《日美相互合作及安全保障条约》新论，本文主要内容关键词为：日美论文,新论论文,条约论文,安全保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1960年1月19日美日两国政府签署的《日美相互合作及安全保障条约》，通称新《日美安保条约》。与1952年的《日美安保条约》相比，最大的变化莫过于明确规定了美国防卫日本的义务。因此，新《日美安保条约》标志着美日关系发展的新阶段。一般说来，国内外学术界对于这一点是没有疑义的。但是，在怎样具体认识新《日美安保条约》形成的原因、新《日美安保条约》的适用范围、新《日美安保条约》规定的“事前协商”制度的性质诸多问题上，仍然存在着需要继续探讨之处。之所以呈现这种局面，归根结底，是与论者能够利用的基本史料密切相关的。在我国学者撰写的美国对日政策史、日本外交史著作当中，一般都认为新《日美安保条约》有9个文件。日本著名学者细谷千博主编的《日美关系资料集1945—1997 年》也作如是观。（注：参阅冯昭奎主编：《战后日本外交1945—1995》，北京：中国社会科学出版社，1996年，第140页。宋成有、李寒梅：《战后日本外交史1945—1994》， 北京：世界知识出版社，1995年，第155—156页。于群：《美国对日政策研究1945—1972》，长春：东北师范大学出版社，1996年，第294—295页。刘世龙：《美日关系》，北京：世界知识出版社，2003年，第487页。资中筠主编：《战后美国外交史》， 北京：世界知识出版社，1995年，没有具体说明新美日安保条约相关文件的数目。日本学者细谷千博等根据美国政府档案和日本政府档案编撰的《日米关系资料集1945—1997年》，只是收录了9件文件。其中， 有关新《日美安保条约》及换文类文件有：1.《日美相互合作及安全保障条约》，2.《关于实施日美相互合作及安全保障条约第六条的换文》，3.《关于相互合作及安全保障条约的谅解备忘录》，4.《关于建立安全保障协商委员会的往返信件》，5.《关于吉田茂·艾奇逊换文的会议记录》。6.《关于共同防卫援助协定的换文》。关于《日美地位协定及谅解备忘录·换文》的文件有3件。包括：1.《日美地位协定》，2.《日美地位协定谅解备忘录》，3.《关于地位协定第12条第6项（D）款的换文》。参阅《日米关系资料集1945—1997年》，东京：东京大学出版会，1999年，第460—498页。）就我们现在所知，新《日美安保条约》及其有关的协定、换文、谅解备忘录等文件共计有17个文件。（注：Central Files 611.947,U.S.-Japanese Military and Defense Agreements,611.947/1—960（Embtel.2206） ,Records of State Department,Records General Files59,National Arches（以下使用的该卷宗档案以缩略语CF和RG59表示，美国国家档案馆以N.A..表示）。在这里的英语词汇“Embtel”是美国国务院使用的“大使文电（Embassy telegram）”一词的缩略语。）其中，1960年1月19日在华盛顿白宫签署的文件有4个：（1）《日美相互合作及安全保障条约》；（2）《日美关于根据日美相互合作及安全保障条约第6条规定的设施、区域及美军在日本的地位协定》， 简称《日美地位协定》；（3）《关于〈旧金山对日和约〉第3条诸岛屿（冲绳·小笠原群岛）的会议记录》；（4）《向外界报道使用的关于地位协定解释问题的会议记录》。当天，在正式签字仪式之前，美日双方签署的文件有6个：（5）《关于事前协商制的换文》；（6）《关于吉田茂·艾奇逊换文的备忘录》；（7）《关于地位协定第12条第6项D款的换文》；（8）《关于建立安全保障协商委员会的换文》；（9）《关于共同防卫协定的换文》；（10）《关于新联合委员会第一次会议决定的会议记录》。事前已经签署而在当天下午交换的文件只有1件，这就是（11 ）《关于确认联合委员会已有决定效力问题的换文》。在1960年1月19日以前， 美日双方在东京签署并交换的文件有：（12）《关于防空协定的换文》；（13）《关于延长1960年度防卫分担经费的非正式换文》；（14）《关于事前协商制的会议记录》；（15）《关于地位协定第18条第4项的会议记录》；（16）《安全保障协商委员会第一次会议纪要》；（17）《关于基本劳务契约延期1年的换文》。 如果我们将这些文件加以整理和分类，可以将其分成三个类别。（注：CF611.947/1—760（Embtel 2169）：Records of State Department,RG59.N.A..）其一，安全保障条约及其附件。包括：《日美安全保障条约》、《关于〈旧金山对日和约〉第3条诸岛屿的会议记录》、《关于事前协商制的换文》、《关于吉田茂·艾奇逊换文的备忘录》、《关于建立安全保障协商委员会的换文》、《关于共同防卫协定的换文》。所有这些文件都是公开的文件。其二，地位协定及其附件。包括：与《关于事前协商制的换文》和《关于吉田茂·艾奇逊换文》有关的会议记录； 《关于解释事前协商制的会议记录（Record of Discussion on Consultation Fomula）》、 《关于召开第一次安全保障协商委员会会议的会议记录（ Minute of Frist Meeting of Security Consultative Committee）》。按照美日双方达成的谅解， 这两个会议记录都作为“机密”（confidential）文件处理，在日本则作为“绝密”（strictly confidential）文件处理。直到现在， 这两个会议记录的详细内容也没有解密。而《地位协定》、《向外界报道使用的关于解释地位协定的会议记录》、《关于地位协定第3条和第18条第4项的会议记录》、《关于联合委员会已有决定继续有效问题的换文》、《关于基本劳务契约延期1年的换文》、《关于地位协定第6项D 款的换文》、《关于1960年度防卫经费分担问题的非正式换文》，这些文件都属于非正式文件。其中，关于《驻日美军地位协定》第3条（美军在基地内外的权利）和第18条第4项（请求权、民事裁判权）的会议记录， 日本政府作为“机密”文件（confidential）处理，美国政府作为“只限官方使用”（official use only）文件处理。这个会议记录的详细内容现在仍然没有解密。（注：CF611.947/1—760（Embtel 2169）：Records of State Department,RG59.N.A..）其三，关于防空问题的文件，在这个类别当中只有《关于防空问题的换文》这一个文件。本文将在这些新文献的基础上，探讨新《日美安保条约》形成的原因、适用范围和“事前协商”制的性质诸问题。
一
在美国政府公开的美国国家安全委员会文件当中，NSC5516/1文件和NSC6008/1文件是艾森豪威尔政府对日政策的纲领性文件。NSC6008/1 文件确定了新《美日安保条约》以后的美国对日基本政策。在NSC5516/1文件中，美国政府决定不修改《美日安保条约》。然而，到1957年岸信介首相访美之际，美国政府转向同意修改《美日安保条约》。美国政府的政策为什么会出现如此巨大的转变？冲绳问题在其中发挥了怎样的作用，这是我们在探讨新《日美安保条约》形成问题时不能不探索的问题。
众所周知，《日美安保条约》是在美国占领日本时期形成的， 也是美国转变对日占领政策的产物。根据《日美安保条约》，日本成为以美国为主导的西方世界的成员，追随美国遏制社会主义国家的政策。同时，《日美安保条约》没有明确规定美国对日本的防卫义务和条约的有效期限，具有强烈的驻军协定色彩。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第142页。）对于日本而言，《日美安保条约》的利弊参半。日本政府在加入联合国以后创办了《我国外交的近况》，既所谓的《日本外交蓝皮书》。在1959年度的《日本外交蓝皮书》中，日本政府概括了《日美安保条约》的弊端：（1 ）只规定了美军驻扎日本的权利，但却没有明确规定美国必须防卫日本的义务。这就使日美两国的安全保障关系实际上变成了美国出兵，日本提供基地的军事同盟。这一条约只是美国有驻军权而没有防卫日本义务的单方面的条约。（2）条约规定美军可以利用日本提供的军事基地，“维持远东的国际和平”。美国无须与日本协商就可以单方面调动驻日美军。条约中的“远东”所包含的地理范围大体指菲律宾以北、日本及周边地区。北面包括日本北方四岛和朝鲜半岛，南面包括台湾地区（包括金门、马祖周边海域）。上述地区正是容易引发亚洲冷战向热战转变的危险地区，这显然增加了日本被卷入战争的危险。同时，“远东条款”也使日美安保条约具有很强的进攻性，不利于日本改善与周边国家特别是曾经遭受日本侵略的亚洲国家的关系。（3）《日美行政协定》规定：美国可以自行决定并运进驻日美军所需要的各种武器，这当然也包括核武器。（4）除此之外，《日美安保条约》没有明确规定与联合国宪章的关系， 不利于将来日本开展以联合国为中心的国际外交活动。《日美安保条约》虽然使日本获得了国防安全，但是，却使日本丧失了处理本国内部事务的行动自由。《日美行政协定》中的“内乱条款”、有关第三国驻军的条款、美军的刑事裁判管辖权条款、军队联合指挥权问题，无不损害日本的国家主权，不利于日本作为独立国家的形象。《日美安保条约》没有明确规定有效期限和废除条约的手续。应该承认，日本政府从一开始就充分认识到这些问题。日本政府之所以又接受这些条款，根本原因在于吉田茂政府的“对美协调”政策，在于吉田茂政府将获得最有利的媾和条约作为当务之急。（注：吉田茂：《十年回忆》第3卷（中译本），北京：世界知识出版社，1963年，第103、106页。）
