论地方政策供给意愿的形成与变更，本文主要内容关键词为：意愿论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D62[文献标识码]A[文章编号]1003-5478(2008)06-0032-06
政策供给是指政策供给主体“生产”和提供的，为了满足政策需求或实现自身利益或租金而进行的决策。政策供给固然受到政策需求的影响，但最终取决于权力中心在一定政治经济秩序下的政策供给意愿和能力。政策供给意愿与能力这两个变量并非完全独立，而是相互联系在一起，相互作用的。但本文主要围绕政策供给意愿这一变量进行阐述。
从普遍意义上说，地方政府指除中央政府以外的各级政府。本文未对其各层级作明确区分，主要因为政府职能在纵向配置上的“职责同构”[1]以及各级政府官员“类似的目标追求和行为方式”。[2]地方政府是一个大系统。本文不考虑地方政府内部各主体之间的相互作用，而将其看作一个忽略内部矛盾利益分歧，只拥有共同意志的抽象存在。地方政府作为中央政府的分支机构，既具有执行中央政策的职能，也具有领导和管理地方事务的职能；既是中央政策执行的代理人，也是地方公众的代理人，同时还追求自身的特殊利益。中央的政策制定通过地方政策供给来实现，地方政策供给意愿的变迁直接关系到政策的最终或实际供给。
一、三条溪流：地方政策供给意愿的需求推动
政策供给意愿是指政策供给主体的一种选择、一个行动或一种策略，即政策供给主体实际采取的对政策供给的一种态度和期待。政策供给意愿是政策供给的主观条件，没有形成政策供给意愿，不可能出现政策供给，即使具备足够的政策供给能力。如在孙志刚事件之前，我国并没有对救助城市生活无着的流浪乞讨人员进行适当的政策供给，而是沿用1982年颁布的已经不合时宜的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，原因并非是由于不具备政策供给的能力，更多的是在于没有形成相关的政策供给意愿。
政策变迁或调整必然是由政策需求与政策供给两方面因素变化而引起。D·菲尼认为，对制度安排的变化的需求的产生基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的利益。[3](P138)对潜在利益的追求使得政策需求得以产生，但政策需求只是解释政策供给的一个必要条件，而非充分条件。虽然就社会长期发展来看，政策供给最终来自于一个社会的政治、经济、文化等各方面的发展和进步的推动，总体上政策需求与供给能实现均衡。但就具体政策而言，政策供给不会对所有的政策需求作出反应，特定政策供给意愿的形成或变更是在综合权衡多种政策需求之后作出的行动抉择，是政策需求的融合妥协或者受到某强势需求的“俘获”。
我国是单一制的国家，地方接受中央统一领导，中央的政策制定要求地方执行，形成对地方的一种政策需求。但“所有大型组织都不是团队，而是联盟。一个团队是一些具有共同目标而在一起工作的群体。而一个联盟只是一些具有某些共同目标，但不是所有目标都一样的人在一起工作的群体。”[4](P80)中央与地方存在目标偏差，特别是实行分灶吃饭的财政体制后，“当地方政府以一预先确定的比例包干财政收支时，它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织”，[5]而随着行政性放权，地方政府获得更大的决策空间。就宏观政策系统来看，地方政府多是承担政策执行的任务，但我们也可以看到，任何规则、法律，无论制定得多么严密，都有规范不到的地方，“在每个层级，一个官员从上面收到的命令，与他做出向下传递的命令之间，存在着一定的自由判断的空间”。[4](P143)实际上，地方政府在政策供给中享有独特地位，在关于政策的解释或运用上，在关于政策执行的手段或方式选择上，地方政府实际上是在进行大大小小的政策供给。
