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[中图分类号][文献标识码]A[文章编号]1005-3492（2004）06-0245-03
近年来，党中央和国务院为解决“三农”问题做了不少工作，先后采取了一系列措施，很大程度上促进了农业的发展，缓解了农民的经济困难并改善了农村的生活条件，但是“三农”问题一直没有得到真正的解决，“三农”问题依然成为阻碍我国国民经济持续、快速、健康发展的瓶颈。
一、“三农”问题的现状
改革开放二十多年来，虽然农村实行家庭承包制，农民得到了经营自主权，解决了广大农民的温饱问题，但是实际上1985年以后，农民负担在逐渐加重。虽然上面三令五申要减轻农民负担，但很多地方农民的负担越来越重，有的地方农民的实际负担占了纯收入的15％～20％。而且，越是贫困的地区，越是以农业为主的地区农民的负担越重。在上世纪九十年代中期的经济波动中，农民因为农产品价格大幅度下降，农业收入大幅减少，在非农产业中就业的农民工受到排斥，打工收入和非农经营收入减少，而这些年农业的上缴税却是逐年增加的，此外，农村的各项收费负担增加更多[1]，因此出现了“农民真苦，农村真穷”的现象。陈锡文认为“三农”问题的现状最突出的矛盾是农民的收入增长缓慢，他从四个层次分析了此问题：第一层次，农民收入增长大幅度下降，20世纪90年代中期国家采取的粮食提价策略，使粮食价格翻了一番，对提高农民收入起了很大的促进作用。但随着市场经济的深入发展，提价策略已经很难象以前那样奏效，从1997年到2002年的6年时间以来，农民的收入增长没有一年超过5％；第二个层次，农民来自农业的纯收入绝对额开始减少；第三个层次，从城乡居民收入的比较角度看，城乡居民收入差距很大；第四个层次，城乡居民的消费差距比收入差距更为悬殊。国家统计局副局长邱晓华指出，如果把所有的东西包括城镇居民的财政补贴都折算进来，城乡居民的消费水平差距要达到6∶1[2]。
高汝熹认为中国的“三农”问题由来已久，当前农业问题表现为农业基础薄弱，农业劳动生产率低，多数农村地区特别是内陆农村自然条件差，城乡社会经济割裂严重，农村剩余劳动力基数大，农民收入增长缓慢，农民生活水平还很低。[3]
周天勇认为农业的比较效益低，农产品的收入需求弹性也较低，农产品涨价的空间缩小；农业中的剩余劳动力越来越多，按最大口径估计有2.2亿之多；县乡村组织结构规模与农业和农民经济承受能力的矛盾加剧。[4]
王友明、黄荣华认为当前“三农”问题表现突出也是最不好解决的是广大西部地区以及东南沿海地区中的某些山区、老区的偏远农村，这部分地区面积广大，人口众多，这些地区“三农”问题的突出存在，很大程度上影响到整个国家的经济和社会发展水平。这部分地区的“三农”问题表现为农民收入低下，城乡差别拉大；农业劳动生产率低下，农民隐性失业严重；农民负担沉重，不堪重负；农业投入不足，农业经济处于简单再生产状态；人口增长率偏高，农民素质低下。[5]
吴晓娟认为我国城乡二元结构的特征明显，城乡发展不协调，城乡收入差距扩大；农业人口众多，农村劳动力的结构性失业问题突出；农民收入增长缓慢，生活保障不健全；加入WTO后农业缺乏竞争力，农民面临的压力巨大。[6]
二、“三农”问题的根源
由于历史上我国是农业大国，封建土地所有制下的是小农经济的简单再生产，大多数农民从来没有富足过；近代外国资本主义势力入侵后，冲击着小农经济，在商品经济冲击下，传统农业经济逐渐解体；解放前夕，中国的广大农村仍然处于小农经济的汪洋大海中，形成封建经济与资本主义经济，传统农业与近代工业，传统农村与少数较繁华的工商业城市并存的二元结构。在这种二元结构中，城乡之间的关系实质是剥削与被剥削的关系，是压迫与被压迫的关系，城乡之间是不等价交换。剪刀差的不断扩大，使农民创造的大量财富转移到了城市的资本家及国外的大资本家手中，不断增加的人口与有限的耕地形成尖锐的矛盾，战乱和自然灾害的发生，农村的经济几乎处于停滞的状态。[7]
