“期成宪草”探微——抗战时期民主宪政运动的重要成果，本文主要内容关键词为：抗战时期论文,宪政论文,民主论文,成果论文,探微论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K265
[文献标识码]A
[文章编号]1001 —4799（2000）03—0047—06
所谓“期成宪草”，即1940年春由国民参政会宪政期成会向国民参政会第一届第五次大会提出的《中华民国宪法草案（五五宪草）修正草案》的简称。这一修正案的制定，既是抗战时期中国人民反对国民党一党专政和蒋介石的个人独裁统治，推进民主宪政的一次重要行动，也是当时中国社会各阶层中的爱国民主人士坚持抗战立宪并举，借鉴西方议会民主制度改革中国政治体制的首次尝试。“期成宪草”在当时条件下虽难以避免被搁置的命运，但它为中国的民主宪制呼唤呐喊，以及阻止当时法制向独裁专制体制倒退的历史功绩却不可磨灭。
一、产生经过：抗战时期民主政治运动发展的必然产物
1927—1937年的南京国民政府时期，是民国史上民主政治发展过程中最低潮的时期。国民党曲解孙中山的五权宪法学说及军政、训政、宪政三阶段理论，确立了一党统治，武力围剿中共，政治上压制其他政党。整个战前10年，中国不存在任何意义上的代议制机构，国民党之外的其他政治力量都无参与国家政事的可能。这种国民党一党专政和蒋介石个人独裁的政治制度在国民党一手包办的宪法草案——“五五宪草”（1936年5月5日公布，习称“五五宪草”）中得以确认。
抗日战争的爆发，使中国形成了前所未有的有利于民主政治发展的国内环境。早在1937年7月中共中央发表的时局宣言中， 就要求国民党吸收各党各派及人民团体的代表组成民意机关，对政府机构实行改革。同时，社会各阶层人士也一致要求国民党放弃一党专政，实现政治民主。在全国人民一致主张团结抗战的呼声中，于是有了共产党人和广大人民群众得以参与全国政治，在一定范围内发表政见、宣传主张的政治组织——国民参政会的出现。国民参政会虽是由国民党设立的特殊政治机构，但它集中了中国各主要政治派别、各社会阶层的重要代表，是战时中国政治民主的集中体现。在推进民主宪制方面，国民参政会起到重要作用。从一届一次会议起到一届四次会议，实行民主政治，励行宪政一直是大会的中心议题之一。中国抗战时期的第一次宪政运动就是由国民参政会第一届第四次大会提出的几个议案而拉开帷幕的。
1939年9月9日，国民参政会第一届第四次大会在重庆召开。会上，各党派参政员孔庚、陈绍禹、左舜生、江恒源、张申府、王造时、张君励等分别提出关于制定宪法与开始宪政的7个提案。 这些提案交付第三审查委员会审查时引起激烈辩论。审查会上“你起我立，火并似的舌战，没有一分一秒的停止，一直开到深夜三点钟模样，那热烈的情况不敢说绝后，恐怕总可算是空前的”[1]（P168）。 审查委员会经唇枪舌战形成的审查报告，于当月16日下午，被该次大会第七次全体会议通过，并形成《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》，该决议要求政府“明令定期召集国民大会，制定宪法，实施宪政，并由议长指定参政员若干人组织国民参政会宪政期成会，协助政府促成宪政”[2]。 蒋介石在此次参政会大会结束前即指定由黄炎培、章士钊、褚辅成、左舜生、张君劢、傅斯年等19人组成“国民参政会宪政期成会”。9月20 日宪政期成会召开首次会议，拟定在“双十节”后组织各种集会，推进宪政运动，并着手研究宪法及国民大会组织法、选举法等问题。11月17日，国民党五届六中全会通过《定期召集国民大会并限期办竣选举案》，决定1940年11月12日召集国民大会。由此，修宪工作正式提上日程，抗战期间第一次宪政运动掀起高潮。