在地方政府政策供给系统中，中央政府的命令、决策以及地方公众的呼声构成了外部政策需求，外部主要指地方政府政策系统之外。中央政府与地方公众都有自己的目标体系，都希望自己的代理人——地方政府能实现自己的目标，进行反映自身利益的政策供给。而由于委托—代理的利益不相容，地方政府不会将中央政府的目标等同于自身的目标，中央政府的行为仅仅构成对地方政府的一种政策需求，希望能通过地方政府的政策供给执行中央政策。地方公众(包括个人、企业及其他团体)通过多种渠道将自己的需求输入地方政策系统，但并非所有的声音都会反映在地方政府政策供给意愿中，“如果最初进入系统的那些要求，不加任何调整，全都被送到当局即输出点去，那么几乎就没有一个系统能够持续下去”。[6](P153)公众的目标并非在政策供给中得到忠实的反映，地方政府将其转化为政策需求的一部分。鉴于中央需求与公众需求都是作为一种“输入”流入地方政策系统，这里形象地将两种需求比喻为两条溪流，持续不断地流入政策系统，对地方政策系统施加压力。
中央政府行为目标的最大特征是谋求全社会经济的发展和政治的稳定，相对于其他主体而言是全局利益的代表，代表着从全局考虑对地方政府提出的政策需求；地方公众的利益更多的是地方局部利益的代表，是来自于公共物品消费者的呼声与愿望，目标是要实现地方利益的最大化。如果公众声音中存在分歧，那么这里的政策需求考虑的是公众对政策的净需求，即正负相抵之后的政策需求。
地方政府政策供给还受到另外一条政策需求溪流的影响。它来自政策供给系统内部，伊斯顿将此称为“内输入”，最终与地方政府的目标体系相关。实际上，地方政府的目标体系归根到底就是地方政府官员的目标，地方政府的行为取决于拥有实际决策权的地方政府官员，而地方官员最根本的目标就是维护自己在政治系统中的地位，政治地位是地方目标体系的核心。诺思认为，政府目标是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则(即在要素和产品市场上界定所有权结构)，它能使统治者的租金最大化；在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。[7](P24)这分别代表统治者自己的利益最大化和社会利益最大化，也被称为“诺思悖论”。但实质上这两个目标“是统一的或基本统一的，因为都在国家这个‘经济人’的成本—收益核算范围之内，两者都是它所追求的，都是对国家有利的。只不过一个是直接收益，一个是间接收益，即‘国家税收’要通过提供有效率的产权制度，从而推动经济增长才能实现”。[8]奥尔森进一步阐明了政府的最终目标与手段：“虽然专制者的共容利益意味着他会使用他所控制的一些资源去提供可以增加其领地产量的公共物品，但是他这么做只是为了扩大他自己从社会中攫取的纯收益量。”[9](P9)政府获得利益的最大化以自身政治地位的保存为前提，可以将政治地位的保存看做是政府目标体系中的“硬核”，政府其他利益的实现都以此为基础和前提。
地方政府并不必然追求最大多数人的最大利益，而是一个具有成本—收益分析的经济组织，追求自身福利或效用最大化。政治地位是地方官员谋取自身利益的保证，政治地位的保全是实现其他目标的基础。这一目标也被称为保障型目标，是地方政府目标体系的核心。在政治地位得到保障的前提下，地方官员会努力追求诸如政治晋升、经济利益、好的名誉或个人形象等特殊利益，这称为地方政府的进取型目标。保障型目标虽然对地方政府官员的特殊利益追求直接促进作用较小，但它是最根本的，不可动摇；进取型目标的实现能直接推动地方政府特殊利益的实现，但处于整个目标体系的外围，易受到需求溪流的冲击，为了保障型目标的实现可以被搁置甚至放弃。地方政府的目标体系体现为进取型目标和保障型目标的结合，二者形成内核与外围的关系。阻碍进取型目标实现的需求溪流不一定会威胁到保障型目标的实现，但对保障型目标的实现形成压力的需求溪流一定会阻碍进取型目标的实现；只有保障型目标得到保证，进取型目标才有实现的可能，而进取型目标的实现不一定总是有利于保障型目标的实现，有时甚至以牺牲统治的合法性为代价。