新中国建立后，在工业化浪潮席卷全球的国际经济背景下，由于选择了优先发展重工业的道路，需要大量的资金积累，一方面对农产品实行低价统派购制度，通过工农业产品剪刀差的形式获得积累，并通过减少交易费用而获得稳定的原料供应；另一方面，国家工业化战略的实施限于城市工业化，为阻割资源在城乡之间的自由流动，实行了严格的户籍制度和城乡区别政策，在农村限制非农产业，形成了城乡分割的二元经济社会结构。[8]这种工业化的战略不断地向农业、农村、农民索取，虽然打下了比较好的工业基础，但它是以损害农业的发展为代价的，使中国经济的二元结构特征日益明显。
在严格的户籍制度下，农民被限制在狭小的土地上生活，压制压抑了农民生产的积极性、主动性和创造精神，不仅造成了农村的愚昧和贫困，而且这种二元户籍制度阻碍了农村剩余劳动力向集镇、城市的流动和转移，延缓了城市化的进程，也延缓了农村脱贫的步伐。如果二元户籍制度及由此带来的二元经济结构是形成“三农”问题的本质根源，那么联产承包责任制的土地产权制度安排使农民又回复到了小农经济的生存状态，造成农业生产效率低下，是“三农”问题产生的经济根源；我国几十年来的偏向城市的财政体制使得农村成为过度“输血者”，兼之农民和政府的博弈局面以及农村公共产品供给的严重短缺，直接加剧了“三农”问题的深度；金融机制对农业和农民的歧视，以及社会保障制度在农村的缺失使农业和农村的发展缺少了强有力的外围支撑。[9]
除了历史和制度上的原因外，“三农”问题还有现实上的原因。吴敬琏认为，为什么“三农”问题在我国这样难以解决，以至于积土地改革以后半个世纪的努力，仍然没有取得重大的进展？说到底，是因为农村剩余劳动力过多，人均占有资源、首先是土地资源的数量过少，因而土地报酬递减的趋势明显，生产率提高缓慢而成本却迅速提高。这种基本态势不变，其他措施都很难收到提高农业生产效率和增加农民收入的显著成效。[10]
茅于轼认为我国农产品出口困难，主要农产品价格都比国际市场高，同时国际农产品的技术要求很高，我国农产品达不到这些要求很难出口。国内市场因为城里人只占30％多，容量有限，国际市场因为缺乏比较优势，这一情况限定了我国农业总的市场规模，不论如何做文章，跳不出这个圈子。这一分析说明了为什么增加投入、提高产出等传统政策解决不了农业问题。产出得越多，由于市场规模的限制，结果不是农民增收，而是价格下降。[11]
温铁军和上面的观点比较接近，他认为对我国的“三农”问题起制约作用的矛盾主要是两个：一是基本国情矛盾。即人地关系高度紧张，从而使耕地承担的对农民的福利保障功能远远大于耕地的生产功能；二是体制矛盾，即城乡分割对立的二元社会经济结构。城乡对立将农民锁在有限的耕地上，在封闭的环境中，农村人口增加，耕地无限细分，农业效率低下，教育落后，生态破坏，农民贫困，理解“三农”问题，不能脱离对这两个矛盾的认识。[12]
还有学者认为三农问题的根本原因是社会等级制度及其思想观念影响下的社会运行机制与运行方式。在社会等级制度的影响下，一切按等级划分，不同等级的人享有不同的待遇，而农民一般处于以城市为中心的边缘地区，各种条件受到限制；农业则在现代产业发展中处于外围地位，往往是现代工业发展的牺牲品。[13]
三、“三农”问题的解决路径
（一）城市化道路
樊纲认为，那种想在与农业有关的单位内解决问题的想法是没有出路的。他认真分析了三个问题：一是中国农业经营规模小，不是一个技术问题，而是一个人口问题、一个就业和收入的问题；二是很难靠提高农产品价格来维持农民的收入；三是土地承包制在相当长时间内还不能变，中国农业问题以及农村问题的根本出路在于工业化，即农村人口就业的非农产业化，或称“农民的非农产业化”，也就是多数以至绝大多数农民（80％以上）最终能在非农产业中获得稳定的就业。[14]这实际上也就是说，“三农”问题必须通过城市化来解决。
