从“多规合一”到空间规划体系重构，本文主要内容关键词为：空间规划论文,重构论文,体系论文,多规合一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回：2015-05 中图分类号TU984 文献标识码A DOI 10.16361/j.upf.201503002 文章编号1000-3363(2015)03-0015-07 我国的空间规划体系经多年整合，形成以国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)、城乡规划(以下简称“城规”)、土地利用规划(以下简称“土规”)三规并重，其他规划互为补充的格局。实际工作中，各类规划目标不一致、内容矛盾、管控空间重叠，从国家到地方层面呈现“三国演义”、“多规混淆”的局面。随着我国经济社会的发展、新型城镇化的推进，按照中央城镇化工作会议的要求，“建立统一的空间规划体系”、“一张蓝图干到底”成为我国破解多规矛盾、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。近年来，诸多学者从空间规划体系、规划协调等角度进行了研究(王向东，刘卫东，2012；林坚，等，2011；朱江，等，2015；牛慧恩，2004；魏广君，等，2012)，并提出一些对策。一些城市开展的“多规合一”实践也各具特色，但多数城市的工作重点主要在于规划协调，“多规合一”引发的空间体系改革尚处于探索阶段。通过分析地方层面“多规合一”的实践，反思我国空间规划体系存在的问题，借鉴国外空间规划体系经验，并总结地方层面的规划体系创新实践，将有助于我国空间规划体系的改革探索。 1 我国“多规合一”实践解析 1.1 “多规合一”得到广泛关注的原因分析 我国的空间规划体系呈现一种“纵向到底、横向并列”的网络状。纵向来看，各类规划从国家、省、市级层面上下衔接，部门实行自上而下的垂直管理，上级部门对地方的规划审批与实施的干预较多。横向来看则多规并行，各类规划从广度和深度上不断拓展、相互渗透。在国家、省级层面，由于空间尺度大，各类规划的矛盾尚不明显，到了市级层面，面对同一个具体的空间进行规划实施，各类规划的矛盾集中爆发，出现规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题。地方政府对如何落实各类上位规划无所适从，为协调众多的专项规划和部门诉求而费尽心机。 地方层面的空间规划冲突导致土地资源浪费、生态环境破坏、城市管理随意性大等问题。管控土地使用、上报上级部门审批的城市总体规划与土地利用总体规划，在基础数据、用地分类标准、城乡建设用地规模与布局存在较大差别，而经济社会发展规划又缺乏空间支撑，规划无法落地。“经规”的发展目标、“城规”的空间坐标与“土规”的规模指标“三标”不衔接，造成“有地没项目、有项目没地，有地有项目没规划”等现象，导致土地资源得不到有效利用。环境保护规划等专项规划与城市总体规划的规划目标存在偏差。造成这些问题的主要原因，表面上看是由于地方政府没有协调好各类规划，根源则是因为顶层设计——空间规划体系的构建不合理。各类空间规划依据的国家编制办法、法律法规互相矛盾；城市各管理部门职责交叉、审批程序繁琐，地方与国家、省级部门事权不清。城市管理“缺位”、“越位”，造成审批效率低下、治理能力不强。 为此，从国家到地方层面均希望通过“多规合一”工作，协调好各部门规划，形成有共识的“一张蓝图”，破解空间规划冲突；通过“多规合一”而引发的审批制度改革，提高审批效率，提升城市治理能力；通过“多规合一”的机制创新，理顺管理体制，厘清国家、省级部门的事权划分，推进简政放权。 