《旧金山对日和约》生效以后，日本政府开始谋求修改《日美安保条约》。 其基本目标有三：其一，驻日美军的“治外法权”问题。1953年4月14日， 日本政府正式向美国提出修改《日美行政协定》第17条：驻日美军的地位应该与驻欧洲美军以及驻北大西洋公约组织美军相一致。4月18日，美国政府通知日本外务省说， 同意以日本政府提议的内容作为双方谈判的基础。9月29日， 美国驻日本大使艾利逊和日本法务相共同签署了议定书。修改后的《日美行政协定》第17条规定：美国军事当局将继续在日本对一切受美军管辖的人员行使美国法律赋予它的刑事案件裁判权；日本政府对美国军人、文职人员及其家属在日本领土上、并根据日本法律可以惩处的一切犯罪案件享有裁判权。美国军事当局将对损害美国安全和财产罪、侵犯美军人员、文职人员和家属罪行使裁判权，也将对被告执勤时发生的犯罪或不作为犯罪的案件行使裁判权；日本当局只对美国军民与执行公务全无关系的犯罪案件行使裁判权。这虽然没有从根本上动摇美军在日本的“治外法权”地位，但在一定程度上平息了日本国民的不满。这次对《日美行政协定》第17条的修改，是对《日美安保条约》体制进行修改的一次尝试，奠定了以后修改安保条约体制的基本模式。其二，修改《日美安保条约》问题。1953年日本政府曾经非正式地向美国方面传达了修改安保条约的愿望。1955年8月鸠山内阁的重光葵外相与美国国务卿杜勒斯举行会谈。重光葵外相更加明确地提议：日美两国缔结新的共同防卫条约，按照《美菲共同防卫条约》的模式处理；为对抗将在1980年期满的《中苏同盟条约》，新《日美安保条约》的有效期限为25年；美国在日本的军事基地和驻军只用于共同防卫目的，其安排与北大西洋公约组织相似；美国撤出驻日地面部队，日本不再分担美国驻日地面部队的经费。日本政府的目的是使美国政府明确地做出防卫日本的法律承诺，取得在共同防卫条约中的平等地位。美国政府虽然原则上表示理解日本政府的立场，但是又强调现在修改《日美安保条约》的时机尚不成熟，日本军备还没有达到共同防卫条约的水平，日本还没有能力向海外派遣兵力。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治上外交》，东京：东京大学出版会，1994年，第124—125、123页。）其三，日本南方领土问题。对北纬29度线以南区域实行战略托管乃是美国政府的基本政策。（注：NSC13/3,Recommendations with Respect to U.S.Policy Toward Japan,May6,1949.Documents of the National Security Council,Microfilms,University Publications of America,Inc.1980.Reel 1.）《旧金山对日和约》第3条将此确定下来，美国政府对冲绳群岛、小笠原群岛、 奄美大岛行使托管统治权。1953年12月24日为了缓和日本对美国的敌意，美国政府将奄美大岛的管辖权返还日本政府，（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第255—265页。）继续保持对冲绳群岛和小笠原群岛的托管统治。吉田茂政府将主要的精力放在争取美国承认日本对冲绳群岛、小笠原群岛的“潜在主权”方面，而鸠山政府则试图通过修改《日美安保条约》、将冲绳和小笠原群岛纳入新条约的适用范围的方式，摸索返还冲绳群岛和小笠原群岛的可能性。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治上外交》，东京：东京大学出版会，1994年，第124—125、123页。）
在这里应该强调指出的是， 美国政府对修改《日美安保条约》的政策实际上是与对日本南方领土的政策直接联系在一起的。“福龙丸事件”成为美国政府调整对日政策的重要契机。1955年4月，美国国家安全委员会通过的NSC5516/1 文件在美国对日政策史中具有特殊的意义。首先，该文件决定：当前美国对日政策的重点应该置于日本的政治稳定和经济复兴，不强行要求日本增加防卫力量，由日本政府决定其防卫力量的整体规模和构成。“日本防卫力量发展的规模和时间问题，既要考虑其发展的必要性，也要考虑与政治稳定、经济稳定必要性之间的关系。美国政府应该避免向日本施加那种增强军事力量而侵害政治稳定的压力”，“鼓励、帮助日本发展首先能够担负起日本防卫任务的军事力量”。“至于日本防卫力量增长的速度和美国军事援助的范围问题，与日本政府协商而定。在此基础上，再探讨美国对日本防务力量的目标、实现的时间、美国对日军事援助计划以及美军在日本的部署等问题”。从此，重整军备问题不再是美日关系领域中双方讨论、争执的重要问题，而是成为日本国内政治中吉田茂派“对美协调论”与反吉田茂派“对美自主论”两种政策主张争论的焦点、日本国内政治斗争中的重大问题和日本与亚洲国家关系发展过程中的重要问题。正是在这个意义上，美国对日政策实现了重大转变。其次，在修改《日美安保条约》问题上，NSC5516/1文件完全削除了有关修改《美日安保条约》的条款。本来，自从朝鲜战争以来，国务院一直主张修改《日美安保条约》，反对力量主要来自参谋长联席会议。NSC5516文件曾经提议“在双方都适当的时机”修改《美日安保条约》。然而，在美国国家安全委员会第244次会议上， 国务院一反常态，坚决反对修改《美日安保条约》。结果，艾森豪威尔总统同意删除有关文字。再次，在冲绳群岛问题上，NSC5516/1文件决定：美国继续维持冲绳群岛的现状。只要日本的防卫力量发展达不到美日共同防卫援助协定的水平，美国政府就暂不考虑归还冲绳群岛问题。（注：NSC5516/1,United States Policy Toward Japan,April 9,1955 and Progress Report 1955,FRUS,1955—1957,vol.18,pp.3—4.）正是由于美国政府确定了上述对日政策，在以后的美日关系发展进程中才呈现出下列趋势：修改《日美安保条约》和返还冲绳问题成为双方争执的焦点。虽然美国政府同意日本按照国民经济的发展水平逐渐增长军备，但不同意修改《美日安保条约》。这样，日本政府试图通过缔结新的《日美共同防卫条约》、将冲绳群岛纳入共同防卫条约的适用范围当中来、解决冲绳返还的构想就失去了现实基础。日本政府为了创造修改《日美安保条约》和返还冲绳群岛的前提条件，提出了“自主重整军备”的主张，并且将修改《日美安保条约》与争取返还冲绳群岛问题直接联系起来。
在艾森豪威尔政府调整对日政策的过程中， 驻日大使艾利逊发挥了重要作用。1956年9月， 美国驻日大使艾利逊向国务院提出了题为《新对日政策的开端》的报告。开宗明义，艾利逊即指出：“日本、印度、中国是亚洲西太平洋的三个主要国家。但是，与印度、中国不同，日本是我们应该继续构筑友好关系的惟一国家。诚然，日本具有重要的战略价值，然而，日本非军事方面的潜在价值更加不可忽视。日本能够对亚洲新兴民族主义做出建设性的反应”。日本之所以呈现背离美国的态势，原因之一就在于日本人对美国的不满。鸠山内阁在国民当中的威信，完全是由于倡导“对美自主政策”而来的。鸠山本身已经丧失政治生命，但是，其理念依然具有生命力。在这种认识的基础上，艾利逊认为，应该在两国对等的基础上发展美日关系。其中，最重要的是调整美国对冲绳的政策。在此以前，美国政府总是以冲绳群岛管辖权问题牵制日本改善与苏联和中国的关系，防止日本背离美国，参谋长联席会议甚至主张将冲绳问题作为美国的国内问题处理，而没有将冲绳群岛问题与改善美日关系联系起来。日本乃是独立的主权国家，而美国政府从来就没有认真地考虑这一点。冲绳存在的矛盾大体上可以分成两种类型。其一，由于冲绳经济、社会变动而产生的矛盾；其二，冲绳居民要求扩大自治权而产生的矛盾。美国政府对冲绳的政策，实际上只能有两种方法。或继续实行对冲绳的“强硬政策”，美国政府独断地解决冲绳问题；或承认冲绳居民乃是日本人、日本相当关注冲绳、冲绳最终将不可避免地返还日本。后一种方法是惟一明智的方法，应该沿着这一方向调整美国的政策。具体而言，就是将统治冲绳的权力赋予文职的民政长官或高级专员，并享有直接向华盛顿报告施政状况的权力。（注：A Fresh Start With Japan,Sep.21,1956.RG59.N.A..）国务院远东司认为，美国政府不应该在经济领域寻求与日本妥协的方式，如果日本经济发展起来，将减弱日本与美国合作的动机。相反，应该通过提高日本的威信（prestige）、地位（status）之类的象征性的举动来改善美日关系，在军事领域寻求妥协的途径。负责远东事务的副国务卿罗伯特逊进一步提出：美国政府应该考虑“包括返还冲绳在内的解决办法”。（注：Comment on A Fresh Start with Japan,Oct.12.1956.RG59; Our Japan Policy,Jan.7,1957.RG59.N.A..）在这里，美国国务院之所以能够将冲绳问题与修改安保条约问题联系起来，主要原因在于冲绳土地问题而引发的日本社会反美舆论。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第149页。）
