从我国农村义务教育投资主体的改变看“三农”问题的解决，本文主要内容关键词为：三农论文,农村义务教育论文,主体论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了解决“三农”问题，国家采取了积极的措施，2000年开始进行旨在减轻农民负担的农村税费改革，2004年专门下发了一个被海外称为“闪耀着人文关怀”的中央一号文件。
从这些政策可以看出，政府希望在继计划经济之后，再迎来一个市场经济环境中农业发展的春天。但现阶段的“三农”问题是农业和农村内部环境发生了深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中体现，要将“三农”问题“毕其功于一役”决非易事，本文将从税费改革后农村义务教育的发展状况来透视我国在解决“三农”问题中面临的艰巨任务。选择农村义务教育研究的目的有二：一是它的经费的开支在县财政支出的比例非常高，常常占到40％；二是它几乎关系到每个农村家庭，所以它具有代表性。
一、农村税费改革对农村义务教育的积极的影响
1.义务教育的投资主体发生了变化，在一定程度上体现了教育公平
2001年农村税费改革在全国逐步实施，取消农村教育集资和农村教育费附加。同年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，其中明确规定：要“进一步完善农村义务教育管理体制，实施在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”，“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任……统一发放教职工工资”。这一方案明确了各级政府在义务教育中的责任，确定了以县级政府为投资主体的教育投资格局，使农村义务教育的“义务”性质得到了强化。在义务教育方面农民有了一定的国民待遇，在某种程度上体现了教育的公平。
2.加大了义务教育的投资力度，尤其是贫困地区的投资力度
农村税费改革后，为了确保教育的健康发展，在改革农村义务教育管理体制的基础上，中央和省级政府加大了对农村义务教育的支持力度，不仅设立了专项转移支付资金用于确保农村义务教育等重点事业的发展需要，而且安排了专项资金支持贫困地区农村中小学危房改造和校舍建设。从总体上看，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》实施后，各地逐步建立了较为规范的农村义务教育投入保障机制，中央加大了对农村义务教育的投资力度，对农村义务教育的发展起到了较好的保障和促进作用。
3.基本上解决了长期以来拖欠教师工资的难题
上世纪80年代中期以来，依照分级办学，分级管理的投资体制，义务教育教师工资作为最重要的支出是由基层政府负担的。但由于乡镇财力十分有限，调控能力非常脆弱，缺乏按期提供教师工资的保障机制。这种做法的结果是导致全国20多个省区出现了拖欠教师工资的现象。
在这次税费改革后，中央要求通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师的工资发放问题，县级政府要强化教师工资的管理。从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县，广大农村普遍建立了由县（区）统一发放教师工资的制度，农村大面积拖欠教师工资的现象得到了明显的遏制。
二、农村税费改革后义务教育仍然存在的问题
1.义务教育的投资格局仍未作大的调整，投资主体的重心仍然偏低，中央和地方高层政府对义务教育的公共投资负担较小。
国家对义务教育与非义务教育的支持力度是不同的，国家尽管在性质上保证义务教育的免费，但在实际投入中却对精英教育有更大的偏好。在城乡义务教育投资的选择中，则对城市有畸形的偏重。即使是在农村税费改革后，这一投资格局仍未作大的调整，从国家下发的有关文件上看，中央及省级政府只是在非制度化的转移支付上有一定程度的加强。表明中央和高层地方政府仍然没有负担起义务教育的主要责任，上述两级政府的教育投资方向尚未作原则上的调整。税费改革虽然降低了农民承担的义务教育成本，提高了财政资金在农村义务教育中的比重，但是由于转移支付资金不能完全弥补税费改革后农村教育的资金缺口，在“地方负责，以县为主，分级管理”的要求下，不足部分主要落在县级财政的肩上。这样使本来是吃饭财政的县级财政更加雪上加霜，结果是除了加重县乡财政的压力外，从长期来看义务教育的成效是有限的。
2.教师待遇的提高实际上仍有赖于乡财政的状况。