1.2 各地市的“多规合一”实践探索 近年来，一些城市开展了“多规合一”工作。2014年9月国家发改委、国土部、住建部、环境部四部委联合发文开展28个试点城市的“多规合一”探索。已经开展“多规合一”工作的城市，大都以实现经济、社会、环境可持续发展为目标，以形成统筹城乡的一张规划蓝图为手段，建立城市统筹发展的方法和平台。从体系架构看，大概分三种类型：①“两规合一”，以“经规”为发展目标，以“城规”和“土规”合一作为空间规划的主体，并行引导城市发展。以上海、武汉、深圳为代表，通过规划与土地部门的机构合一，促成两规的同步编制相互协调，实现一张蓝图全覆盖、城乡统筹规划，化解空间规划编制内容混淆、多头管理、责权不清等问题；②“经规”、“城规”和“土规”的“三规协调”，通过明确三规的管控底线、制定三规协同平台和共同执行法则，协调三规的编制和管理矛盾。如广州的“三规合一”并不是编制一个规划，而是完成“一个规划协调工作”。是“隐于法定规划之后的协调手段和机制”(朱江，等，2015)，其实质是在遵循国家空间规划体系现况语境下的规划协调；③编制一个综合规划，汇总整合经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划及各专项规划，形成引领城市发展的一个综合规划，并以其明确城市发展战略目标、统筹城乡空间、引导重大设施布局、保护生态环境。深圳坪山新区曾做出编制综合发展规划的探索，厦门市也正在进行从“多规合一”转向空间综合规划的编制创新。 1.3 从“多规合一”到空间规划体系改革 各地市的“多规合一”实践，主要还是通过规划对接和部门协商，使得涉及空间的规划内容基本一致，形成一张蓝图，从而释放出因规划矛盾而沉淀的建设用地指标，并搭建信息平台以促进信息公开、提高审批效率。这些实践探索的本质，把“多规合一”视为一项技术协调工作，只能在短期内缓解规划之间的矛盾，但源于空间规划体系混乱而带来的深刻矛盾未能得到解决。 空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，应具有统一的目标和相应的规划体系(王向东，刘卫东，2012)。协调形成“多规合一”一张蓝图，仅是空间规划体系改革的第一步，“置身于国家治理体系现代化的宏大背景中”，寻找“实现相关部门利益协调与收敛的手段”(张京祥，2014)，通过顶层设计构建系统合理的空间规划体系，才能从根本上解决多规矛盾，真正实现治理能力现代化。 2 国外空间规划体系借鉴 2.1 国外空间规划体系特点 国外并未出现“多规合一”的说法，多数发达国家经历了从管制城市地区到管制区域土地的过程，最终建立了完整的空间规划体系。经过多年的完善，发达国家的空间规划不再是城市规划在地域空间的孤军奋战(吴志强，1999)，也不是多部门编制规划、争夺空间管治权，而是形成一套从国家到地方层面，包含规划编制、配套法律、管理机构的完整的空间规划体系。发达国家的空间规划体系从结构角度可分成垂直型、网络型、自由型(蔡玉梅，高平，2013)。从类型角度可分为单一体系和并行体系(林坚，等，2011)。现选取日本、德国和新加坡三个典型案例，分析其空间规划体系特点，寻找经验借鉴。 2.2 日本 2.2.1 日本的空间规划体系特点 日本是中央集权国家，人口密集、自然资源有限，为了合理利用国土资源，科学保护生态环境，日本形成从上到下的国土规划、国土利用规划并行的空间规划体系(林坚，等，2011)，国土规划和国土利用规划由同一部门编制，各有重点互相协调。