保障型目标是地方政府追求的消极但最为根本的内核，但地方官员更为关注的是在此基础上进取型目标的实现，这是地方政府目标体系的积极体现，这种反映地方官员特殊利益的追求就表现为地方政府政策供给的内部需求，形成地方需求溪流。地方政府政策供给意愿的形成是三方面目标交汇的体现，不同程度地受到三条政策需求溪流的影响。一方面，地方政府是中央政府的下级单位，中央政府对地方的政策供给施加压力，中央政策需求会直接影响到地方政府的政策供给意愿；其次，地方政府为寻求在本地区的合法化地位，必须通过对当地公众需求做出回应来增进公众的认可和支持，“为官一任，造福一方”，公众的需求也会通过政策输入的方式对政策供给的意愿发生影响；最后，地方政府官员追求特殊的私人利益，反映出自己的特定政策需求。
当然，地方政府、中央政府以及当地公众的利益之间存在相通之处。地方在实现中央政府的目标时，会获得政治上的有利筹码，而在满足地方公众的需求而供给相应政策时，也会增强自身权威，这种无形的资源有助于提升地方政府的合法性与合理性治理。但“官僚组织中的每一个官员都有一套关于他自己利益的特殊目标。每一个成员的目标都与其他人的目标至少有某种程度的不同。”在不同主体的需求结构中，“他们并不需要把共同的目标都放在同等重要的位置”，[4](P80)三条政策需求溪流的融合是一种理想化状态，更多的情况是由于目标差异或者排序不同导致政策需求溪流的竞争或利益冲突，地方政策供给意愿并非同时能反映三方面的意愿。
二、合力分析：地方政策供给意愿形成或变更的动态流程
在政策供给过程中，三方面政策需求溪流持续地流向地方政府决策系统，对地方政府的政策供给意愿进行冲击，发生作用，地方政府决策系统会考虑到三条溪流各自的流向和内容，根据其对地方目标的影响而形成或变更政策供给意愿。
在某一时段进行截面分析，地方政府需求作为系统内在的政策需求溪流，对政策供给形成内在的、原初的政策需求，其他溪流对政策供给意愿的影响都涉及到原初需求的维持或变更，相对于地方政府决策系统而言，二者都是外在的。在政治地位没有受到威胁的时候，地方政府原初的政策供给意愿的形成或变更都是为了实现地方政府的进取型目标，追求地方官员的附加利益。三条溪流对地方政府目标的实现发挥着不同的影响力。为了分析方便，这里将有助于维持或增进地方政府原初政策供给意愿的力量称为正向力量，而对其施加反作用的力量称为反向力量。有助于进取型目标实现的需求溪流会对政策供给意愿形成引力，阻碍进取型目标实现的需求溪流对政策供给意愿形成阻力；有助于保障型目标实现的需求溪流对地方政府政策供给意愿形成推力，阻碍保障型目标实现的需求溪流对地方政府政策形成压力。引力与推力都对地方政府政策供给意愿形成一种正向合力，但二者的影响力大小不等；压力与阻力对地方政府政策供给意愿形成反向合力，二者对政策供给意愿的影响力也不能等同。最终地方政府政策意愿的形成或变更是这四种力量合力的结果。
根据政策需求溪流对地方目标实现的作用以及需求强度的大小，可以分为以下几类情形：
(1)地方政策需求溪流占主导地位，其他两条溪流与地方溪流融合，有助于实现地方政府的目标或即使在目标指向上存在差异但影响力不大。
第一种情况：如果三方需求形成的合力都有助于地方政府进取型目标的实现或为地方官员特殊利益的实现提供了可能，此时政策供给意愿主要受到引力的作用，阻力和压力相对较小或者可以忽略不计，地方政府会增强原初的政策供给意愿，并尽可能达成进取型目标的最大化实现。
第二种情况：如果公众需求溪流与中央需求溪流仅仅有助于促进地方政府保障型目标的实现，此时地方政府政策供给意愿主要受到推力的作用，但是否能够推动地方政府政策供给意愿的形成，则取决于地方政府对保障型目标重要性和紧迫感的感知。在保障型目标没有得到巩固的情况下，地方政府会借助这个机会夸大推力的作用，形成强烈的政策供给意愿；如果保障型目标没有受到威胁，推力则很难打破地方政府原有的需求惯性，地方政府政策供给的意愿趋向于谋求进取型目标的实现。