在这次宪政运动中，共产党人团结爱国民主党派和爱国民主人士积极讨论宪法，宣传宪政。中共中央南方局机关报《新华日报》发表社论，号召“从现在起，就应该开展关于全国人民需要怎样的国民大会和怎样的宪法问题的公开研究和讨论”，“每一个爱国党派，每一个爱国团体，每一个爱国军人，每一个名流学者，和每一个中国人民，今天的任务，就在于积极地注意这次国民参政会关于召集国民大会和实施宪政案的决定。”[3]共产党参政员董必武、吴玉章和民主党派参政员张澜、沈钧儒等先后发起召开了8次宪政问题座谈会， 除就国民大会的性质任务、国民大会代表选举法、人民自由权利等宪法中的重要原则问题广泛进行讨论外，座谈会代表还提出成立一个名为“宪政促进会”的机构，公推孔庚（国民党）、董必武（共产党）、沈钧儒（救国会）等25人为该机构的常务委员。对此，延安方面以实际行动表示响应。毛泽东、林祖涵、吴玉章、陈绍禹等参政员发起成立了“延安各界宪政促进会”。在成立大会上，毛泽东关于“因为不进，就要促”的讲话成为至理名言。云南、广西、广东、安徽等省也分别举行集会或成立了要求实现宪政的机构。
在民主宪政运动蓬勃发展的大好形势下，11月24日，宪政期成会召开第二次会议，决议立即开始征集各方面对于宪法草案等件之意见，并要求务必在1940年4月前以书面形式提交宪政期成会。 当时期成会成员已扩至25人，其中近1／4来自昆明。于是，会议委托昆明的期成会成员（在西南联合大学任教的罗文干、罗隆基、陶孟和、周炳琳、钱端升和在昆明北郊龙泉镇主持中央研究院历史语言研究所的傅斯年）共同磋商并起草可供宪政期成会讨论的宪法修正案。罗文干曾这样描述他们受托后的工作：“留昆期成会会员陶孟和、周炳琳、傅斯年、罗隆基诸先生及文干等，自渝返昆后，即集会研究，并推罗隆基先生主稿。稿成后，讨论数月，几经修正。留昆参政员张奚若、杨振声、任鸿隽三先生，于讨论时，均肯惠然参加。留昆期成会会员钱端升先生于3 月从美返回、阅览全稿，亦表赞同，兹将定稿付印。”[4]1940年3月，以罗隆基、罗文干、陶孟和、周炳琳、傅斯年、钱端升、张奚若、杨振声、任鸿隽9位参政员之名， 向宪政期成会正式提出《五五宪草修正案》（以下简称“昆明宪草”）。
3月20日，宪政期成会举行第三次全体会议， 中心议题是讨论宪法草案修正案。会员们深感使命之重大，不敢轻率从事，连续10天，依“五五宪草”条文，汇合“昆明宪草”及各方意见逐项研究。关注修宪的蒋介石，3月28日特召集张君劢、黄炎培、周炳琳、张澜、钱端升、 李璜、褚辅成、罗文干、罗隆基、左舜生等了解讨论情况。召见中，他未对修宪内容表示明确态度，只是说“对于宪草内容等，尽可能加以周详的研究”[5]。蒋介石未置可否的态度， 使期成会成员以为得到国民党中央的默认。3月29日， 仅用一天时间就完成了《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案（五五宪草）修正草案》（即“期成宪草”）。该修正草案虽参照了其他方案，但以“昆明宪草”为基础。3月 30日，黄炎培受托起草《宪政期成会报告书》，张君劢负责撰写《国民参政会宪政期成会提出〈中华民国宪法草案修正草案〉说明书》。至此，作为抗战时期民主政治运动结晶的“期成宪草”正式产生，这是中国民主政治力量的一次胜利。
二、内容实质：以西方议会制度改革中国政治体制的蓝图
期成会宪草修正案，共八章138条。对比“五五宪草”， 小的变动亦有多处，而最根本性的修改却是围绕国民大会常设机构的设置以及它与政府的关系而展开的。