虽然农村教师的工资发放由乡提升到县，但乡财政中相应部分也上解至县财政，乡财政的压力并未因此缓解。同时县财政只负担教师基本工资的发放，而津贴、医疗、保险等有关“提高教师待遇”的责任仍由乡财政负担——这一部分往往是不能得到保证的。而且从一些个案研究来看，农村义务教育教师的工资的发放仍是个十分严峻的问题。这导致两个严重的后果：
一是高素质的教师调离农村地区，同时接受过正规教育的大学毕业生不愿到乡村工作，造成教师队伍素质的整体下降。
二是为了满足农村地区教育的需求，当地政府基于现有财力的考虑，只能招收不具备教师资格但报酬索取低的合同工教师或代课教师。地方政府只好以牺牲教育质量为代价，依靠代课教师或合同工教师来保证农村义务教育的数量。所以在国家大力取消民办教师的同时，合同工教师和代课教师却登上了农村学校的讲台替代了民办教师。
3.农村义务教育中的杂费支出占家庭收入的比重仍然很大，农村义务教育的私人成本偏离。
国家虽已实行了一费制，以遏制层出不穷的乱收费现象，但即使如此，农村义务教育的私人成本仍然是偏高的。
义务教育已成为农村社会的一大负担，大多数农村家庭缺乏除农业以外的经济收入来源，承受不起如此昂贵的教育消费。如果再考虑教育投资与回报是否成比例的长远问题，理性的农户家庭会选择放弃送子女入学。因此农村中小学的入学率的巩固仍是个严峻的问题。
4.中央对地方的教育转移支付中要求地方财政给予配套加重了地方财政的困难。
国家实施的一期义务教育工程在很大程度上解决了贫困地区的校舍及教学基本设施的问题，取得了很大的成就。但是按照专项资金的使用要求，地方政府应提供配套资金。在项目实施前每个省要与教育部、财政部签订提供配套资金的协议。协议只明确了配套资金的金额，没有明确省、县、乡的责任划分。在目前实施的第二期义务教育工程中，仍然要求提供相应的配套资金，而目前未达“普九”要求的乡镇财政肯定是举步维艰的，再提供相应的配套资金，其感受肯定是“快乐并痛着”。在税费改革后失去了教育费附加和教育集资款且在今后将逐步失去农业税的乡镇政府将如何去筹集这些配套资金呢？
三、政策建议
1.提升义务教育公共投资的重心，打破“主管者负责”的原则
我国的义务教育财政投资体制属于典型的低重心的分散管理模式，实行主管者负担主要教育经费的原则，导致教育投资的力不从心。
从国际比较来看，欧美国家在实施义务教育的早期教育投资体制也是采取分散的模式。美国、法国、德国及日本在19世纪末曾将义务教育的公共投资交由基层政府，当时出现的主要问题是这种低重心的投资模式给当地政府带来了巨大的压力，义务教育的推行面临着重重困难，就如我国今天遇到的困难一样。作为应对措施，各国纷纷改革公共投资的体制，将投资的重心上移。在当今世界，虽然各国财政体制相差很大，但义务教育的公共投资主体大多集中在中央或（和）高层地方政府。从义务教育的管理角度来看，各国仍以基层政府管理为主。借鉴国际经验，笔者建议我国的义务教育应以省级政府作为公共投资的主体，以县级政府作为义务教育管理的主体。
2.为了切实保障义务教育教师的工资的发放，建议教师的工资由省级财政负责发放
为了保证义务教育教师的工资，大部分国家都将教师工资的发放由中央或地方高层政府承担，或各级政府共同承担。实行比较集中的工资发放制度，不仅切实保障了教师的收入，而且能在全国或区域范围内平衡教师的福利待遇方面起到很好的保障。
鉴于我国教师工资发放的财政级次偏低，即使税费改革以后由县政府发放基本工资，乡财政保障福利，仍很难保证教师工资的及时足额发放和福利待遇的提高以及区域内教师待遇的差别保持在合理的范围内，所以由县级政府负责教师工资的发放不合理；同时考虑到我国疆域辽阔，各地社会文化、地理等差异很大，将工资发放集中到中央财政不现实，因此建议国家将它集中到省财政统一发放。
3.规范转移制度，通过这种方式提高中央财政对于义务教育投入的比重
实行转移支付的目的是要实现教育资源的纵向与横向均衡。如果转移支付不规范会导致各级政府为争取转移资金而加大博弈的成本，形成转移支付的数额取决于各级政府进行博弈的结果而不反映对转移支付资金的真实需求，进而加剧教育资源配置的不均衡。为保证农村义务教育在资源分配上的稳定性，应建立规范的转移支付制度。方法是依据各地的实际情况确立最低教育费标准，最低教育费标准的总额超过地方财力的，其缺口由上级财力根据地方财政的努力程度来进行弥补，以此来保证义务教育资金的基本需求。
在现有的转移支付的格局下，地方配套使用的转移支付资金应更多地考虑地方的承受能力。中央财政应将配套资金的落实责任由省级政府来承担，而不是层层下解，最后将包袱推给基层政府，让基层政府“医得眼前疮，剜却心头肉”。
4.开征教育税，发行教育彩票，鼓励社会捐赠