岸信介政府建立以后，在修改《日美安保条约》和冲绳问题上，表现出新的姿态。与鸠山内阁不同，岸信介没有采取将发展日本防卫力量问题与寻求返还冲绳联系起来的办法，也没有采取要求将《美日安保条约》改变成为《美日共同防卫条约》的方式，而是通过强调异民族对冲绳统治的不合理性，限制美国使用冲绳基地的权利，从而消除《美日安保条约》的不平等性质。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152—157、137—138、151—153、155、186页。）1957年，自民党冲绳特别委员会成员高岗大辅提出了一种新的构想：“在承认美国绝对需要长期控制冲绳基地”的前提下，争取将美国对冲绳的行政管辖权与使用军事基地权分离开来。当日本政府向美国政府提出归还冲绳行政管辖权时，作为一种必要的方法，提议缔结《日美共同防卫条约》或日本加入《东南亚条约组织》。但是，这将伴随着日本向海外派遣军事力量，受到战后日本新宪法的制约，难以立即变成现实。因此，为了实现归还冲绳行政管辖权，可以将冲绳、小笠原群岛作为“特别区域”，在这个限度以内，缔结《美日共同防卫条约》。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152—157、137—138、151—153、155、186页。）这就是所谓“高岗构想”。这一构想的意义在于：它看到了日本新宪法对海外出兵的限制和对返还冲绳行政管辖权的制约，从而提出了争取实现返还冲绳的基本路线：或修改日本宪法，实现自主防卫；或缔结《美日共同防卫条约》，参加地区性集体安全防卫体系。“高岗构想”成为岸信介政府对美政策的原型。1957年4月，岸信介与美国驻日大使艾利逊多次举行会谈。 岸信介首相强调：日本人之所以对美国人抱有敌意和反感，主要是由以下四个问题引起的：美国对日军事政策、日本在《日美安保条约》中处于片面和依赖的地位、领土问题、美国国内对日本出口商品和日中贸易的限制。其中，在领土问题上，岸信介强调指出，在日本人当中，不仅是一部分左翼而且包括知识分子，都对美国失望。冲绳、小笠原群岛不属于《开罗宣言》所指的日本海外领地的范围，而是日本固有的领土。日本人非常同情处在外国统治下的冲绳居民。特别是日本人怀疑美国统治冲绳的合理性。希望美国政府十年以后能够将冲绳、小笠原群岛的所有权力返还日本。冲绳的战略重要性很容易理解。但是，在日本人看来，日本本土与冲绳都是亚洲大陆沿海岛屿，为什么只将冲绳置于美国的管辖权之下呢？而且，由于冲绳内政今后可能每况愈下，深刻地影响日美关系。岸信介首相提出了四项建议：（1）十年以后返还冲绳。（2）在美国政府行使管辖权期间，最大限度地承认当地居民的自治权和日本政府各部门担当的职能。（3）只要远东地区的紧张关系没有改善， 日美两国协商履行共同防卫冲绳、小笠原群岛的方法。（4）无论是冲绳居民还是日本人， 都对美国政府目前半永久性维持现状感到不安，为了解除误会，应该制定返还冲绳的时间表。在4月17日的会谈中，岸信介表示：“由于夸大了日美之间在军事领域的矛盾，在日本国民当中产生了误解。因此，有必要让日本国民了解日美两国在非军事领域的共同点”。包括：“提高生产能力的计划、世界银行向日本基础产业部门的融资、民间技术对重工业的援助、向道路建设的融资、日美在东南亚的合作”。换言之，以日美在经济领域的合作之事实缓和日本国民对日美军事领域关系的批评。这也是岸信介政府对美外交的特点。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152—157、137—138、151—153、155、186页。）
美国国务院认为，“只要日本不具备防卫冲绳的能力， 就很难确定返还冲绳的时间表”。美国驻远东军司令部认为，在日美安保条约与冲绳问题二者当中，满足日本在冲绳问题上的要求比日美安保条约还要困难。正是因为日本存在脱离美国的倾向，所以才不能改变冲绳的现状。美军在日本本土的军事地位（自由使用基地的权利）可能越来越弱，冲绳成为美国在朝鲜、台湾之间惟一能够完全依靠的军事基地。日本政府往往将军事方面的要求从属于政治考虑，将冲绳基地的控制权交给日本是非常危险的。除了冲绳问题以外，美国政府可以与日本达成妥协。在修改《日美安保条约》时，不应该将冲绳包括在条约的适用范围之内。换言之，美国政府应该在修改《日美安保条约》方面寻求调整日美关系。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152—157、137—138、151—153、155、186页。）
1957年6月19日，岸信介访问华盛顿，与艾森豪威尔总统举行会谈。双方会谈的主要成果反映在6月21日发表的联合声明当中。关于安保条约问题，联合声明这样说：“为了解决由于安全保障条约所产生的问题，美日两国一致同意设立政府间的委员会。该委员会将为确保根据安保条约所采取的一切措施符合宪章的原则进行协商。根据两国国民的愿望，适当的考虑今后调整日美两国关系。两国确认：1951年的安保条约在本质上是暂时性的，双方无意使其永久存在”。这是美国政府第一次公开承认《日美安保条约》是临时性条约。同时，联合声明还写到：“美国欢迎日本的防卫力量整备计划，同意明年将大幅度削减包括撤退所有美国地面战斗部队在内的美国驻日本国内的兵力。而且随着日本防卫力量的加强，美国政府准备进一步削减美国的兵力”。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第386—411、412—414页。）根据联合声明的精神，1957年8月，美军开始撤退，到 1960年，驻日美军减少到5.2万人， 实现了日本自卫队与驻日美军在日本部分地区的“换防”。在日美安全保障委员会会议上，1957年9月14日， 由日本外相藤山爱一郎与美国驻日大使麦克阿瑟交换了《关于日美安保条约与联合国宪章关系的换文》。美国承认《日美安保条约》不影响双方承担对联合国宪章的责任，承认根据《日美安保条约》所采取的措施应该与联合国宪章第51条规定一致。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第386—411、412—414页。）
1958年4月29日，参谋长联席会议提出的报告全面论述了冲绳基地与日美安保体制的关系问题。报告指出：美军必须有效地保持对太平洋地区的战略控制，确保能够全面展开防御和进攻的作战基地。拥有冲绳基地，美军就能快速对紧急事态做出反应，而且在使用冲绳基地时不必在政治上考虑外国的主权问题。如果出现对苏联、中国以及其他远东共产党势力实施包括核攻击在内的世界大战或极度对抗态势时，美军就能够不受任何限制地从冲绳基地发起攻击。如果将冲绳返还日本，美国在太平洋的战略态势将面临深刻的危机。这是因为日本政治局势并不稳定，很可能出现使美军作战部队无法使用基地的事态。参谋长联席会议还将在日本本土的基地与在冲绳的基地加以比较，强调确保冲绳基地的重要性。报告指出：根据《旧金山对日和约》第3条的规定，美国拥有冲绳的行政权、立法权、司法权。 保持这些权利，确实与要求将冲绳施政权返还日本的愿望之间存在着矛盾。但从最应该优先的安全保障角度来看，决不能削弱美国正在行使的统治权。目前美国正准备在冲绳部署中程弹道导弹，之所以不在亚洲其他军事基地进行部署，恰恰是因为冲绳虽然是日本领土，但不需要与日本政府协商。（注：JCS 2180/116（29 April 1958）in 092 Japan（12—12—50）Sec.27.Records of JCS.1958.RG218.N.A..FRUS,1958—1960,vol.18,1994.pp.29—31.）一言以蔽之，参谋长联席会议以美国继续控制冲绳为前提，同意进行修改《日美安保条约》的谈判。在修改安保条约时，美国政府应该使日本政府同意美国自由使用基地的权利和在日本部署核武器的权利，至少应该使日本政府同意不对《行政协定》进行实质性的修改。这也预示着参谋长联席会议要求将冲绳问题从《日美安保条约》适用范围当中排除出去的倾向。尽管如此，参谋长联席会议原则上同意进行修改《日美安保条约》的谈判，使美国政府从原来的立场上前进了一步。