国土规划是一项统筹利用土地资源、防范自然灾害、调整城乡差距、合理进行产业布局、实现地区间均衡发展的综合规划。主要内容包括国土形成的基本方针、目标措施和国土政策。国土利用规划则是制定国土资源利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施举措的纲要性规划，主要内容包括国土利用构想、各类用地目标和地域概要、实施措施等(逯新红，2011)。国土规划自1962年以来先后编制了五次各具特色的“全国综合开发规划”，2005年改称国土形成规划，分成全国、广域地方两个层次同步编制。国土利用规划分成全国、地区、都道府县和市町村四个层次编制。国土规划的核心是明确发展政策和重大空间布局，国土利用规划是对土地类别和规模的管控，两者功能明确，形成对国土空间的开发与控制(图1)。 从国土规划到城市规划，是自上而下、由大到小的过程。根据国土规划划定的城市区域划定城市规划区，并在城市规划区内编制城市规划。城市规划包括土地使用规划、公共设施规划、城市开发计划等类型。土地使用规划分为地域划分、区划和街区规划三层次(唐子来，李京生，1999)，地域划分主要内容是确定城市发展目标、实施策略，划分城市化促进地域和城市化控制地域，提出公共设施与基础设施的布局，以管控城市开发建设，促进城市整体有序发展。公共设施规划、城市开发计划是对具体项目的布局和计划安排，以落实项目、引导投资，完善城市配套、改善城市环境(王郁，2008)(图2)。 都道府县和市町村负责编制的规划：①与中央共同编制国土规划，明确地区发展方向和目标，制定开发政策和重要设施布局；②根据全国土地利用规划，编制本地区的土地利用基本规划，划定农业区域、森林区域、城市区域、自然公园和自然保护区等五类地域，并阐述土地利用开发计划、综合土地调整等要求；③在城市区域划定城市规划区，并编制城市规划。中央和地方的事权清晰，分工明确。中央对地方的干预：①通过国土规划实现从中央到地方的宏观调控、资源合理配置和规划引导；②通过立法规定部门职能，明确各级事权；明确国土开发中的财政和金融支持，中央和地方的财权和投入比例；③通过对开发项目的财政补助、特定开发项目预算管理、参与大型设施建设和开发活动推动项目落实(王郁，2008)。 同时，日本确立了与空间规划体系相配套的法规体系。国土规划规划遵从《国土综合开发法》(2005年后改为《国土形成规划法》)，国土利用规划遵从《国土利用规划法》，农业区域、森林区域、城市区域、自然公园和自然保护区均有其配套法规，《城市规划法》仅适用于城市区域(潘安，等，2015)(图3)。 2.2.2 经验借鉴 日本的空间规划体系看似繁杂，但其编制内容、管理职责和法律框架十分清晰：①日本的国土规划与城市规划的功能作用十分明确。国家层面以国土规划为指导，地方的城市建设以城市规划为主导。国土规划是融合经济、公共投资、土地使用和政策措施的宏观规划，形成对国土空间的开发与控制。地方层面通过国土规划来进行全域的资源保护与土地使用管理，以城市规划来引导和管理城市区域的建设发展，实现城市规划与国土规划的对接；②中央和地方的事权界定清晰。中央对地方的规划干预和管控，通过国土规划、财政投资、立法保障来实现(王郁，2008)；③完备的法律体系成为空间规划体系的有力支撑。各层级、各类别详尽的规划法规，明确各类规划内容和部门职责，各级政府遵照法规而不是行政命令来管理土地使用与城市开发建设。
图1 日本空间规划体系图 Fig.1 Spatial planning system of Japan 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究.2015.
