三农问题需顶层制度设计，本文主要内容关键词为：三农问题论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分析我国当前形势，困难之多、压力之重和挑战之大，前所未有。高耗地、高耗水和高耗能的城市扩张冲劲衰减，投资拉动造成了新的产能过剩和重复建设，或紧或松的财政政策和货币政策对症却不治病。应对这种复杂局面，需要抓住主要矛盾，把农民、农业和农村放在各项决策的起点上，作出从上而下、以难带易的顶层制度设计，选择正确的目标，制定合适的路径，纲举目张地打破瓶颈约束，走上由内需主导的常态增长轨道，处变不惊地应对各种突发性国际风险和国内挑战。
土地所有权应不应该归还农民
农民为什么贫穷？穷就穷在没有稳定、合法的财产收入，不挖这个穷根，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。现有农村土地制度的一个基础性缺失，就是长期以来没有建立有效的产权制度，表面上有多个代表，实质上主体模糊不清，农民处于弱势地位。这是全部症结所在。俗话说，有恒产者有恒心。1978年实行的家庭联产承包责任制，恢复了农民对土地的部分使用权，这是一个历史性的进步，但仍不能保证农民对土地的忠诚。因此，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是把土地所有权归还农民。
2009年9月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村土地制度有了一个重要的提法，就是对现有的土地承包关系要做到长久不变。从1984年中央1号文件提出土地承包期延长到15年，到1993年中央11号文件又提出15年到期后再延长30年，直至2009年提出土地承包关系长久不变。这是值得关注的亮点，意义特别重大。但两年过去了，对这一提法的批评不断，至今没有出台土地承包经营权长久不变的配套政策。
三农问题，归根结底是普世的公民财产权利和社会权利保护问题。农村土地集体所有制这层窗户纸不捅破，农民贫穷的问题就找不到发病症结。市场经济的前提是产权清晰，但农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地(林地、牧场)的所有者。我去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，甚至连一件像样的贷款抵押物都拿不出来。要改变这种状况，就必须彻底改革农村土地集体所有制。当今，国家经济和很多行业的前景都取决于农村的购买能力，农民的腰包鼓不起来，整个国家拉动内需重大任务就会失去拉动力。
很多人认为农村土地集体所有制天经地义，对此提出疑义甚至改革，就是离经叛道。这是一个很大的认识误区。党在根据地、解放区和新中国成立初期，直至1956年6月之前，都是实行耕者有其田的土地私有制。此后，才规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有。从1928年到1956年的28年里，党所倡导和实施的农村土地私有制是一脉相承的。但在此后实行土地集体所有制的55年，争论和反复却一直没有停止过。
有些人担心，土地所有权归还农民会不会造成土地兼并？这种担忧是应当加以关注的。但土地用途管理是世界通例，农业用地只能用于农业，而不能随意改变为建设用地。所有出于商业目的的用地，必须与农民对等谈判地上物请求权、自由处分权和相邻关系权等，让农民至少享有30%以上的永久股权。一方面确保农民作为土地主人的财产性收入，另一方面确保农民进入股份制企业充分就业，与开发商实现共享式增长和参与式发展，而不是像现在这样一次性补偿了事。至于公共建设用地，也应当以引导农民以开垦荒地为主，把开垦的荒地双倍补偿给农民，把开垦费直接奖励给农民。
农业现代化是难点也是希望所在
上个世纪80年代，小岗村农民用1年时间解决了温饱问题。但在此后的20多年里，由于缺乏资本聚集和现代科技应用的内生机制，难以进行规模化经营和标准化生产，这里至今没迈过富裕生活这道坎。对此，我们必须把握一个大的格局，加入世界贸易组织后，国内外市场连成一体，农业国际竞争已不再是初级农产品的竞争，而是整个产业体系的竞争，分散的农户很难应对这种大风大浪。
现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重已从30%以上降到15%以下，并且继续下降。农民增收不可能通过传统农业本身解决。农业现代化是我国现代化进程中最大的难点，但也是希望所在。2004年以来，中央连续发了8个一号文件，鼓励农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的，但效果不明显。全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。