1958年7月18日和7月30日，藤山爱一郎外相两次会见麦克阿瑟大使， 介绍日本修改安保条约的立场：日本的安全保障政策是与美国谋求“共同安全保障”，其支柱是《日美安保条约》，但是，随着日本“自主性”的提高，自卫队的发展和美军的撤退，旧条约的某些规定已经不能满足日本国民的感情。9月10日， 藤山向杜勒斯正式提出了修改条约谈判的要求。杜勒斯表示同意。在以后的三次会谈中，双方讨论的主要问题包括：（1）是对原来的《日美安保条约》进行修改和补充， 还是另外签订一项新条约。日本主张“制定对等的条约”即签订一项新条约。美国政府主张“对等”必须以相互援助为前提，而日本的和平宪法不允许日本向海外派遣军事力量，而美国因为“范登堡决议”也无法对日本进行援助。日本只能同意对原来的《日美安保条约》进行修改和补充。（2）关于美军在日本的装备和使用问题进行事前协商。（3）条约的适用范围。（4）关于条约的有效期限问题。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第443—444、463—467页。）其中最重要的是事前协商制和条约的适用范围问题。
二
以往学术界评价新《日美安保条约》的历史地位时， 有的学者高度评价“事前协商”制度的意义，认为它反映了日本政府在使用日本本土的美军基地问题上的新动向，缓和了日美两国在军事基地问题上的矛盾。有学者认为，新《日美安保条约》确定的“事前协商”制度，是以美国能够继续自由使用冲绳军事基地为代价的。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第184—185页。）这些见解虽有道理，却没有这一制度所包含的全部意义。
新《日美安保条约》第4条规定：“缔约国双方将随时就本条约的执行问题进行协商，并且将在日本的安全或远东的国际和平和安全受到威胁时，应任何一方的请求进行协商”。同时，日本首相岸信介与美国国务卿赫特在关于新《日美安保条约》第6条实施规定的换文中确认：“美军在日本的部署、装备有重要的变更时， 及从日本出动作战（不包括根据本条约第5 条规定而采取的行动）而使用作为基地的日本国内设施、区域时， 与日本政府进行事前协商”（ Major changes in the deployment into Japan of United States armed forces,major changes in their equipment,and the use of facilities and areas in Japan as bases for military combat operations to be undertaken from Japan other than those conducted under Article V of the said Treaty,shall be the subject of prior consultation with the Government of Japan）。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第443—444、463—467页。）应该说，新《日美安保条约》第4条和日美双方关于该条约第6条实施规定的换文，只是原则性地约定了日美两国政府必须进行“事前协商”的三种事宜，并没有明确规定“驻日美军部署和装备的重要变更”以什么标志作为标准。1968年4月25日， 日本外务省发表了关于《日美安保条约的事前协商制》的解释文件。1984年，日本原书房出版的《日本外交主要文书·年表（2）》第784—785页首次收录了该文件。 按照日本外务省的解释，所谓驻日美军部署方面的“重要变更”，是指美国在日本部署陆军一个师以上、空军一个师以上、海军一个特遣舰队以上；所谓驻日美军装备方面的“重要变更”，是指驻日美军配备核武器、中程弹道导弹、远程弹道导弹以及建设这些武器的发射基地（The Japanese Government understands that prior consultation under the Japan-U.S.Security Treaty will be held in the following cases： A.Major changes in the deployment into Japan of United States Armed Forces： Deployment of U.S.Forces theminimum size of which would be about one divisional strength in the case of land forces or a comparable Air Force unit and a Navy Task Force; B.Major changes in their equipment： Introduction into Japan of nuclear warheads and intermediate and long-range missiles and the construction of bases for such weapons; C.The use of facilities and areas in Japan as bases for military combat operations to be undertaken from Japan other than those conducted under Article V of the Treaty）。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第771页。）无论是新《日美安保条约》及其第6条实施规定的换文还是日本外务省的解释， 都没有涉及究竟有哪些情形不属于“事前协商”的范围。不能说在上述文件规定的三种事宜以外的问题都属于不需要进行事前协商的范畴。因此，探讨新《日美安保条约》的历史地位，就不能不研究“事前协商”制的例外问题。
由于《日美安保条约》损害了日本的国家主权， 加剧了日本卷入国际纠纷的潜在危险，因此，日本政府在提出修改《日美安保条约》时补充加入“事前协商”制度，以改变美国在日本随意部署、装备的状态。1958年9月， 参谋长联席会议曾经拟订一个协商模式：“美国按照共同防卫安排在日本使用若干基地，向在日本基地部署美军及其装备并在紧急事态时使用这些基地作战，应当视当时的情况由美日两国政府共同协商”。美国方面认为，这个模式仅仅涉及向日本引入核武器和旨在日本以外的作战而使用基地，至于撤出驻日美军以及为后勤目的而使用在日基地，则不在事前协商范围之内。日本方面认为，驻日美军及其装备的改变、美军为在日本以外地区作战而使用日本的基地，应该与日本政府事前协商。日美两国的主要分歧在于“视当时情况”这一规定。1959年6月，美国政府同意删除这句话。从表面上来看，美国政府接受了事前协商原则，其实不然。美国既可以借口情况紧急而不与日本协商，同时也没有承认日本在协商中有否决权。“协商”并不意味着日本政府必须同意。日本政府解释说，这种协商与国际法上所说的否决权完全不同。这样一来，在日本国内就引起强烈的争论。1960年1月6日，藤山爱一郎与麦克阿瑟大使在东京签署了三个秘密文件。其中有两个是与事前协商制度有关的。（注：CF611.947/1—660.（tel.2147）,CF611.947/1—760.（tel.2169）.Records of State Department,RG59,N.A..）第一个是关于事前协商制度的讨论记录（Record of Discussion on Consultation Formula）。尽管直到现在这个文件还没有解密，不过，从与该文件相关的其他文件来看，美国政府关于“事前协商”制的解释，至少还有四个方面的问题值得我们注意。
其一，美军从日本撤军不受“事前协商”制度的限制。对于美国来说， 无论在任何地方，要想限制美军的自由调动，都是极端困难的。这一点，在关于“事前协商”制的文字中是以“向日本国的部署”来表述的。其二，“在装备方面的重要变更”这句话限制了核武器的导入、但不适用于常规武器。即使是导弹，只要它属于常规弹头，就不在“事前协商”制的范围之内。其三，如果远东地区出现严重事态，所谓“从日本国展开的作战行动”，主要是指“在日本的军事基地展开的直接性的攻击行动”。这是美国政府确认下来的。换言之，如果美军从驻日基地向日本以外地区调动，并从那里发动进攻，不受“事前协商”制度的限制。这些问题，在日本政府关于《事前协商制的解释》当中都已经做了说明。问题在于，美军搭载核武器的舰船进入日本港口问题。按照美国政府的解释，“事前协商制不能解释为影响按照现行的手续处理美军及其装备向日本的部署、美国军用飞机进入日本领空和美国海军舰船进入日本领海以及日本港口。这是现在正在毫无问题执行的”。（注：CF794.5/5—1058（tel.2358）.Records of State Department,RG59,N.A..）根据美国政府的这个解释，美国政府的目标在于解决海军最关注的搭载核武器舰船的入港问题。美国政府采取了不明确表示到底是哪一类舰船搭载核武器的政策。（注：CF794.5/9—958（memo.September 9,1958）.Records of State Department,RG59.N.A..）如果在《日美安保条约》修订以后，仍然按照“现行手续”处理美国海军舰船进入日本港口问题，那么，搭载核武器的舰船进入日本港口的问题就完全可以置于“事前协商”制度范围之外。日本政府对此表示理解。（注：CF794.5/10—1358（tel.793）.Records of State of Department,RG59.N.A..）后来，麦克阿瑟大使也证实了他与藤山爱一郎外相之间确实有此谅解。1963年4月， 日本政府外相大平正芳确认“美国搭载核武器的舰船在日本港口停泊或通过不包括在事前协商制度的范围以内。（注：吉次公介：《池田·ケネヴィ时代の日米安保体制》，《国际政治》第126号，第50—51页。）其四，朝鲜半岛与美日“事前协商”制度的关系问题。由于这一问题的极端重要性，在这里，有必要单独加以论述。