图2 日本的城市规划过程图 Fig.2 Process of city planning in Japan 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究，2015，根据Urban Land Use Planning System in Japan一书翻译绘制。 我国空间规划体系也是多规并存，并大量借鉴了日本的经验。但在发展过程中，各类规划界限逐渐模糊，争当综合规划(魏广君，等，2012)，城市规划上升为城乡规划，以进行全域土地管控，土地规划通过城乡建设用地规模指标与范围管控，来约束城乡规划，主体功能区划也通过划分空间、制定政策，来管控土地使用与空间发展。考虑我国现有的行政体系与发展阶段，日本多规并存下的规划各司其职、管理事权清晰、法规完备，应该成为我国改革空间规划体系的主要借鉴。 2.3 德国 2.3.1 德国的空间规划体系特点 德国的空间规划体系为垂直型、单一型，分成联邦、州(地区)和地方三个层次，各层次的规划以综合规划为统领。联邦、州(地区)层面的综合规划为优于市镇建设、不同于专项规划的概括性规划，目的是保障各空间功能分区和区域的综合发展、整顿和安全(周颖，等，2006)。地方(市镇)规划是对单个城市、乡镇的空间发展和土地利用进行控制的规划，包括土地使用规划、建设规划图则两部分。土地使用规划根据城市发展的战略目标和各种土地需求，通过调研预测，确定土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划(吴志强，1999)。地方(市镇)规划以土地使用规划落实联邦、州(地区)层面等上位规划，实现了从空间政策到土地利用规划的过渡(图4)。 德国三个层次的综合规划目标明确、内容完整，上位规划对下位规划起战略指导作用。同一层次的综合规划和专项规划遵循目标相容，并遵循“对流原则”、“辅助原则”。综合规划从整体出发制定战略，并吸取交通、农业、环境、生态等各类别专项规划的重要内容，遵循专项规划的法规约束。综合规划的编制是一个使各方利益达成一致的工作协调过程(周颖，等，2006)。 德国联邦、州和地方三个层次的综合规划均有空间秩序法、州(地区)空间规划法、联邦建设法典等相对应的法律为依托。 2.3.2 经验借鉴 德国的空间规划体系是综合空间规划为主导，并以此统筹协调各专项规划。联邦、州等大尺度的综合空间规划以战略为主，确定发展目标和政策框架，地方层面则落实战略目标、确定空间布局。我国国土面积是德国的27倍，在现有行政体系下，国家、省级层面采取一本综合规划来统领天下可能较难实现，但在地方层面可从“多规协调”逐步向“一本综合规划”过渡。 2.4 新加坡 2.4.1 新加坡城市规划体系特点 新加坡是一个城市国家，不存在国家到地方的规划管控，其规划编制体系分为概念规划——总体规划两个层次。概念规划是战略性综合规划，制定发展原则和长远目标，确定全局性的功能分区、中心等级、道路交通系统、环境绿化、重大基础设施布局等内容。总体规划确定土地使用用途、开发强度、基础设施和其他公共建设的预留用地。此外，新加坡将全岛分成5个规划区域55个规划分区，以土地使用和交通规划为核心分别编制开发指导规划，并将开发指导规划的成果纳入总体规划。两个层次的规划职能明确，概念规划解决宏观发展问题，超前引导各主要功能区和重大基础设施的布局，并作为总体规划的依据。总体规划则汇总协调各类型专项规划、各分区开发控制规划，作为开发控制的法定依据。(图5)。
图3 日本的城市规划法相关法规体系 Fig.3 The regulatory and legal system guiding city planning in Japan 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究，2015，引用相关资料。
图4 德国空间规划体系 Fig.4 Spatial planning system of German 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究，2015，根据参考文献[9][11]文中的附图修改绘制。 新加坡由国家发展部及其下属机构市区重建局全权负责规划编制与管理，管制所有的土地开发。国家发展部主管城市空间发展规划，包括制定规划法的实施条例和细则、审批总体规划、受理规划上诉等，而其他部门不具有规划职能。市区重建局负责发展规划、开发控制、旧区改造和历史古迹保护、土地标售等。律政部下设的土地局负责土地权属和产权登记，不参与规划制定和开发经营。由规划委员会统筹协调各方利益，对应于规划编制层次，成立概念规划工作委员会、总体规划委员会、开发控制委员会，统筹未来发展、采纳各部门的专业计划、落实部门用地需求、协调相互矛盾(图6)。 2.4.2 经验借鉴 新加坡的规划编制与管理值得我国地方政府借鉴的方面：一是以城市规划主导，保证规划的一元性。新加坡的城市规划覆盖城市土地利用和空间形态的所有内容，通过概念规划、总体规划两级规划来协调、落实各专业部门的用地需求和建设安排；二是部门职权清晰，由一个部门负责规划编制与管理，不存在职权交叉；三是建立协调机制，通过规划委员会建立专业部门和规划部门的协调机制，通过协商取得共识，以便统一决策和高效执行。