沈越认为解决“三农”问题的出路在于城市化，实施城镇化战略是农民脱贫致富和农业现代化的根本出路，城镇化创造的巨大市场需求将成为实现国民经济发展的“第三步”战略目标的保证，农民的市民化是社会主义市场经济体制最终确立的根本保证。在城市化建设过程中，要克服自然经济观念，加深对城镇化进程的认识，处理好积极推进城市化进程与节约土地资源的关系问题、大中小城市与小城镇协调发展问题、户籍管理体制的改革与创新问题。[15]
高福来认为“三农”问题的根本出路在于加快我国的城市化步伐。城市化如果滞后于工业化，会严重制约城乡经济的协调发展，阻碍工业现代化和经济效益的提高，而且若城市不发展，第三产业就不能发展。服务设施落后，教、科、文、社会保障等发展不起来，人口素质就不可能得到提高，第一、二产业也会受到影响，进而就会影响到就业容量，农村人口不可能转移出来，“三农”问题就不可能得到解决。城市的发展要走适合中国国情的城市化道路，要适当发展大城市，合理发展小城镇。[16]
杨启先认为在思想上要认识到城市化是一个必然的趋势和规律，对推动国家经济社会的现代化、有效解决农民收入低、改变农村落后面貌、促进农业生产的稳定增长等都有十分重要的作用和意义，要纠正允许农民进城会占去城市大量劳动岗位，影响城市劳动就业问题，会增加城市基础设施的紧张、会带来城市秩序的混乱等错误思想。在政策上要尽快改革户籍管理制度，适当调整农村土地政策，力争在十年左右的时间内将四分之一的农民变为城市居民，使我国的城市化水平上升到50％左右，达到并超过一般发展中国家水平；在推进方法上，要处理好发展小城镇与发展大中城市的关系，在有重点地发展小城镇的同时，积极发展中等城市，进一步完善中等城市的功能，充分发挥大城市的辐射带动作用，以确保大中小城市都共同发展。[17]
有学者认为，如果人口都往大中城市流动，城市的就业、交通、环境、社会治安等方面压力就较大。若转换过快，社会还会在短期内出现不稳定，因此要大力发展小城镇。发展小城镇可以使乡镇企业进一步升级换代，持续提高农民收入，促进农业现代化的发展，小城镇建设和发展将为扩张经济增长不足约束、拉动经济增长、给农民劳动力就业提供广阔的容量。[18]
我国农村经济面貌改观在相当程度上是和农村工业化程度联系在一起的。乡镇企业通过转移富余劳动力，增加农民收入，补农建农和发展农产品贸易，促进现代农业的建设；乡镇企业通过发展能改善农业生产条件，提高农业技术装备水平；通过发展农产品加工贸易，充当农业产业化龙头企业，提高农业技术装备水平，把农业工业化转移剩余农业劳动力与加快城镇化进程有机地结合起来。[19]
（二）产业化道路
持农业产业化观点的学者认为，解决“三农”问题还是要立足于农业，要利用我国农业和农村经济结构战略性调整的时机，以农业产业化经营为突破口，使农业成为市场化、社会化、集约化的农业，推进农业的现代化。个体农民与社会大市场之间存在的严重信息不对称，农业产业化的中间组织可以捕捉供求信息，对生产和消费起导向作用；要想从根本上解决“三农”生产与规模化、专业化的社会大生产之间的矛盾必须实行产业化经营；城乡差别扩大和城镇建设资源投入不到位的矛盾还需要农业产业化经营来解决，农业产业化能转移农村剩余劳动力。[20]
农业产业化以公司+农户的组织形式，延长产业链、获取规模经济和范围经济，大大提高农业劳动生产力和竞争力，通过构建自由的动态重组，实现规模经济效益递增和资源的动态优化配置。加快农业产业化发展，必须要从解决影响和制约农业产业化发展的供给和需求方面的因素着手，政府应尽快制定和颁布指导与规范农业产业化经营和专业化合作经济组织发展的政策与法规，并及时出台相关的财政税收、信贷等优惠政策加以配套，为农业产业化的健康发展营造良好的外部环境；按照WTO所主张的“绿箱政策”精神，改革和完善财政与信贷资金的投入机制，优化农业的投资环境；积极建立和完善生产要素市场和以WTO规则相关的一系列中介服务体系为内容的农业产业化发展必不可少的支持系统。[21]