可知，当三条溪流都有助于地方政府达到目标或者至少不会妨碍地方政府目标实现时，引力容易触发地方政府政策供给意愿的确立，引力越大，地方政府能在越时短期内形成明确的态度。此时确立的政策供给意愿经常以代表中央政府和地方公众利益的形象出现，但实质是地方政府在公共利益的名义下追求自身利益。对于中央利益和公众利益的实现助益不大但有利于地方官员政绩评价的政策供给经常会过剩的供给，就体现了这一点。
(2)中央需求(或公众需求)有助于实现地方政府的目标，而第三方却形成了与特定政策供给相反的政策需求，且需求溪流的影响力较大。
第一种情况：中央需求(公众需求)有助于推动地方政府目标的实现，而公众需求(中央需求)阻碍地方政府进取型目标的实现，但没有触及到地方政府的政治地位。虽然反向力量会影响到追求进取型目标的相关政策供给意愿的形成，但这种阻力并没有威胁到保障型目标的实现，不会改变地方政府的原初意愿。此时政策供给意愿形成或变更的速度主要取决于在确保保障型目标得到实现的空间内政策引力的大小。这种情况实际上也可以归结为第一类情形。如改革开放初期地方政府为发展本地经济，将有毒废水等未经处理就排入河流，使得流域下游的地区利益受到损害，但在高度重视经济发展而忽视环境保护的理念下，在“毒死”与“饿死”之间饿怕了的人们毫不犹豫地选择了前者，而中央出于各种考虑对此没有太多施加压力。
第二种情况：中央需求(公众需求)有助于地方政府进取型目标的实现，而公众需求(中央需求)不仅阻碍地方政府进取型目标的实现，而且威胁到地方政府的合法性地位。这时政策需求的影响力透过地方政府进取型目标冲击到了保障型目标的实现，威胁到地方官员维护的根本性目标，对政策主体形成压力足以改变政策供给意愿，地方政府会暂时放弃自己的私利追求，修正政策供给意愿以保障目标内核。此时，对保障型目标施加压力的需求溪流会迅速膨胀，挤占其他溪流对地方政府的影响空间，左右政策供给意愿的方向和进程。如对于地方的高污染、高耗能企业，国家环保总局通过“限期整改”等软约束来表达了政策需求，但没有对地方政府施加实质性的压力，而2007年国家环保总局掀起的第三次环保风暴，在政策需求溪流中增加了“区域限批”的手段，直接影响到地方官员的后续政绩，进而对其政治地位带来威胁。在这种情况下，中央政府的需求溪流主导了地方的政策供给意愿，通过威胁保障型目标的压力手段使得地方采取了符合中央需求的政策意愿。
地方政府在受到需求溪流施加的反向力量的作用下是否变更政策供给意愿，往往取决于地方政府保障型目标的实现是否受到威胁。在地方政府的保障型目标没有受到威胁的情况下，地方政策不会改变原初的对进取型目标的追求。
(3)中央需求溪流与公众需求溪流在目标追求上不能重合甚至对立，对地方政策供给意愿施加了不同方向的压力，但二者影响力都足以威胁到的地方政府的根本目标的实现。此时，中央政府所追求的全局利益与地方公众追求的地方区域利益不能兼顾，地方政府的合法性政治地位受到了来自中央政府与地方公众的双重质疑，面临着系统存续的危机。双重溪流都启动了政策供给意愿的变更，地方政府会更改原有的政策供给意愿，利用一切条件或手段保全政治地位。但由于受到不同方向的压力，对任一方利益的忽视都会带来危机，地方政府必须在不同的压力中进行权衡，以此作为新的政策供给意愿形成的依据。在此期间，地方政府政策供给意愿确立的急缓取决于各需求溪流带来的压力的比较，如果压力大小较为明显，地方政府会在较短的时期内作出判断，表明态度；而如果双方力量势均力敌，此时地方政府政策供给意愿陷入僵滞状态，地方政府往往会采用一些技巧等局势稍微明朗再行判断，如地方政府将公众的需求汇报给上级，请求上级考虑对需求进行修正等。