1959年12月31日， 美国国务院负责东亚事务的副国务卿帕森斯向国会外交委员会提交的报告就指出：是日本政府设置了事前协商的例外。如果朝鲜再次发生战争，驻日美军可以不经过事前协商立即进行反击。他还特别向国会外交委员会主席富布赖特强调指出“这项协议的极端机密性质”（ the extremely
Confidential nature of this arrangement）。（注：CF611.947/1—1160.（memo.January 11,1960.） Records of State Department,RG59.N.A..）从现在已解密的档案文献而论， 在修改《日美安保条约》的过程中，日美两国政府重新确认了1951年的《吉田茂·艾奇逊换文》的有效性。这就是《关于吉田茂·艾奇逊换文的换文》。按照《吉田茂·艾奇逊换文》的规定，在《旧金山对日和约》以后，日本政府承诺向与朝鲜战争有关的联合国军行动提供基地和后勤服务。既然承认这一换文的有效性，那么，这一新换文与事前协商制度的关系问题就值得研究。这就是说，当朝鲜战争再次爆发之时，以联合国军面目出现的美国军队的行动到底是否成为“事前协商”的对象。日本政府在向国民和国会说明时强调这应该成为“事前协商”的范围。但是，美国政府并没有接受日本政府的说法，这与参谋长联席会议的反对有密切的关系。参谋长联席会议认为，这将极大地损害驻日美军的军事效果，削弱新条约的互惠互利性质。麦克阿瑟大使本人非常理解日本政府的立场，就连他也认为：朝鲜半岛发生紧急事态时，美军是根据对联合国的义务而行动的。正因为这样，“必要时，驻远东美军绝对需要不等待事前协商就立即能够做出灵活反应。事前协商可能需要时间，甚至有可能导致我军的毁灭和朝鲜半岛的丧失，将日本置于非常不安定的境地”。能够遏制共产主义在朝鲜半岛侵略的最大的力量，来自于在远东的所有军事基地能够立即行动的能力。当朝鲜半岛出现紧急事态时，进行事前协商，意味着给美军的灵活反应体制套上枷锁。（注：CF794.5/7—659.（tel.43.）,Records of State Department,RG59.N.A..）因此，1959年7月6日，麦克阿瑟大使强烈要求岸信介首相同意将朝鲜半岛出现紧急事态时在联合国军名义下美日军队的作战行动置于事前协商制度的范围以外。岸信介首相回答说，事前协商制度乃是作为对等主权国家的新日美关系的核心，必须慎重地探讨。（注：CF794.5/7—659.（tel.43.）,Records of State Department,RG59.N.A..）应该承认，美军在朝鲜半岛的作战行动与搭载核武器舰船进入日本港口问题不同，如果进行“事前协商”，日本政府可能明确地做出肯定的回答。但是，美国政府却是难以安心的。
在我们今天能够看到的美国国家安全委员会解密档案文件中，与新《日美安保条约》直接有关的文件有三类：其一，美国国家安全委员会关于NSC5516/1文件执行情况报告。计有1956年11月7日、1957年2月6日、1957年9月25日、1958年7月23日、1959年4月13日、1960年5月4日等6个执行情况报告。其中，1960年5月4日的执行情况报告共有13个事项，依次叙述了1959年4月8日至1960年5 月期间日本的国内政治形势、日美新安保条约的意义、日本对缅甸和韩国的战争赔偿、中日关系、日苏贸易协定、日本防务计划、日本国内经济形势、美国在冲绳的地位问题。不过，丝毫没有涉及“事前协商”制问题。（注：Documents of the National Security Council,Microfilm,Sixth Supplement,University Publications of American,Inc.1993.Reel 2.）其二，1960年5月31 日美国国家安全委员会第446次会议记录。这次会议讨论修改关于美国对日政策的NSC6008文件，涉及日本在西方国家的远东防务政策中的作用（NSC6008第44条）、 美国停止对日提供军事援助（NSC6008第45条）、美国继续保持在冲绳的地位（NSC6008第51条）等问题。但是，同样没有涉及“事前协商”制问题。（注：Minutes of Meetings of the National Security Council,Microfilm,Third Supplement,University Publications of American,Inc.1995.Reel 7.）其三，1960年6月11 日美国国家安全委员会通过的NSC6008/1文件。这一文件是新《日美安保条约》以后美国对日政策的纲领，从多方面反映了新《日美安保条约》的内容。美国政府是通过两种形式公开NSC6008/1文件的。一种是美国国务院编撰的《美国对外关系文件》 1958 —1960年第18卷第335—349页收录的美国国家安全委员会NSC6008/1文件。这一卷是在1994年由美国政府印刷局出版的，当时NSC6008/1文件属于“部分解密”，所以有关美日“事前协商”制度与朝鲜半岛问题的第15条部分内容和第41条（b）（c）两款的具体内容没有公开。1996年，美国政府印刷局出版了《美国对外关系文件》1958—1960年第3卷，专门收录这一时期的美国国家安全委员会文件。其中，有关美国国家安全委员会在1960年审议的文件有NSC6019、NSC6019/ 1 、 NSC6021、NSC6022、NSC6022/1、NSC6027等文件。但是，没有收录NSC6008/1文件。因此，凡是使用《美国对外关系文件》这一系统史料的研究论著，都无法得知事实的真相。另一种是美国国家安全委员会以缩微胶卷形式公开的美国国家安全委员会文件。这一系统的文件，从1980年公开第一批以来，至1997年为止，先后经过7次增补。在1985年第2次增补的第3卷直到1993年第6次增补时，NSC6008/1文件仍然属于部分解密文件。其中第6条、第15条、第28条、第30条、第41条、第42条、第45条、 第46条属于部分解密的条款；第32条和第49条属于仍然完全保密的条款。如果只依靠《美国国家安全委员会文件》，同样无法了解NSC6008/1文件的全部真相。直到现在为止，能够使我们了解有关事实的真相的只有细谷千博主编的《日美关系资料集1945—1997年》收录的NSC6008/1文件。它是依据美国国家档案馆 Department of State，S/S－NSC Files：Lot 63 D351.NSC6008 Series卷宗而选用的全本。 将这一文本与《美国对外关系文件》、《美国国家安全委员会文件》的文本加以对照和比较，可以确认朝鲜半岛与美日“事前协商”制的关系。
在《美国对外关系文件》和《美国国家安全委员会文件》中，NSC6008/1 文件已经公开的第15条的内容如下：“日本主要依靠美军力量维护其安全。新安保条约规定，为协助防卫日本的安全和维护远东的国际和平与安全，美国保留在日本的基地和设施的权利。因此，美国将在日本保持强有力的军事地位”（Japan will rely primarily for its security on U.S.military power.The new treaty arrangements provide for the United States to maintain bases and exercise certain right in Japan for the purpose of contributing to the security of Japan and the maintaince of international peace and security in the Far East.Therefore，the United States will probably be able to maintain a substantial military position in Japan.）。在这句话以后没有公开的内容如下：“根据该条约的规定，美国承诺就下列事宜与日本事前协商：部署核武器、包括中程弹道导弹和远程弹道导弹。除了为反击对驻韩国联合国军的攻击而展开的军事行动以外，为防卫日本而展开的军事行动，须与日本事前协商。但为后勤而展开的行动或正在展开的行动，不必与日本协商。实际上，日本不可能同意从日本军事基地展开与防卫南朝鲜无关的军事作战行动。除非日本相信敌对行动将使其安全面临严重威胁。