委员会及政府进行监督。
5.加快农村基础设施产权和管护制度改革
农村基础设施建设中过去存在的一个突出问题就是“重建轻管”，已建公共设施由于管护责任不落实，缺乏后续投入和维护管理，老化失修严重，难以长期发挥效益。因此，要把建管并重作为推进农村基础设施建设的一项重要原则。要做到这一点，除了要逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围以外，更重要的是要按照“谁投资、谁拥有、谁受益、谁负责”的原则，加快农村基础设施产权制度改革，在责、权、利相统一的基础上，建立农村基础设施管护的长效机制。结合各地实际，针对不同类型的农村基础设施，可以采取不同的改革模式，对于一些单个农户受益的项目，如农村沼气、基本农田、小型水利等项目，可实行“自建、自有、自用、自管”，明确国家补助投资标准，项目建设所形成的资产其产权归农户，并核发产权证。对一些受益人口相对分散，产权难以分割或难以全部转移的工程，如供水工程、农村水电、节水灌溉等，在尽可能明晰工程所有权的前提下，通过承包、租赁、股份合作或组建使用者协会等方式，将所有权与经营权分离，将经营权与工程管护责任相统一，即“谁经管、谁管护”；也可以将部分所有权移交给受益农户，同时与农户签订协议，明确由农户负责工程的保养管护工作，并保证工程的完整性和使用方向。工程主管部门定期对工程的完整性和用途进行监督和检查，对违反协议者进行一定处罚。对于一些具有一定收益、适合经营的基础设施，如人口集中地区的农村水电、统一供水等，可通过公开拍卖，转让工程的所有权和使用权，由购买者自主经营管理，并由其负责工程的管护，主管部门对其进行监督。所变卖的资金，由村委会集中起来就地专门用于新农村公益基础设施建设，使其滚动发展。
6.加强制度创新
通过制度创新解决农村公共产品供给“短缺”现象，将农村公共产品供给模式从政府主导型转变为政府诱导型。农村基础设施建设需要大量资金。必须建立健全农村信贷投入和保障机制，为新农村建设提供金融政策保障。建立公益性基础设施服务的补偿机制和财政投资项目绩效管理制度。包括项目的前期评价、立项、项目的资金管理、项目的结项、项目的绩效评价等环节。在资金管理上要做到三个强化，即强化项目申报的管理、强化项目建设的管理、强化项目维护的管理。从寻求政策倾斜的角度来看，鉴于我国属于“绿箱”范围内的项目使用不足，可以将服务于农业和农村的基础设施需要的有关项目纳入WTO“绿箱政策”的支持范围予以考虑（孔庆雨等人认为要用足WTO规则“绿箱”政策）。对公共基础设施不仅要靠加大政府的财政投入力度，还要靠发展村内的集体经济，使之成为供给农村公共基础设施的主体之一。苏南集体经济实力雄厚的地区可以将这种可能变成现实。而相对落后的苏北地区，则要发挥当地剩余劳动力的优势，将走不出的劳动力集中起来，使之成为农村公共基础设施建设的主力军，为其增加就业机会，同时缓解贫困压力。而从财政资金投入的方向上来看，供给原则是以农民需求为准绳，这就需要畅通农民利益诉求机制，在农民充分表达差异性产品需求时，建立有针对性地、区别不同需求层次的农村公共基础设施决策机制。
收稿日期：2007-02-28
注释：
①乡三项资金指：扶贫慰问金、灾减资金和五保供养资金。
标签：公共产品论文; 财政支出论文; 农村基础设施论文; 国内宏观论文; 供给和需求论文; 农村论文; 财政制度论文; 三农论文; 农业发展论文; 公共基础论文; 财政学论文;