顾海兵认为农业产业化要解决以下问题：通过农用土地的市场化来促进其规模化；通过农业的社会化来推进农业的专业化；加强基础设施建设；尽快建立各种农民协会。[22]
温铁军认为“产业化”解决农业的出路是靠外部规模解决小农经济的政策思路，要考虑两个问题：首先，在我国农业主要投入品以及产出品的加工、购销领域很多是被垄断的，当任何可以凭借垄断地位获取超额利润的部门都会坚持并且加强原有垄断来获取利润的时候，农民在已经是负效益的农业生产中不可能产生利润，而搞产业化是需要组织成本的，因此除了个别地区外，农民自己很难搞得起产业化。其次，如果农业产业化是“公司+农户”并靠农村外部的企业来搞，那么，产业化的实质就是“工商业资本进入农业”。在市场经济条件下，工商企业只能以利益最大化为第一目标，难以与负效益的农业相结合。[23]
（三）给农民减负及加大农业投入的道路
夏英认为所谓减负是指政府采取有效措施减轻农民负担，使农民能够轻松上阵，参与市场竞争。当务之急是全面推行农村税费改革，其目标是逐步实现农村税收与城镇税收接轨、农业税收与工商税收接轨。通过规范化的税费制度改革，消除城乡分割，推动农业产业化、农村城镇化、城乡一体化的发展。[24]
晓亮认为，我国建国以来，在工业化初期和中期，建设资金在很大程度上是依靠工农业产品剪刀差，依靠对农业和农民的各项税收而积累的。农民对我国的经济建设作出了巨大的贡献，同时也在一定程度上影响了农村经济的发展及农民生活水平的提高。现在我国经济获得了很大发展，国家整体实力大大提高，工业化已进入中期阶段，并开始向信息化、知识经济时代迈步。在这种情况下，我国应该转变原先的方针政策，改由工交各业及城市经济反哺农村、农民和农业了。而且农业税收入不到国家税收总量的3％，我国财政是可以承担的。免除农业税的结果，必然是增加农民收入。而农民收入增加了必定会反过来活跃农村消费品市场，增加县及县以下消费品市场所占的份额，然后拉动我国的市场需求，促进工交各业的发展，促进就业，这样一来，减少的税收又会从其他渠道收回来。[25]
林毅夫指出，农村地区与生活相关的基础设施仍然十分落后，大大限制了农村地区对现代消费品的需求。不是收入水平，而是基础设施不足是现在广大农村地区居民实现其消费意愿的主要原因。加快农村基础设施建设实际上是农村现代化所必不可少的前提条件，以积极的财政政策来加快农村基础设施建设是启动国内需求、消除过剩生产能力最有效的措施，也是当前实现农村劳动力就业和农村产业结构调整，增加农民收入，解决“三农”问题的首要政策。[26]
四、结语
我国的“三农”问题存在的原因较多：由于历史遗留原因，我国农村、农业就不发达，农民比较贫困；建国后实行的重工业化政策和严格的二元户籍制度，造成了二元经济社会结构，使城乡差别拉大；由于现实的国情：人多地少，很多地区自然条件恶劣，靠农业增加收入十分困难；由于二元社会经济结构，农村落后于城市，农民受教育程度低，素质较差，外出打工受到歧视而处于劣势，农民收入难以增加；再加上我国加入WTO后面临的国际农业的竞争，使我国“三农”问题显得更加严峻。
“三农”问题的解决有一个过程，可以采取一些措施使问题得到缓解：要给农民以国民待遇，使农民享有和城市居民同等权利，把一部分农民从农村分流出来；减免税收以减轻农民负担，加大对农村投入，提高农民教育文化程度，使农民具备一定的素质和劳动专业技能以适应社会经济发展；对一些基本生存条件都不具备地区的农民，可以采取移民的方式，解决其温饱等问题。“三农”问题比较复杂，各地区情况不尽相同，因此也应该探索不同的发展道路，采取适宜各地区发展的政策以最终缓解、解决“三农”问题。