此外，日本根本不可能考虑在日本部署核武器，除非发生像攻击日本本土这类直接威胁的紧急事态，或者是作为防止南朝鲜在共产主义入侵以前就垮下去的最后手段。事实上日本不会同意从日本军事基地展开核打击行动”（Under the treaty arrangements,the United States is committed to consult with Japan prior to the introduction of nuclear weapon,including intermediate and long-range missile，and prior to launching from the defense of Japan except for combat operations in immediate response to an attack against the UN forces in Korea.Consultation with Japan is not required for logistic or staging operations.In actual practice Japan probably will not agree to the launching of combat operation other than those related to the defense of South Korea from the bases Unless it is convinced that the hostilities involve a critical threat to Japan's security.Further,it is highly unlikely that Japan will consult to the introduction of nuclear weapon into Japan.Except in an extreme emergency such as a direct threat of attack on Japan itself,or possibly as a last resort to keep South Korea from falling before a Communist invasion,it is virtually certain that Japan would not agree to permit the launching of nuclear strikes from base in Japan.）。已经公开的NSC6008/1第41条的内容只有寥寥数语。全文如下：“根据美日安保条约的规定，一旦日本管辖下的领土遭受武力攻击，美军协助防卫日本”（41：Under the provision of the security arrangements with Japan： a.Assist in the defense of Japan in the event of an armed attack the territories under the administration of Japan.）。没有公开的第41条第2项和第3项的内容确实涉及新《日美安保条约》与朝鲜半岛的关系问题。 全文如下：“第41条第2项：美国与日本事前协商以下事宜：（1）美军在日本的部署发生重要变更；（2）在日本部署核武器和中程弹道导弹、远程弹道导弹；（3）当日本不是当事者时，美军从日本军事基地向日本以外的区域展开军事作战行动。第41条第3项内所指军事行动不在此范围内。除非总统明确授权，避免采取违背日本政府在事前协商方面意愿的行动。第41条第3项：当驻扎在韩国的联合国军遭受攻击发生紧急事态时，为使驻扎在韩国的联合国军击退违反停战协定的武力进攻，反击这类武力进攻，在联合国军司令部统辖下的驻日美军可按需要立即出动作战，使用作为基地的日本国内设施和区域”（b.Consult with the Japanese Government prior to （1） major changes in the deployment into Japan of U.S.armed forces,（2） the introduction into Japan of nuclear weapons and intermediate and long-range missiles,and （3）the launching of U.S.military combat operations from base in Japan against areas outside Japan is not a party to the conflict,other than those operations outlined in subparagraph c below.Except as explicitly authorized by the President,avoid actions contrary to the wishes of the Japanese Government as expressed in such consultations.C.In the event of an emergency resulting from an attack against the United Nations Forces in Korea,Use the facilities and areas in Japan for such military combat operations as need be undertaken immediately by the U.S.armed forces in Japan under the united command of the United Nations as the response to such an armed attack in order to enable the United Nations Forces in Korea to repel an armed attack made in violation of the Korean Armistice.）。一言以蔽之， 美军从日本基地对驻韩国联合国军的攻击进行的军事反应，根本不在美日“事前协商”制的范围以内。（注：NSC6008/1,United States Policy Toward Japan,June 11,1960.Documents of the National Security Council,Microfilm.University Publication of America,Inc.1993.Reel 3.细谷千博主编：《日米关系资料集1945—1997年》，第507—520页。）
从以上种种“例外”而论，新《日美安保条约》引入“事前协商”制度， 虽然限制了美军使用日本军事基地，但是，并没有能够动摇日本军事基地作为美国亚洲军事战略核心的地位。如果说“事前协商”制度乃是日美关系走向对等的重要标志，那么，上述种种“例外”的存在，恰恰反映了日美关系发展的限度。
三
我国学者认为在新《日美安保条约》的谈判过程中， 美国政府在新条约的适用范围问题上经历了“从太平洋缩小到日本”的变化。（注：冯昭奎主编：《战后日本外交》，北京：中国社会科学出版社，1995年， 第137页。）该见解没有能够揭示美国政府政策变化的复杂性。
早在1957年，麦克阿瑟大使到东京赴任之时， 他就指出：为了稳定将来的美日同盟关系，美国政府应该修改在日本国民中评价不好的《日美安保条约》。 1958年2月，麦克阿瑟大使主动向杜勒斯国务卿提出了修改《日美安保条约》的草案。按照这个修改方案，日美两国将把“对西太平洋对方领土或施政权地域”进行的武力攻击视为对其和平、安全的威胁，“根据宪法程序”采取行动。这也就是“相互防卫条约”性质的方案。麦克阿瑟认为，日本国民对《日美安保条约》的不满情绪根深蒂固，如果只是局部改善相互关系，并不能从根本上抑制这种不满情绪。因此，必须缔结新的相互防卫条约，采取缔结自主、对等条约的形式。直到现在为止，美国政府一直坚持如果缔结共同防卫条约，日本就必须为保卫美国领土而向海外派遣武装力量。在修改《日美安保条约》的过程中，完全可以放弃这一立场。从日本宪法和实际的政治现实来看，缔结共同防卫条约是不可能的。因此，如果能够继续将日本作为战略伙伴，利用日本的军事基地和设施，就没有必要坚持把日本向海外派兵作为缔结共同防卫条约的前提条件。解决免除日本向海外派兵义务的方法，就是在条约中限定“对方在太平洋的领土或施政权地域”的意义，确定其所指为“日本本土和当时处于美国施政权下的冲绳、小笠原群岛，不包括关岛之类的美国领土。这样，在日本宪法方面的制约就不复存在。（注：关于麦克阿瑟大使的草案， 见 Treaty of Mutual Cooperation and Security Between Japan and the United States（Draft）,CF794.5/2—1858.关于对麦克阿瑟大使草案的说明，见Foreign Relations of the United States：1958—1960,vol.18,G.P.O.1994,pp.8—10,22—29,CF794.5/858（memo.March 8.1958）,Records of State Department,RG59.N.A..）麦克阿瑟认为，当务之急乃是以日本政府容易接受的方式、确定共同防卫条约的适用范围为“西太平洋”，在条约中确定日本负有在日本本土以外地域的防卫责任。（注：CF611.94/6—2058（tel.3380）,CF794.5/10—1358（tel.792） .Records of State Department,RG59.N.A..）