地方政府政策供给意愿的形成或变更体现了中央政府、地方政府与地方公众在政策系统中的力量对比与均衡，最终政策供给意愿的确立是各方博弈的结果，但并非各方力量任何微小的量变都会在政策供给中得到忠实的反映。地方政府政策供给意愿的确立存在一个“阈值”，即假设的一个临界值，只要达到这一临界值，就会促动政策供给意愿的形成或变更。当某一参与者在力量方面发生变化而突破现有均衡状态，但只有力量大到能够启动政策供给意愿的确立的临界值，才可能在政策供给系统中得到相应的利益分配。
确立政策供给意愿和更改这个意愿的阈值是不相等的。地方官员追求个人效用最大化的动机使得地方政府需求溪流更为直接地影响政策系统，确立了原初的政策供给意愿，这使得政策供给意愿具有一定的惯性和“记忆”，这也可以称作一种“路径依赖”，如果没有足够大的力量，政策供给意愿会沿着原有的路径得到确立。将“路径依赖”给政策供给意愿带来的影响界定为惯性，必然是正向的一种拉力，因此，在促进原初方向上政策供给意愿的确立时，力量合力是引力+惯性；在保障内核目标的政策供给意愿的确立时，不会受到惯性的影响，力量合力就是推力；而改变原初方向上的政策供给意愿时，必须要改变惯性带来的拉力，达到阈值的力量合力为压力-惯性或阻力-惯性，而要改变政策供给意愿，所需的阻力比压力要大得多。要达到政策供给意愿确立的阈值，可对所需力量的大小进行排序：引力＜推力＜压力＜阻力。
三、间断——平衡：地方政策供给意愿形成或变更的轨迹
中央政策需求、地方公众需求和地方政府需求三条需求溪流持续不断地对地方政策供给意愿的形成或变更施加不同程度、不同方向的力量，促进或阻碍地方政府目标的实现，但需求溪流的持续性并没有伴随着地方政策供给意愿变化的渐进性。由地方需求溪流带来的原初需求给地方政策供给意愿施加单方向的力量，如果不出现领导者的变动、进取型目标的重新设定等政治过程，一般不会发生大的突变。在其他政策需求溪流所施加的影响力达到临界值之前，尽管同样存在政策需求，对地方政府目标体系的影响仍在，但如果合力没有突破以前形成均衡状态，政策供给意愿的变迁基本上处于一种停滞状态，而当政策需求的力量对比的失衡达到一定程度，政策供给意愿的形成或变更达到相应的“阈值”或者临界值，就使得政策供给意愿出现了爆发式的启动或者方向的改变，直至达成新的均衡，这就实现了政策供给意愿的变迁。就整个地方政策供给意愿变迁的轨迹来看，呈现一种“间断—平衡”的发展路径，包括“政策供给意愿的确立—不均衡但僵滞—新的力量格局的出现—政策供给意愿的变迁”的进程。
在政策供给意愿确立且大致均衡阶段，政策供给意愿的形成或变更体现了三种需求溪流形成的力量的抗衡，政策系统的理想状态是实现需求与供给之间的均衡，而由于不同需求溪流对地方政府目标的作用不同，力量大小不等，可能出现某一需求溪流占据垄断地位，地方政策供给只是反映了占据主导地位的政策需求却忽视了其他。在政策意愿变迁的不均衡但僵滞阶段，处于垄断地位的政策需求还没有受到动摇，可以在一段时间内成功地与其他需求溪流带来的力量对抗，这时政策供给意愿受到垄断性政策需求的主导，不会发生变化。即使其他需求存在，也往往不会在地方政策意愿中反映出来。“一个系统的成员常常可能希望采取积极行动来破坏先前的平衡，或者甚至要达到一些新的持续不平衡点。比如，当局者可能试图通过加剧内部的混乱或外部的危险，维护他们自己的权力地位，就是一种典型的例证。”[6](P24)这就反映了在政策图景没有发生实质性变化时，垄断性政策需求可以主导政策供给意愿的形成或变更，即使这种变迁并没有受到政策整体需求的推动，甚至有悖于其他需求溪流的流向。“一切系统的主要特征是它们能够为了避开或吸收任何替代力量而采取积极的、建设性的和创造性的广泛行动，一个系统恰恰不一定通过在一个先前的平衡点附近的摆动或移到一个新平衡点上来对干扰作出反应。”[6](P24)当某需求溪流影响力加强，或者需求强度增大到足以改变之前存在的力量均衡格局，这时就会出现反映力量强大的需求的政策供给意愿的形成。在垄断性政策需求推动政策供给意愿变迁之后，政策供给意愿的形成或变更又会引导其他需求溪流的变化，如地方政府会和中央讨价还价，以争取中央的优惠政策，改变中央需求溪流的强度或压力方向。同样，地方政府的政策供给意愿形成也会引导公众的价值观和判断，各方面的政策宣传或传播也会使得公众需求溪流有利于已形成的政策供给意愿，最终形成新的政策需求力量的新格局，政策供给意愿形成或变更，变迁完成。