全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩，人均大约为1.39亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，也就是说这些省和县的农户经营规模更小。这些数据，并不包括各地侵占耕地后以次充好的情况。农民种稻谷、小麦和玉米三大粮，扣除农资成本上涨因素，近三年的亩均净利润是185.2元。也就是说，即使按每个农户7亩地的平均数计算，夏秋两季的种粮净利润还不到2600元(185.2元×7亩×2季)。这就是农民种粮收入的家底。
农业为什么困难？难就难在孤立、分散的耕作方式，长期缺乏科技创新、资本投入和产业提升，工业之水难以浇灌农业之田。从去过的许多地方看，农民有的撂荒多年，有的把承包地租给别人，青壮年外出打工，种地的都是妇女、儿童和老人，并不指望从中能有多少收入。中央要粮食安全、地方要可用财力、农民要增加收入三者之间是有矛盾的，这个结必须设法解开。以农户为经营主体的传统农业，根本无法承受经济社会发展之重。十分有必要引进工商资本进行适度规模经营，让工业反哺农业能够真正落地。
在山东安丘调研时了解到，同样是种菜，从引导农民种什么，到培训农民怎么种，一批企业家在这里制定了33个生产规程、200多个国际生产标准，建起了50万亩标准化蔬菜基地，产品源源不断走向世界。下乡的工商资本90%以上都是民营企业。他们之所以选择下乡，是因为垄断性行业挤压了他们的生存和发展空间。因此，对这些企业家应该高看一眼、厚爱三分，伤害他们本质上就是伤害农民。
早在十六届四中全会上，中央就提出了工业反哺农业、城市支持农村的重要论述。2007年的一号文件也强调了发展现代农业这个主题，有了一些很系统的提法。比如用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。2010年的一号文件，写上了“创建国家现代农业示范区”。
在沂蒙山老区，一亩地的花生仁产量在250公斤上下，出油率为50%左右，鲁花集团能够产出100多公斤的食用油，比大豆、菜籽高出两倍还多。但由于花生没有补贴，在价格上也是随行就市，老区农民好多年不敢种花生，鲁花集团设备闲置率高达40%以上。道理是明摆着的，给花生补贴有利于提高老区和贫困山区的农民收入，有利于开发贫瘠干旱地区的非耕地资源，有利于保障我国食用油50%的自给目标。类似于鲁花集团引领的“公司+基地+农户+合作社”的模式，应当是发展现代农业的根本出路所在。
胡锦涛总书记在纪念改革开放30周年大会上指出：“对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。”三农问题连续8年被放在第一位的议事日程，足以表明事关大局、命脉和大多数农民的生存发展。13亿人口的大国一旦发生食品短缺，后果不堪设想。我听到一些地方反映说，一号文件所规定的农业政策没有用到基层，激励作用正在逐年衰减。如财政支农资金的70%被用作农业行政事业单位人头费，而没有放在农业生产本身。这种情况伤害了农民的积极性，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化”趋势越来越明显，产粮地区全部陷入产粮越多负担越重、贡献越大义务越多的怪圈。
农民富则国家盛，农业丰则基础强，农村稳则社会安。随着农业生产基础薄弱、后劲不足、科技支撑乏力，旱涝灾害不确定性增大，农作物重大病虫害时有发生，农资价格上涨等各种不利因素交集在一起，农业生产的制约会越来越多。正因为如此，在改革开放30多年的13个中央一号文件的表述中，三农问题从“基础地位”，到“首要位置”，再到“重中之重”。在这种情况下，我认为应该举全国之力，改善农业的基本条件，发挥现代农业食品保障、工业原料、劳动就业、生态保护、旅游观光和文化传承的六个作用，让农民过上和谐、富足而有尊严的生活，避免在各种矛盾交织时选择错误的方向。
以县城和中心镇带动农村繁荣进步
这些年的调研让我认识到，离基层越近离真相就越近。由于对城市和市民实行“统包”，对农村和农民实行“统制”，盘根错节地纠结着政治、经济、文化、社会各领域和财税、金融、教育、医疗各方面的利益冲突，各类群体性事件越来越成为社会不稳定的导火索。国家是一个命运共同体，如果地级以上城市的表面繁荣，只是建立在农民就该受损的前提之下，就会激化各种对抗性矛盾，最终导致社会动荡。
大家都很关心，面对人口、资源和环境等各种瓶颈凸显的困局，可持续发展的空间究竟在哪里？这个空间的具体落点，在我看来就在县城和中心镇。把县城和中心镇上升到国家战略高度，符合我国当前和今后一个时期的基本国情，是继家庭联产承包责任制、市场体制之后的又一次制度创新。以县城和中心镇推动城乡统筹发展，有利于有效地缩小城乡差别，有利于可靠地保证粮食安全，有利于均衡地推进城镇化进程，国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而深刻的变化。