首先，针对“五五宪草”关于国民大会的规定存在“人民政权运用不灵”[6]的根本缺陷， “期成宪草”提出增设国民大会闭会期间的常设机构加以补救。国民大会是孙中山设计的体现“全民政治”、实现人民主权的主要政治形式。执着地追求人民的民主与幸福，不仅是孙中山在革命的一生中所具有的最宝贵的精神品质，而且是他不断发展和完善民主法制方案的动力和标准。在让位袁世凯，全力支持宋教仁以公平、合法的竞争方式促进政党政治和责任内阁方案实现的努力失败之后，孙中山开始致力于民治主义的研究和宣传。他认识到，在专制主义根深蒂固的中国，欲打破军阀统治，荡涤官治传统，建立真正由人民当家作主的新中国，就必须推行自下而上的民治方案：在地方，实行县自治，赋予人民选举、罢免、创制、复决四项直接民权，以造成坚固的全民政治基础，“础坚则五十层之崇楼不难建立”[7]（P329）；在中央， 则由各自治县推举一名代表组成国民大会，代表全体人民行使四权。“人民有此四权，……然后始得称为一国之主而无愧也。”[8]（ P189）为保证人民主权的实现，孙中山还将国家的政治权力分为“政权”与“治权”两个部分，“政权”必须由人民掌握，政府只能行使“治权”。通过“权能区别”，保持政权的彻底民主主义性质；实行“以权制能”，造就“为人民谋幸福”的万能政府”[9]（P355）。
但是，“五五宪草”关于国民大会的规定，却使孙中山“全民政治”的主张“实近于有名无实”[10]（P233）。按照“五五宪草”，国民大会代表在2000人左右，代表任期6年，每3年由总统召集一次大会，每次会期1个月。“五五宪草”虽赋予国民大会选举、罢免、创制、 复决及修正宪法的职权，并有总统及政府五院向国民大会负责的文字规定，然而，人民却并不具有行使主权的法律形式与有效方法。正如“昆明宪草”起草者所尖锐批评的那样：“以如此众多的代表人数，以如此短少之会期，所谓行使最高统治权者，此统治权如何能期其发生宏大之效用？”[6]于是他们提出， 设立一个国民大会闭会期间行使政权职能的常设机构——国民议政会，以弥补“政权的失落”[6]。 这一方案得到期成会全体成员的一致赞同。经过磋商，“期成宪草”将常设机构的名称由“国民议政会”改为“国民大会议政会”，规定它由国民大会代表互选议政员150—200人组成，名额虽不依地域分配，但每省最少应有2人，蒙古、西藏及侨居国外之国民，最少应各有3人。议政员任期为3年，连选得连任，不得兼任公务员。议长、副议长由议政员互选。 议政会每6个月集会一次，但必要时，议长得召集临时会议。此外， “期成宪草”第27条明文规定：“国民大会为中华民国最高权力机关”，此乃“五五宪草”之所无。由于议政会是国民大会闭会时行使权力之机关，这就等于赋予了国民大会议政会以最高国家权力机关的法律地位。
其次，针对“五五宪草”关于国民大会职权的规定缺少监督政府权能的弊端，“期成宪草”着力加强了国民大会议政会的职权，使其真正成为“行使最高统治权之机关。”[6] 在宪政期成会第三次会议上，会员们参照西方议会制度讨论了国民大会的职权。所谓西方的议会制度，是一种以议会行使国家最重要权力的政体。在这一政体中，作为最高立法机关或最高民意机关的议会（或国会），其权力之神圣足以对国家行政机关实行有力的制约。期成会会员们认为：“国民所以监督政府者，在于通过预算决算，质询行政方针，参与和战大计，与提出对行政当局之信任或不信任。此等事项，国人或有将其列于治权者；实则欧美各国均认为此为政权。若此等政权人民不能行使，虽谓民国之政权完全落空，固无不可。”[5]
再看“五五宪草”，一方面，类似西方议会拥有的各项职权，诸如决议法律、预算、戒严、宣战、媾和等案及其他关于国际事项之权，由五院制政府中的立法院行使。但是“五五宪草”已经规定立法院为政府组成部分，按照孙中山遗教，政府只能行使治权，绝对不应行使政权。所以立法院不是人民代议机关，它行使上述权力体现不出人民行使主权以及对政府活动的监督制约。另一方面，“五五宪草”虽载明国民大会拥有选举、罢免、创制、复决四权，也有总统及各院向国民大会负责之规定，可是，国民大会3年一次的例会中， 除按期选举少数重要官吏外，“对政府既不能决定政纲政策，复不能通过预算决算”，这样“负责者何从负起，问责者何从问起？”[6 ]作为民意机关的国民大会对政府的政纲政策无权问津，实难称得上“行使最高统治权之机关”。