在政策供给过程中的垄断性政策需求主导政策供给意愿的形成或变更，进而出现政策总体需求与政策供给的不均衡现象可以用来解释很多政策现象。中央需求溪流与公众需求溪流对地方政策系统形成了外部政策需求，但外部政策需求只是总体政策需求的一部分，不会必然反映在政策供给意愿的形成或变更上。地方政府存在通过政策供给谋取个人私利的冲动，只要外部政策需求没有对系统施加压力，政策供给意愿的形成与否与社会需求无关。“大量事情发生在政府体制内部，这些事情并非由公民提议，而且与他们的愿望无关”。[10](P25)地方政府可能在地方需求溪流的影响下，加大力度维护自己所需求的目标，由此出现政策供给剩余的现象。即使政策需求形成了对政策供给意愿的压力，但这并不意味着政策供给意愿会作出及时的变更，可能出现滞后的政策供给。反向力量作用的对象首先是政府的外围目标，传感到内核目标会有一个缓冲、减压、匀力的作用，这一过程中决策系统对政策需求的理解出现偏差，导致与需求不一致的政策供给。而有些政策需求可能已经消失，但系统出于惯性会继续提供，或者没有压力改变原有的政策供给意愿，就可能仍然存在无效的政策供给。而这些都表明了政策供给意愿处于虽然不平衡但停滞的时期，只有在政策需求溪流的力量格局发生变化，改变了需求的整体图景时，政策意愿会出现大量的变迁，一些是渐进发生的，另一些则是爆发性的或间断性的。
政策供给是在一定的制度环境下进行，制度供给制约着政策需求的形成与影响力大小。“政治环境的差异将在很大程度上影响政策选择时政策优先考虑事项的顺序和基调，而政治体制特征的结构性差别则决定着政策过程参与群体和个人在政策制定和实施中权力关系的差别。”[11]三条溪流力量的大小并非静止不变，地方政府政策供给意愿也并非同等受到三条溪流的影响。在公民能够通过自由迁徙实现“以足投票”，而地方政府相对自治的环境下，地方政府可能更多地回应对公民的需求；而在严密的科层制社会或者政府官员更多地接受自上而下的控制和绩效评估时，中央政府的需求可能更能主导地方政府的政策供给意愿。另一方面，非正式制度从意识形态、道德观念等方面影响着地方政府对政策需求的重要性的判断，影响到政策供给意愿的形成或变更。地方官员公共意识越强，越会重视其他需求溪流而不是追求自己的特殊利益，进而使得地方需求溪流的影响力减弱。
政策供给意愿的形成或变更过程中地方政府的目标体系及利益追求的影子挥之不去，政策伦理的丧失使得地方官员一味追求公共政策的工具理性而忽视了其实质理性，“由于手段被当作目的，政策目标被扭曲了。”[12](P174)而地方官员基于自身利益的政策需求带来的引力启动政策供给意愿的阈值较低，政策供给原初意愿给后来的政策变更或调整带来惯性成本，政策意愿变迁的僵滞阶段难以打破。地方官员追求自身利益所形成的政策需求溪流由于处于系统内部，减少了其他溪流进入系统时所承受的删减、合并的风险，甚至成为判断其他需求时偏见的重要影响因素。由此，地方政策需求溪流的垄断地位难以被打破，只有在中央需求溪流或公众需求溪流足够强大，或者双方形成合力使得地方政策需求成为“夹心溪流”时，才可能改变地方政策供给的原初意愿。当然，政策供给意愿并非总是与地方政府的需求相一致。但在公众需求或者中央需求占据主导地位的情况下，地方政府仍然拥有大量的自由裁量权对政策供给的实现方式或手段做出有利于自己的具体安排。反映地方需求的政策供给意愿的形成经过的僵滞阶段相对较短，很容易因为地方政策需求的主导地位而发生变迁，实现新的平衡，但有悖于地方政策需求的政策供给意愿的确立则可能伴随着较长的更为艰难的僵滞阶段。