1984年和1986年我国分别在城市和农村开征教育费附加以来，经过十几年的发展，它已成为我国第二大义务教育公共经费的来源。由于教育费附加只具有准税收的性质，故其征收、管理和使用的规范程度不够，不仅征收的难度大，而且经常被挤占挪用，所以建议开征独立的教育税。将教育财政与其他种类的财政分开，这样可以保证教育财政的相对独立性，避免被挤占挪用，从而使教育事业更加突出。
社会捐助目前是我国第三大教育经费的来源。捐助是公民的社会责任感的体现，是人类文明进步的标志之一。国家应在财税制度建设上促进这种社会责任感的形成和发扬。建议捐资助学的款项可以全额抵扣个人和企业的税款，或可以全额在税前进行抵扣。当然前者可能与国家集中财力加大宏观调控力度的考虑不一致，那么后者则是一个折中的办法。如果此法得以推行，势必能取得更多的社会捐助，同时也有利于促使社会风气呈良态发展。
可以借鉴福利彩票和体育彩票发行的经验，尝试进行教育彩票的发行，虽然不是治本之道，但也可以在一定程度上缓解教育资金紧张的状况。
四、从农村义务教育公共投资格局的变动看“三农”问题的解决
目前的农村义务教育公共投资格局的变动是农村税费改革在农村教育领域中的反映，是一次制度变迁。
1994年的分税制改革，主要目的是在于厘清中央与省级政府之间的财权与事权之间的关系，它是我国以社会主义市场经济为取向的改革在公共财政上的反映。乡镇政府作为我国最基层的一级政府，在事权层层下移的过程中承担了与其分享到的财权不相称的事权。如本属国家负担的作为国防需要的民兵组织、反映中央政府偏好的计划生育等等的财政支出都由乡镇政府来负担。出于生存的本能，乡镇政府只能在财政预算外进行资金自筹。由于这种自筹方式的非规范性，一些研究者将它称为“非正规收入”、“制度外收入”或“非规范收入”。这是“三农”问题产生的经济根源。
另外是上世纪农村推行的村民自治，使农村的民主意识不断觉醒。通过村民自治，村民享受到了政治参与的好处与个人意愿表达的收益。如果村民自治进一步深入，他们有可能将民主需求的层次提升一级，直接对乡镇政权提出民主的要求，要求在农村社会中寻求一个普遍接受的政治道德来体现农村社会的意志。这是基层社会要求解决“三农”问题的政治诉求。
为了重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威，2000年中央在农村进行了税费改革，从这个意义上讲，与其说这次强制性制度变迁是农村分配关系的调整，毋宁说是国家在农村社会基层政权重建的一种尝试和努力。这是自下而上的政治压力倒逼在经济上的反映。农村税费改革就是这一经济关系调整的具体体现，“三农”问题能否解决则取决于国家对农村的态度和农村与国家在基层政权博弈中的力量对比。
从这次税费改革和2004年的政府工作报告提出逐步取消农业税的措施可以看出中国社会正在进行着一场强制性的制度变迁。温家宝总理说：没有政治体制的改革的成功，经济体制改革最终也不能成功。在解决“三农”问题的制度设计过程中，有的学者提出取消乡政府，改乡政府为乡公所并通过乡村精英来治理农村社会，如温铁军。这种想法带有很大的浪漫主义情怀。乡村精英治理曾出现在传统社会，当时并没有启蒙教育，乡村精英主要通过道德的权威来治理乡村，追求的是名望和威信而不是经济利益。现在启蒙教育在建国以后就已经大范围的开展，传统道德的权威逐渐失去它往日的光芒，人们更多地是追求经济利益。同时现阶段农村社会尚未建立起法治的环境。所以通过乡村精英来治理农村社会，似乎有要回到资本主义以前的封建“田园”社会的浪漫情怀。
有的学者提出在乡一级政权进行直接民主选举，以使乡政府成为农村社会的代理人。虽然这是最终的发展趋势，但目前这种想法却充满了民主的幻想。中国农村的现状，农民的民主意识以及行使民主权利的宏观环境还远没有达到理想的要求。马克思说“思想从来也不能超出旧世界秩序的范围”，所以在乡一级政权进行直接民主选举已超出了现实世界的范围。
我认为，比较适合的办法是积极地培育农村的民间组织。由于我国政府正由传统型向现代型过渡，政权的重心势必逐步上移。改革开放以前，政府政权渗透到每一个生产队，改革开放以后，政权上移到乡一级，将乡以下的治理交给了乡村社会，由于撤出时间较快，乡村社会形成了一个权力真空而处在一个大分化的阶段，如何将乡村按照现代社会的要求进行整合，这需要培育起代表不同农民利益的中间组织。这样既可以整合农村社会的资源，又可以受农村社会的委托，与政府在博弈中达到双方利益的均衡，以此来维护农民的利益。所以我建议，在农村社会实行村民组织自治，而不是村民自治，只有这样才能最终解决“三农”问题。
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