鉴于“五五宪草”中国民大会职权的薄弱和虚置，“期成宪草”作了重大修改，主要体现在加强国民大会议政会的职权上。“期成宪草”不仅规定议政会有权受理监察院的弹劾案，有权对政府长官提出不信任案以及向总统及五院等提出质询，而且将原属于立法院的戒严、大赦、宣战、媾和、条约等案的议决权移至议政会；立法院虽保留了法律、预算、决算初议权，议政会则握有复决权。这样，实际上是让议政会控制了立法权和财政权。对此，张君劢在“说明书”中并不否认。他指出，议政会“复决立法院之法律案预算决算案”，是为了“以示昭重”。今后“立法院所辖者独有预算决算及法案”，并且仅“以专家资格参加于一切法律法典之制定。”[5]
再次，“五五宪草”确定的中央政治体制是总统独裁制，“期成宪草”赋予国民大会议政会若干限制总统的职权，带有一定的民主制衡的色彩。“五五宪草”将总统地位规定为既是国家元首又是行政首领。总统任命行政院长不必经国民大会同意，行政院长对总统负责而不是对国民大会负责。总统每届任期6年，握有“统率全国陆海空军”、 “得召集临时国民大会”、“发布紧急命令及为紧急处分”等军政大权。可以说，总统在中央政制中处于最高操纵者的地位，正如民国时代的法律专家陈茹玄所说的：“政府大权可谓已尽量集中，其集权趋势实超过现代任何行总统制之民主国家。”[1]（P233）
在“期成宪草”中，总统权力受到一定程度的限制。比如它规定，“凡经国民大会议政会复决通过之法律案，总统必须依法公布之”。总统虽有权发布紧急命令，但“发布命令后，应即提交国民大会议政会追认”。当然，在当时条件下，期望有更有力地制约总统权力的宪法草案是不现实的。《“期成宪草”说明书》在解释总统与议政会关系时，也称“在总统制国家，议政会对行政院可通过不信任案，但不能弹劾总统”，所以议政会不过是“人民对行政有限度之监督制裁”。尽管如此，“期成宪草”毕竟触及到蒋介石的个人独裁统治。这一修正案的提出及得到宪政期成会的通过，在中国制宪史上已是一大进步。
综上所述，在孙中山关于人民直接行使“政权”的宪政理想尚不能实现的当时中国历史条件下，“期成宪草”改行“间接政权”来履行监督政府“治权”的职能，保证人民主权的实现，带有明显的西方议会政治模式的特点。《“期成宪草”说明书》曾明确提出：“国民大会为国家最高权力机关，实包括直接与间接政权”，以2000余人的国大代表行使直接政权绝不是件轻而易举之事，因此，常设性的议政会实际上就是“经常的国大”[5]。 不难看出，“期成宪草”的实质是对国民党一党专制和蒋介石个人独裁政治体制的否定与批判，是借鉴西方议会民主制度，改革中国政治体制一次自下而上的重要法律设计。后来国民党人也不得不承认：“所以有这种修正，自然是因为五五宪草乃立法院秉承国民党的指示所拟定，而宪政期成会的修正案，乃国民党、共产党、民主同盟及社会贤达共同参与而产生。”“修正案所以有国大议政会之设置，主要是国民党以外的参政员认为国民大会之职权，限于选举罢免创制复决，不足以尽国民应行使之政权。盖国民所以监督政府者，在乎通过预算、决算，质询行政方针、参预和战大计，与提出对行政当局之信任或不信任。”[11]（P1337～1338）
三、历史功绩：宪政思想启蒙与阻止战后法制向封建专制体制倒退的双重作用