麦克阿瑟大使的这些看法，与同时期日本外务省的看法有相同之处。1957 年初，外务省条约局提出，《日美安保条约》的存在方式，可以是规定“日美共同防卫日本本土、冲绳、小笠原群岛”，缔结这种性质的相互防卫条约。如果按照这个模式，日本各在野党势力就不会认为向冲绳、小笠原群岛派兵是向海外派兵，就解决了宪法问题。（注：CF794.5/3—1257（tel.1996）,CF794.5/4—557（desp.1060） .Records of State Department,RG59.N.A..）麦克阿瑟大使的上述建议，就其关于修改《日美安保条约》对于美日关系发展的深远意义这一点而论，完全被杜勒斯和国务院接受下来。就其关于“西太平洋”作为条约适用范围这一点而论，又遭到国务院的反对。国务院认为，麦克阿瑟大使的方案夸大了目前日本的局势，新条约的适用范围应该扩大到美日两国在“太平洋的领土和施政权区域”，美国领土关岛和夏威夷包括在其内，而美国本土则不包括在其中。显然，国务院的方案不要求日本向海外派兵，赞成有必要寻求与日本宪法能够兼容的形式。但是，既然日本是“根据宪法的程序”行动，条约适用区域无论确定在什么范围，宪法不允许的行动就没有必要去做。例如，即使夏威夷遭到攻击，日本也没有必要向海外派兵，日本政府将向国民说明“只能在宪法允许的范围以内采取共同防卫行动”。如果采取这样的方式处理，首先能够解决日本的宪法问题，而且将来事态出现变化，无须重新修改条约，就可以增加日本分担的责任。（注：Foreign Relation of United States,1958—1960,vol.18,pp.37,87,84—91.）1958年10月4日，当美日正式开始修改安保条约谈判时， 美国政府就是沿着这一思路，提出条约适用区域和共同防卫责任问题的。美国政府的方案是：“对缔约国双方任何一方在太平洋的领土或施政权区域的武力攻击，就是对缔约国本身和平和安全的威胁，缔约国双方同意根据本国宪法程序采取对付共同威胁的行动”。（注：Foreign Relation of United States,1958—1960,vol.18,pp.37,87,84—91.）美国政府谈判代表解释说，这个方案承袭了美国已经与其他国家缔结的共同防卫条约（例如《美韩共同防卫援助协定》、《美菲共同防卫援助协定》、《澳新美共同防卫援助条约》）的形式，从与国会的关系上考虑，这也是美国能够同意的惟一形式。具体措施要根据各自的宪法程序才能决定，所以美国政府决不要求日本承诺在宪法上无法做到的事情。（注：日本政府谈判代表东乡文彦回忆说，美国政府的基本立场是：“日本政府可以不向海外派兵，除了海外派兵以外，能够在太平洋地区防卫领域做出贡献”。原彬久：《日米关系の构图》，日本放送出版协会，1991年，第143页。）
1958年10月22日，日本政府外相藤山爱一郎以向国会说明为由， 向麦克阿瑟大使提出：如果出现遭受外来武力攻击的事态，美国政府到底希望日本采取什么样的行动？麦克阿瑟大使回答说，“这与其他条约规定的情形相同，完全取决于各当事国本身的判断，取决于当时的情况”。藤山爱一郎认为这种解释难以满足在野党的要求，希望美国政府能够更进一步予以说明。麦克阿瑟说，即使日本不向海外派兵，出现对日本以外条约区域内的美国领土或美军的攻击，美军使用日本提供的军事设施（军事基地），日本就能够在确保实际的共同防卫方面做出贡献。（注：CF794.5/10—2358（tel.882）.Records of State Department,RG59.N.A..原彬久：《日米关系の构图》，第153—159页。）在这里麦克阿瑟没有直截了当说出来的是，除了使用日本提供的军事设施以外，希望日本能够在日本领土范围以内采取适当的军事行动。例如当美国领土遭到攻击时，日本能够在日本领空截击向美国发动攻击或返航的苏联空军飞机。（注：CF794.5/11—2858（deptel.802）.Records of State Department,RG59.N.A..）日本政府一方面与美国政府保持联系，另一方面仔细探讨美国政府提案的利弊得失。认为，为了体现日本宪法上的制约性质，仅仅在条约中规定“根据宪法程序”是不够的，还应该补充“根据宪法规定第9条”的字样。麦克阿瑟认为这并不是难以解决的问题。 双方最终达成的协议是：“根据宪法的规定和宪法程序”采取行动。（注：CF794.5/10—2958（tel.911）.Records of State Department,RG59.N.A..）
然而，在1958年11月以前，日本政府估计， 如果同意将太平洋作为新《日美安保条约》的适用范围，在国内政治上是非常困难的。那时由于实行《警职法》，岸信介政权的基础遭到削弱，政府将不得不更加谨慎地对待国会审议和国民舆论的动向。（注：Foreign Relation of United States,1958—1960,vol.18,pp.100,117.）麦克阿瑟大使虽然表示理解日本政府的立场，同时他向国务院指出：在新《日美安保条约》的适用范围问题上，无论日本政府怎样说没有必要向海外派兵，都难以让国民接受。日本国民都会怀疑日本政府与美国政府之间秘密达成了某种违反宪法的协议或强行修改宪法的谅解。日本国会也将四分五裂，还可能导致岸信介政权的瓦解或批准条约的失败，甚至这两种局面同时出现。（注：Foreign Relation of United States,1958—1960,vol.18,pp.100,117.）其实，这并非日本政府的真意。东乡文彦认为，日本政府在处理条约适用范围问题上的困难有二。其一，地理范围扩大问题。按照1952年《日美安保条约》的规定，美军在日本驻留的目的是防卫日本和确保远东的和平与稳定。然而，如果新《日美安保条约》确定的适用范围是“太平洋地区”，条约的地理范围明显地从日本和远东扩大到太平洋。其二，集团自卫权问题。日本政府历来主张根据战后新宪法、日本不能行使集团自卫权。但是，“将对在太平洋地区的美国领土的武力攻击作为缔约国共同的威胁而采取行动”这样的文字表述，确实是以行使集团自卫权为前提的。因此，不管“日本应该负有的义务具体内容是什么”，日本方面都很难接受上述文字表述。（注：东乡文彦：《日本外交三十年》，东京，中央公论文库，1989年，第78页。）应该说，上述说法仍然存在着含混之处。不论是否规定日本有向海外派兵的义务，只要规定“缔约国将对美国领土的攻击视为共同的威胁并采取行动”，这就意味着行使集团自卫权，就与日本政府对宪法的解释相抵牾。1961年1月19日签署的新《日美安保条约》将适用范围确定为“日本国管辖下领域”，日美两国将把对美国（美军）的武力攻击视为共同的威胁而采取相应的行动。与原来的条约范围相比，其空间确实大大缩小，共同防卫的范围也同时更加明确地规定下来，但是，这仍然是行使集团自卫权。对于这一点，日本政府解释说，由于对驻日美军的攻击等同于对日本领土的攻击，可以在单独自卫权的范围以内采取对应行动。在修改安保条约的过程当中，与外务省共同探讨《日美安保条约》与日本国宪法关系问题的内阁法制局的官员（后任法制局局长）高十正巳评论说：“即使是关岛，为了保卫美国而向海外派兵，这是宪法所不允许的”。但是，既然规定“在日本管辖下的美军基地遭到武力攻击，日本将视为共同的威胁而采取行动，就意味着为保卫日本国内的美军基地而行使集团自卫权。即使不把这说成是集团自卫权，实际上等同于集团自卫权。岸首相、林法政局长等政府首脑认为是行使单独自卫权，美国政府将把日本保卫美军基地的行动理解为行使日本的集团自卫权”。（注：坂元一哉：《安保改定にぉける相互性の模索》， 日本国际政治协会编：《国际政治》第115号，第16页。）一言以蔽之，完全相同的文字，日本政府理解为行使单独自卫权，而美国政府理解为行使集团自卫权。这反映了日本政府在修改《日美安保条约》时面临的深刻矛盾。在新《日美安保条约》当中，明确指出了根据联合国宪章，缔约国拥有集团自卫权。按照日本政府的意愿，在第5 条内加入“根据联合国宪章第51条的规定”这一文字表述。日本政府一方面要求将安保条约建立在集团自卫权的基础上，另一方面，又不得不采取了申明日本国宪法不允许行使自卫权的立场。这样，在谈判过程当中，日本政府一再向美国政府表示，难以同意将太平洋作为条约的适用范围，难以同意将冲绳和小笠原群岛包括在条约适用范围以内。在这里，反映出日本政府立场的重要变化。
