制度主义、责任意识与伦理自主——关于行政伦理法制化的逆向思考，本文主要内容关键词为：伦理论文,法制化论文,责任意识论文,自主论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
行政伦理问题在当前受到研究者的广泛关注，无疑是因为行政伦理在社会生活中，特别是在公共行政活动中具有不可忽视的独特的作用。综观学者们对行政伦理问题的讨论，则以强调制度化、法制化、加强监督措施等观点为主流，这种研究方式存在一定缺陷，主要表现在对行政伦理问题中的伦理关系界定过于宽泛。毫无疑问，行政伦理应该调整行政伦理关系，这种伦理关系包括行政组织中个人与个人、组织与个人、行政组织相互之间、行政人员与社会公众之间的伦理关系，然而这些关系由于其性质和程度的不同，应该由伦理规范和法律规范共同调节，伦理作为与法律相对应的有关善恶判断的价值观念和行为规范体系，它所调整和规范的是行政管理过程中的权力冲突、角色冲突和利益冲突等问题，并且这些冲突应该以不违法犯罪为前提，而一旦这种冲突触犯法律，则应该接受法律规范的调整和制约。目前，由于缺乏统一的行政法典，各类行政行为也缺乏专门法律法规，行政领域中的所有问题都纳入到伦理范畴，因此，本来应该是行政伦理建设和行政管理法制化两个方面的问题合归为一个问题，那就是行政伦理法制化。这就导致当前学者在研究过程中倾向于将行政伦理问题作宽泛化的理解，例如将行政伦理失范问题概括为8种类型：（1）经商型；（2）权力寻租型；（3）公款公贿型；（4）贪污腐化型；（5）卖官鬻爵型；（6）渎职型；（7）泄密型；（8）隐匿财产型。如此一来行政伦理失范问题就显得十分严重，足以发人深省，而解决行政伦理失范问题就会不约而同地诉诸制度化、法制化、加强监督等措施，从而造成行政伦理建设途径设计的宽泛化。有的学者提出，加强行政伦理建设应该跳出伦理的视野，从伦理角度之外来研究伦理问题，主张从完善经济体制，改革政治体制和行政体制，加强道德立法和行政伦理制度化等方面作努力。这样一来，行政伦理建设显然是一项社会系统工程。诚然，我们都应懂得普遍联系的观点，但行政伦理问题理解的宽泛化会导致行政伦理建设的重点的错置，无助于突出行政伦理作为行政权力约束机制的特殊性。并且，这种行政伦理建设中突出制度化法制化的思维方式（我们姑且称之为制度主义）有其自身的局限。法治并不是尽善尽美的，并不是无所不能的，法治的有限性在于它是抽象的、外在的，它不能概括人性的所有可能，它也必须通过内化为行为主体的内心准则方可生效。当然，我们并不一般地反对制度化、法制化的做法，因为我们在行政管理领域的制度安排和设计还远不完善，但这并不应构成我们在行政管理领域重制度、轻德性的充分理由，相反，在行政管理领域，我们应改变由伦理——制度——法制的思维方式和建设路径，应该提倡从制度（法制）——责任意识——伦理自主的逆向思维，制度对于行政伦理建设来说是必不可少的，然而它只构成了所谓的“底线伦理”。
二
责任是连接法律与道德的中间概念。法律是权利义务关系的规范体系。责任与义务相似，但与义务有所不同，义务是强制性的，责任则是被意识到了的义务。责任带有职责、使命之意，它既包含了必然，也体现了应然。因此，“责任是建构行政伦理学的关键概念。”（65）要想使公共行政人员的行为符合伦理价值和伦理规范的要求并超越“不违法”的“底线伦理”，应该培养行政人员的责任意识，公共行政人员应该承担哪些方面的责任呢？按照库帕的说法，责任这一概念的两个方面是：主观责任和客观责任，客观责任包括：对法律负责；对上级和下级负责；对公民负责。而主观责任是指由于我们的内心情感、良知的驱动所认为应该承担的责任。[1]（74）很显然，以上种种责任已经构成了一个责任体系，我国也有学者认为：行政伦理的实质是一种责任伦理。[2]（85）那么，行政责任体系的核心是什么？行政伦理是关于权力责任关系的规范体系，行政人员应该向他获得权力的主体负责，即对公民负责，关于这一点，西方国家和我国的宪政原则都有明确的规定。因此，“维护公共利益就成为行政管理最根本的伦理要求。”[3]（519）然而，在实际的行政管理过程中，对公民负责，维护公共利益，远没有形成为公共行政人员最基本的责任意识，这种现象形成的原因有二：一是历史的原因，二是现实的原因。追溯行政科学产生和发展的历史，对我们探讨问题将大有裨益，行政科学的创立起源于威尔逊及其德国先驱的政治——行政二分法，行政人员既然被划分在政治领域之外，他就既不是政治意志的代表，同时也不是民意的代表，他只是在执行国家意志，当然谈不到责任，也谈不到伦理问题。到20世纪30年代以来，随着行政自主权的扩张，以芬纳——弗里德里奇（Finer——Friedrich）之争为典型，进行了一场旷日持久的内控——外控之争，弗里德里奇主张行政人员直接向人民负责，认为一个负责任的行政人应该反应民意，而芬纳则认为，行政人员只是行政权利的执行工具而已，直到20世纪70年代美国行政伦理的研究和建设才得到迅速发展。[4]（10）行政伦理研究和建设的滞后对行政人员责任意识的培养和确立有重要的影响，从实际的行政管理过程来看，作为行政组织内部的行政人员，其工资福利的直接来源是政府，同时，我国行政体制设置的传统是地方服从中央，统一于中央。