对国民党一党独裁专制持否定立场的“期成宪草”，要想得到国民党中枢的认可，实属幻想。1940年4月初，一届五次国民参政会召开，宪政期成会正式提出“期成宪草”及《说明书》。蒋介石见让人民议论宪政将要危及国民党统治，便慌忙出来“灭火”。他先是以维护孙中山遗训为由给大会讨论定调子，声称有两点意见应为“制定宪法所必须遵循”。其一，由于民国以来宪政总是行不通，所以行宪一定要“治权与政权分开”；其二，不要忘记“权与能的划分”是孙中山的“特别发明”[12]。后来在讨论会上，则公开对“期成宪草”中“牵制政府权力之规定表示不满”，并“语侵罗隆基等”，令“国社党及青年党诸参政员颇懊丧。”[5 ]梁漱溟后来回忆说：蒋当时态度之强硬“为向来所少见”，其即席演说批评“期成宪草”是“袭取西欧之议会政治”，与孙中山的五权宪法“完全不合”。更有甚者，蒋还斥责设立议政会将“对执政之束缚太甚”，实“为不能施行之制度”，“今后国人如以国事倚畀于人，亦就不要束缚人才行。”[5 ]蒋介石的态度使在野党派有如“冷水浇背，不胜寒心”[5]。最后， 参政会秘书长王世杰在会上宣读议长蒋介石的意见，说将宪政期成会所提出的“五五宪草修正案”及其所附建议，连同反对这一修正案的意见一齐送政府斟酌处理。抗战时期第一次宪政运动的重要成果就这样被窒息于襁褓之中。
然而，“期成宪草”内含的民主精神却是扼杀不了的，它的历史作用与历史功绩永载史册。具体表现在：
其一，“期成宪草”引发了一场关于结束党制，实行民治的激烈辩论，“期成宪草”派撰文立论，发表政见，起到资产阶级民主宪制启蒙的作用。宪法从观念到制度均是舶来品，而不是中国自生的文明。中国没有宪制的传统，从古代到民国，有的只是根深蒂固的专制制度的统治。“期成宪草”的夭折，再一次说明国民党统治下的民国行宪之艰难。中国的行宪必须从宪法启蒙开始。如果说自近代以来，中国的法律启蒙运动伴随着政治革命进程从未间断，那么，“期成宪草”的起草者和拥护者就是又一批民主宪制的启蒙学者。他们的启蒙作用具体表现在：
一是为抗战时期民间发起的这次宪政运动欢之呼之。当《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》于1939年9月16 日在国民参政会第一届第四次大会第七次全体会议获得通过之后，张君劢、张志让、黄炎培等纷纷撰稿，发表演说，为此欢呼雀跃。张志让称该次大会是“精神最热烈，进行最顺利，结果最圆满的一次大会”[13]；黄炎培说《决议》给人一种“春云初展”的感觉；[14]张君劢则在昆明西南联大的讲演辞中指出，《决议》表示了“敌忾同仇”和“各方精诚团结的精神”，是“国家之大幸事”[15]。他们肯定，由于这一决议，“中国政治走上一新阶段”。[16]
二是宣传抗战与立宪并不矛盾。针对有人提出战争时期为什么要搞宪政等疑问，潘梓年、邹韬奋、石西民、张友渔、张志让、韩幽桐等均在重庆、成都、昆明等地报刊上发表文章，阐明抗战与立宪可以并举，以正视听。邹韬奋说：“抗战是采取持久战的策略，是要在抗战的过程中努力进步”，要达到这个目的决不仅仅是军事，而要“以提高民权来加强国本”[17]。韩幽桐承认有些立宪国家在战争时期会对人民的自由权利作某种限制，但又明确指出，“这种限制并不是停止宪政”，因为宪政的内容，除人民自由权利以外，“还包括着国家体制、政府组织和法律制定的手续等等，相对地限制人民自由权利，既不是停止整个人民自由权利，更不是停止宪政本身，至多只能说是限制宪政适用的范围罢了。”[18]这些文章起到澄清疑虑，统一思想，为宪政运动的发展起推波助澜的作用。
三是举起资产阶级民主法制的旗帜，批判国民党的一党专制。张君劢、张东荪、罗隆基等在张君劢创办的《再生》杂志上发表评论，宣传宪制就是排斥专制，就是政治民主。他们强调国民党的统治权必须得到人民的承认和监督，“政府以法律来制裁人民，而人民在宪法上也有监督政府之权，所以政府有客观权，人民有主观权，这种主观权与客观权的对立，便是以法治国的真精神[19]。