我在起草信阳市农村改革发展试验区报告时发现，农民愿意进城的很多，其中76%的人更愿意进县城和中心镇。但客观地看，对于到底要不要发展县城和中心镇，怎样发展县城和中心镇，反对意见一直居上风，很多人对县城和中心镇的影响、地位、功能和作用等问题因此存有疑虑。各级政府在政策和资金资源的使用上，更习惯于中央向直辖市和计划单列市倾斜，地方向省会和地级市倾斜。国际上通行的“城镇化”概念，在我国也被片面地理解为“城市化”，形成了掺杂很多水分的城市化率。
据最新的统计数据，我国市区人口超100万以上的特大城市有122个；50万到100万的大城市有118个；20万到50万人口的中等城市有151个；20万以下人口的小城市有264个。这些小城市通常都是指县城，在本质上都属于县域经济的范畴，如江阴市澄江镇、迁安市迁安镇等。全国2，000多个县(市)，土地面积占93%以上，人口占70%以上，在全局中具有举足轻重的地位。有些人至今还在提倡加快发展地级以上城市，最终结果只会加剧城乡对立。
现在，家庭联产承包责任制出现了许多新情况。比如按当时人口分配耕地，15年、30年不变，新增的人口不分配，减少的人口也不退还。这就造成了全国普遍存在的外嫁女问题，以及2.5亿80后、90后新生代农民为生活所迫涌向城市，他们种田无地、上班无岗、低保无份，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。在他们的身后，还站着8700万留守老人、儿童和妇女。这是一个必须解决而且回避不了的现实压力，回旋的余地越来越小。
我一直呼吁，要放宽小城镇落户条件，允许这些80后、90后新生代农民及其子女首先成为县城和中心镇人口。这一步迈得好不好，主要看能不能解决好三个具体问题：一是进得去，能不能赋予农民进镇身份？二是进得起，能不能把农村宅基地所有权首先归还农民？当他们进镇时可以通过宅基地所有权获得补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。三是留得住，能不能为进镇农民提供平等机会？包括享受平等的失业保障制度、低保制度、教育制度和医疗保险制度等公共服务，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接。
一个国家选择什么样的城镇化发展道路，是由本国特定的历史、政治、经济和文化等多种因素决定的。在2005年、2006年的一号文件中，中央两次都以新农村建设为切入点，应该说这个脉号得很准，但没说清新农村与县城和中心镇之间的关系。这几年各地搞的新农村建设典型，很少是真正从土地上“站”起来的。
需要指出的是，农村人口向县城和中心镇集中的障碍，不在于户籍制度的限制，而在于农民不愿放弃作为福利的宅基地。这就打开了一扇门，可以在不涉及敏感的土地所有制前提下，把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择县城和中心镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。借鉴这一步改革的成功经验，再考虑把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。但在具体实施过程中，应当注意有利于广大农民真正受益，避免分配不公而激发社会矛盾。
从各国现代化的一般规律看，农民通常只占总人口的10%以下，农业就业大约只占就业总量的5%以下。但我国国情不同，农民占总人口的70%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民占比下降到30%，就要从农村转移5亿多人口出来；如果农业就业下降到10%，就要从农业转移2亿多劳动力出来。这些年来，国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报第58期《知识界动态清样》、新华社第189期《国内动态清样》、中央党校第433期《思想理论内参》和中央政策研究室第204期《群言》，分别向中央领导报告了我这方面的建议。我判断，把新农村与县城和中心镇结合起来，建设农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的新农村，是解决三农问题的必然选择。
治国理政需要顶层设计，不能再摸着石头过河。这同样适合农民、农业和农村问题的改革创新。我认为，要解决弱势群体的农民问题，就要保证土地产权制度改革到位；要解决弱势产业的农业问题，就要支持工商资本适度规模经营；要解决弱势地区的农村问题，就要促进县城和中心镇发展。这是一篇大文章，这是一个大战略，这是一项大课题。
(原刊编者注：刊发时有删节)