因此，行政官员容易造成一种错位，由“为公民服务”倒错为“为政府服务，为上级服务”[5]（55）对此，库伯也认为“这是令人困惑的悖论”，因为公共利益是一个模糊不清的概念，远不及法律和上级意志所体现的那样明确和具体。[1]（206）概而言之，这两方面的因素决定了行政人员尚未普遍确立起“为公民负责”的责任意识，尽管如此，“为公民负责”的责任意识的培养和确立仍然是可能的和必要的，可能性在于人性本身，行政人既不是纯粹的道德人，也不是纯粹的经济人，而当前公共服务模式改革所体现的“顾客导向”，与“为公民负责”的责任意识有许多相似之处。其必要性在于培养“为公民负责”的责任意识可以为解决伦理冲突提供价值准则，很显然，所谓行政伦理失范就是在面对伦理冲突时公权私利所造成的，而公权私利一方面是人的私欲膨胀的表现，另一方面是由于行政人员没有明确的公共利益的意识，没有强烈的“为公民负责”的责任感，甚至有些行政人员会感到很茫然，因为他们不知道应该对谁负责。为此，我们应加强对行政人员的行政伦理培训，培训的主要内容包括行政伦理行为选择，责任心的培养，对公众负责的重要性等方面，切实使广大公共行政人员树立“行政为民”的思想。因此，行政伦理建设的第二个层次是培养和确立行政人员的责任意识，这应该成为行政伦理学的核心内容。
三
如前所述，责任是被意识到了的义务，责任是自律与他律的结合点，行政伦理的特质应该体现在对他律的超越而达到自律，即行政人员内心的理想、价值、信仰、德性以及所有一切出于公心的自由自觉的善念，这就是我们所要探讨的伦理自主。毫无疑问，行政伦理问题是随着行政自主权的扩大而逐步产生的，从某种意义上说，行政行为选择是行政自主权的前提。那么，行政自主权在伦理意义上指什么？在法律意义上指什么？应该将两者作一相对的划分，法律意义上的行政自主权即指行政自由裁量权。它是指：“行政机关对做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取行动或不采取行动。也可能是执行任务的方法，时间，地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”[6]（133）行政自由裁量权的规定给了行政人员行为选择的机会和余地，为避免行政自由裁量权被滥用，必然涉及行政伦理问题，也就是合法性与合理性的关系问题。与此相对应，伦理意义上的行政自主权是指伦理冲突中的行政行为选择。这种冲突表现为行政人员角色冲突、权力冲突、组织自身利益和公共利益的冲突等。组织及其管理者有可能偏离了为公众服务的目的，转而为自己的私利目的服务，“当这样的事发生的时候，行政人员个人就有必要界分自己对组织的责任范围以保证终极性的对公民的责任。”[1]（183）这就是说，伦理自主是指行政人员应该将“为公民负责”的责任意识内化为内心信念，当组织及其管理者做出不负责任的行为时，行政人员能够积极地抵制这种行为，这当然是对行政人员的最高层次的伦理要求。讨论这个问题我们需要冒一定的风险，因为我们这个时代是一个讲究务实的时代，在组织中我们变得谨小慎微迎合别人以使自己不被孤立，路见不平时我们袖手旁观以使自己不被伤害。因此，要求行政人员能够积极地抵制不道德的组织和不道德的上级是很难做到的。但人的内心关于正义和自由的信念始终存在，行政伦理学应该为行政人员和社会公众创设道德理想，让人们对自主选择充满向往，它应该让人们相信，我们可以过一种有尊严的生活。
综上所述，行政人员责任意识的培养和确立，应该成为行政伦理学的核心内容，行政伦理是一种自律，而将行政伦理建设的主流纳入制度化，法制化的轨道，无疑是将行政伦理理解为一种他律，陷入“制度高于一切”的理论和实践误区。相比之下，“我们将诉诸良心，道德视为一种无赖和靠不住的选择，因为我们只相信理性，只相信形式化的制度，还因为我们对人的道德良知有着深刻的怀疑甚至恐惧。”[7]（133）这实质上是一种理性主义的思维方式，然而，制度、法律并不能解决一切问题，法律要想取得比较好的执行效果，必须体现人文关怀，必须以人的守法意识为前提。日本学者川岛武宜说：“法不是只靠国家来维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。大凡市民社会的法秩序没有法律主体的个人守法精神是不能维持的。”[8]（171）由此，我们可以看出完善法制模式的建议实质上是提出这样一种理想，那就是把法律转化成社会成员对法律的信仰，是把法律规范转化成人的内在价值和行为准则的构想，“而法律一旦实现了这种转化，它就已经不再是法律，它就已经是作为道德价值而存在于人的内心之中了，是一种来源于法律和由法律转化而来的道德规范。”[9]（171）由此可见，在价值层面上，法律应服从道德评判和伦理价值导向，人们之所以选择法律作为主要的社会控制手段，是因为它可以通过普遍有效的理性规则，去内在地表达、传递、推行能被社会认同的价值原则和价值要求。也正因为如此，法律规范发展成社会生活中的伦理规范才是可能的。法律对于行政管理而言，只是限制权力的手段，其原因乃是由于行政人员缺少基本的职业道德观念和责任意识，因此，加强行政伦理建设，我们一方面要为行政人员建立起基本的职业道德规范，另一方面要加强行政人员公共责任意识的培养，树立奉公、守法、忠诚、负责的精神，淡化功利意识，使之成为社会公民的良好典范。我们切不可只注重由行政伦理失范问题出发，再到伦理制度化法制化的解决方式，而忽视行政人员责任和德性的行政伦理建设途径。