“期成宪草”派的上述宣传活动，推动了民主宪政思想在中国的进一步传播。
其二，“期成宪草”体现的民主精神随着抗战的深入发展不断得到加强，它在抗战后的政协决议宪草修改原则中，以新的形式体现出来，并不以国民党的意志为转移，对1946年的《中华民国宪法》产生一定制约作用，从而阻止了当时法制向独裁专制体制的倒退。各抗日党派进行政治协商的主张，最早由中国共产党在1945年8 月发表的《对目前时局的宣言》 中提出， 国民党当局在国共两党重庆谈判过程中被迫接受。1946年1月10日，有中国共产党和各民主党派参加的，以 “协商国事，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题”为使命的政治协商会议在重庆开幕。经过各方代表共同协商正式通过了政协决议，内含宪草修改原则12项。在此12项原则中，“期成宪草”的民主精神得到进一步的表现和发展。具体体现在：一是关于国民大会。宪草修改原则第1 项写道：“全国选民行使四权，名曰国民大会。”这里的“国民大会”是民盟代表提出的所谓“无形国大”，即国民大会名义上仍存在，但不选举代表，无具体机构。这虽然与“期成宪草”关于国民大会的规定不同，但目的一致，都是为使国民大会不再成为国民党用“国家最高政权”来骗人的工具。二是关于代议机关与政府的关系。宪草修改原则提出：“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举之，其职权相当于西方国家的议会”（第2项），“行政院为国家最高行政机关， 行政院长由总统提名经立法院同意任命之，行政院对立法院负责”（第6项）。 在这里，行政院与立法院的关系相当于西方责任内阁与议会的关系，而总统则处于不负实际政治责任的虚尊地位，与“五五宪草”中的总统制迥然有别，而与“期成宪草”的精神实质一脉相通。
不愿交出一党独占政权的国民党大肆攻击经过各方代表共同协商通过的这一份国内和平大宪章。在1946年3月20 日举行的宪草审议委员会上，共产党代表周恩来与民盟代表商议后，同意将已正式签字的政协决议作出部分修改，删去了“无形国大”、“行政院向立法院负责”等重要条文，这是共产党和民主党派为了国内和平向国民党作出的重大让步。尽管如此，坚持内战独裁立场的国民党反动派仍然撕毁了政协协议，于1946年11月非法召开“制宪国大”，通过了伪宪法，即《中华民国宪法》。
“制宪国大”通过的《中华民国宪法》是以蒋介石为代表的大地主大资产阶级为巩固自己的反动统治而刻意制订的一部根本法，其本质与“五五宪草”一样，都是“一面谈宪政，一面却不给人民以丝毫自由”[20]（P736），是中国大地主大资产阶级意志的体现。但由于抗战胜利后国内政治条件，阶级力量对比以及国际环境均有了很大变化，因而它在政制形式上与“五五宪草”的总统制又有基本的不同。《中华民国宪法》“采内阁制的精神，总统在政府中所处的地位，颇与德国魏玛宪法规定者相似”[10]（P345）。蒋介石迫于形势，不敢继续全盘推行“五五宪草”中的总统独裁制，便勉强采取了责任内阁制的部分内容，例如“行政院是有条件向立法院负责”[10]（P348）等等。《中华民国宪法》不以国民党意志为转移的这一变化充分表明，“期成宪草”体现的民主精神，对于阻止战后法制向个人独裁体制的倒退，起到了不可低估的重要作用。
[收稿日期]1999—09—14
标签：国民大会论文; 中国近代史论文; 宪政论文; 民主制度论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文; 中华民国宪法论文; 孙中山论文; 张君劢论文; 法律论文;