本来，日本政府最初的想法是新《日美安保条约》适用于冲绳和小笠原群岛，这不仅是因为冲绳乃是日本的领土，而且还在于这是新条约的核心。如果新条约适用于冲绳，意味着美国政府将施政权的一部分返还给了日本。将修改安保条约与返还冲绳联系起来，能够得到日本国民的广泛支持。问题是岸内阁的上述政策设想在自民党内部都没有得到广泛的支持，更不用说是在野党的支持了。在野党认为，按照这一设想，势必形成《日美安保条约》、《美韩共同防卫条约》、《美台共同防卫协定》、《美菲共同防卫协定》连接在一起，形成类似“东北亚条约组织”的局面，日本被卷入国际纠纷的可能性越来越大。在自民党内部，有的主张，如果新安保条约适用于冲绳，也不能立即要求归还冲绳。有的主张，如果新安保条约适用于冲绳，限制了美国自由部署核武器的权利。这样，岸内阁就从原来的立场逐渐后退，同意不将冲绳纳入新《日美安保条约》的适用范围。（注：坂元一哉：《安保改定にぉける相互性の模索》， 日本国际政治协会编：《国际政治》第115号，第16、17页。）
同样，在美国政府内部也存在着相同的反对力量。参谋长联席会议认为， 如果将冲绳、小笠原群岛纳入条约的适用范围，意味着给予日本要求归还这一区域的政治借口。美国政府如果希望将太平洋纳入条约适用范围，应该要求将冲绳、小笠原群岛除外。（注：Knight to Robertson,December 24,1958.FRUS,1958—1960,vol.18,pp.119—120.）麦克阿瑟大使本人通过与日本政府的接触，也转向同意缩小条约的适用范围。建议国务院调整政策。他认为，对于美国政府来说，修改条约的目的在于使日本能够加强与美国的安保合作，无论在平时还是战时都能够允许美国使用军事基地，如果能够实现这一点，完全可以在条约区域问题上妥协。当然，在日本方面没有明确对美国政府缩小条约适用范围的举动作出反应以前，美国政府决不应该提出缩小条约范围的问题。美国政府应该掌握这个问题的主动权。作为条约适用范围问题可以有三种选择：（1）太平洋（日美施政权管辖下的岛屿）；（2）日本与冲绳、小笠原群岛；（3）日本本土。无论是哪一种选择，在美国国会都不会遇到反对。（注：CF794.5/11—358（tel.948）,CF794.5/11—1658（tel.1049） .Records of State Department,RG59.N.A..FRUS,1958—1960,vol.18.pp.116—119.）
1959年初，美国政府决定缩小条约的适用范围。 美国政府提出的新《美日安保条约》第5条这样规定：“对日本国施政权（administrative control）下的领土或地域的武力攻击，将视为对美日两国的共同威胁而采取相应措施”。这样，日美迅速达成协议。日本政府在1959年4月28日提出的新《日美安保条约》草案第5条的文字是：“在日本国管辖的区域，对任何缔约国一方（either Party）的武力攻击，都将被视为对缔约国的共同威胁而采取相应的措施”。（注：FRUS,1958—1960,vol.18,pp.131—134,134—139,164—167,119—120,191—197.）尽管条约适用范围已经缩小到日本本土，但是，国务院仍然主张在条约正文中保留“太平洋”的字样。国务院认为，由于条约适用范围的缩小，日本方面对自由世界在太平洋的防卫问题越来越不关心，要防止限制美国使用军事基地的压力出现。国务院指令麦克阿瑟大使，在新《日美安保条约》草案的前言当中要求插入下列文字：“缔约国双方密切关注维护太平洋地区的国际和平与安全问题”。（注：FRUS,1958—1960,vol.18,pp.131—134,134—139,164—167,119—120,191—197.）其目的在于强化美国在条约适用范围以外地区行动时利用日本军事基地的法律基础。麦克阿瑟大使遵照政府的指令，努力贯彻政府的意图。美国政府提出的新《美日安保条约》第6条的文字为：“为了推进本条约的目的（In furtherance of the objectives of this Treaty），美国使用日本国内的军事基地”。如果将这一点与把“太平洋地区”作为条约适用范围的提案联系起来看，可以说，意味着美国政府可以“为了太平洋地区的安全而使用日本国内的军事基地”。日本政府则强调指出，如果插入这段文字，即使本来不是事实，反对者和新闻舆论也会攻击说“无限度、无限制的增加日本的义务”。这将造成舆论的混乱，使日本政府面临根本没有必要出现的尴尬局面。日本政府代表提议，为了表示日本政府对条约适用范围以外地区的关注，可以考虑使用旧《日美安保条约》中的措辞“远东”这个概念。（注：FRUS,1958—1960,vol.18,pp.131—134,134—139,164—167,119—120,191—197.）因此，在4月28日提出的日本政府草案当中，日本政府在第5条中将条约适用范围确定在“日本本土”，而在前言、第4条（随时协商）、第6条（提供基地）这几个地方都插入了“远东的国际和平与安全”这样的文字。6月，美国政府明确表示同意。这样， 就导致了新《日美安保条约》在适用范围问题上的二重性。但是，这决不意味着实质上限制了美军使用日本军事基地的权利。为维护“远东的国际和平与安全”而使用日本军事基地，从日本军事基地而展开的军事行动决不限于远东地区。对远东和平与安全而言，如果属于必要的行动，即使是世界范围内的军事行动，美军也能够利用日本的军事基地。究竟是太平洋还是远东，远东的范围究竟包括哪些国家，其区别完全在于日美两国政府怎样来界定，而且将随着日美两国在这一地区的利益的变动而变动。
1960年2月8日， 岸信介在日本国会众议院预算委员会答辩时称“远东”的范围为“菲律宾以北、日本的周边。中国大陆和沿海不包括在远东范围内”。1960年2 月26日，他在日本众议院安保特别委员会上对“远东”的范围又做了新的界定，称新条约的条约区域明确规定为“在日本国施政下的领域”。另外该条约有“在远东的国际和平及安全”这种提法，“远东”在这里是被作为一般的用语使用，而不是特殊的地理学上的正确界定。但是，如同条约所说的，日美两国对于维护远东的和平与安全有共同的关心。在这个意义上，作为实际问题，两国共同关心的远东区域，限于本条约，是有助于在日美军使用日本的设施和区域对武力攻击进行防卫的区域。这个相关区域大体上是指菲律宾以北、以及日本和其周边地域，韩国以及台湾国民党统治的地区也包括在内。（注：朝日新闻社行刊：《日米安保条约の问题点》，东京：朝日新闻社，1967年，第179—180、120—121、181页。）美国国务卿赫特对岸信介的这一界定是满意的。他在美国国会外交委员会答辩时又针对苏联是否包括在远东范围内的提问回答说：“我考虑岸首相在说菲律宾以北时，他的说明中包括了苏联”。由于有此说法，在日本国会引起激烈争议。1960年6月8日，美国国务院为此表示：“赫特国务卿认为岸信介首相所说的远东地区是有助于美军使用日本的设施、区域进行防卫的自由世界的区域；赫特国务卿所指的包括苏联是确认来自苏联的武力攻击也被视为新日美安保条约第5条所说的武力攻击”。（注：朝日新闻社行刊：《日米安保条约の问题点》，东京：朝日新闻社，1967年，第179—180、120—121、181页。）6月10日，日本政府外相藤山爱一郎在国会参议院安保委员会的答辩中做同样解释：“赫特国务卿所说的不是远东范围，而是指在遇到来自苏联武力攻击的情况下，美军所采取的相应行动。在此问题上，日美之间没有不一致”。（朝日新闻社行刊：《日米安保条约の问题点》，东京：朝日新闻社，1967年，第179—180、120—121、181页。）
综括起来，在新《日美安保条约》的形成过程中和条约适用范围问题上， 美日双方的立场经历了从“太平洋”到“西太平洋”、“日本”、“远东”的复杂变化过程。新《日美安保条约》对条约适用范围的两种表达方式，一方面体现了美日两国战略利益的差异，另一方面又显示了美日两国战略利益的汇合。只有作如是观，我们才能理解新《日美安保条约》的复杂性质。
新《日美安保条约》签署以后，美日两国政府首脑都高度评价其历史意义， 称其为“日美伙伴关系”的开端。如果这是指新《日美安保条约》废除了美国干预日本国内事务的权利而言，当然毫无疑义。如果这是从一般意义而论，显然有意淡化了冲绳问题与新《日美安保条约》的关系和“事前协商”制度例外规定的意义。实际上，美日伙伴关系的发展，主要不是体现在新《日美安保条约》本身，而是体现在新《日美安保条约》形成以后。在肯尼迪、约翰逊政府时期，美国政府开始允许日本参与冲绳地区的社会经济开发和教育发展，要求日本政府扩大对亚洲发展中国家的援助、分担美国防卫经费，日美关系逐渐从日本依赖美国向弥补甚至在某些领域替代美国的政策的方向转变。日本在政治上才逐渐取得了与美国对等的权利。同时，正如专攻冷战时代美日关系史的日本历史学家石井修、细谷千博所评论的那样，日本经济的高速增长也使美日贸易摩擦加剧，在美日“伙伴”关系中孕育着对立的因素。（注：细谷千博主编：《日米关系通史》，东京：东京大学出版会，1995年，第182页。）倘若看不到这一点，是难以正确地评价新《日美安保条约》的历史地位的。
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