图5 新加坡城市规划体系 Fig.5 City planning system of Singapore 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究，2015。
图6 新加坡总体规划委员会构成 Fig.6 The Master Planning Commission of Singapore 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究，2015. 2.5 小结 纵观发达国家的空间规划体系，无论是以德国为代表的单一体系还是以日本为代表的并行体系，都具备三个特点：①各类规划的功能作用清晰，各层次内容明确。国家、区域层面的规划以战略为主，地方层面的规划落实上位规划，并进行空间布局；②都有事权明晰的管理体系，一级政府一级事权，同一层级的各部门事权清晰，并有完善的规划协调机制；③都有完备的法律法规体系为支撑(潘安，等，2015)。地方层面的规划都是战略与空间的结合，以城市规划为主，将土地使用作为一个整体来对待。发达国家并不存在所谓“多规合一”，借鉴其空间规划体系的经验，改革我国的空间规划体系，才能彻底破解我国多规矛盾，真正统筹城乡空间、协调各方利益，推进治理能力的现代化。 3 从“多规合一”到空间规划体系构建的厦门实践 3.1 厦门市“多规合一”实践与成效 厦门市作为国家四部委的“多规合一”试点城市，已率先完成“多规合一”的工作。厦门市并未将“多规合一”视作“一个规划”、“一项协调工作”，而将其定位为“治理体系和治理能力现代化的实践和创新，空间规划体系与规划管理制度的深层次变革”，并致力于“利用信息化手段，建立统一的空间规划体系，实现城乡统筹发展的方法和平台”(厦门市城市规划设计研究院，厦门市空间规划体系研究，2015)。 厦门“多规合一”工作成果包括“四个一”：“一张图、一个平台、一张表、一套机制”：①“一张图”是以“美丽厦门发展战略规划”确定城市目标定位、发展战略、空间格局、行动策略，奠定“多规合一”的基础，通过协调多规矛盾，汇总整合形成“一张图”，并划定生态控制线、城市增长边界等控制底线；②“一个平台”是构建统一的空间规划信息管理协同平台，实现信息共享共用、各部门业务的协同办理；③“一张表”是统一的建设项目协同审批表，推行“一张表”受理审批、一个窗口统一收件、各审批部门协同审批；④“一套机制”是建立“多规合一”的法律保障机制，完善建设项目生成机制和配套法规政策。 厦门市的“多规合一”工作以问题为导向，以“一张图”破解规划矛盾，以“一个平台”破解空间规划信息紊乱，以“一张表”破解审批效率低下，以“一套机制”破解规划的随意性。厦门市通过“多规合一”摸清资源环境和空间条件的家底，明确生态控制与城市开发边界，保障重点项目和民生项目的落地，提高管理实效。但“多规合一”在实际应用中，仍然面临法规和制度的障碍。厦门市费尽一年时间协调形成的“多规合一”一张图并无法定地位，如何发挥其对各法定规划的约束和指导性作用？厦门市依托“多规合一”协同平台进行项目审批流程再造，变各部门“串联审批”为部门协同“并联审批”，又与目前的法律法规要求的法定程序存在冲突。为继续探求解决新问题与真问题，厦门市由“多规合一”逐步转向空间规划体系创新的探索。 3.2 构建厦门空间规划体系的设想 厦门空间规划体系的设想是在城市层面编制一个综合规划，以“空间战略规划”向上承接国家、省域层面的上位规划，向下统筹市级各部门专项规划，形成“一本规划、一口进出”的空间规划体系构建模式(图7)。 厦门市的空间战略规划是“美丽厦门发展战略规划”、“多规合一”一张图、城市总体规划、土地利用总体规划的核心内容的统筹集成。空间战略规划内容包括明确城市发展战略、目标定位、发展规模，确定城市空间布局与空间容量、划定生态控制线、城市增长边界线、提出生态控制线范围内的控制要素与政策要求、明确城市增长边界线的重大公共设施、重大基础设施布局等。 厦门市的空间规划体系架构是在不冲击各部门规划架构下的统筹协调。为处理好空间战略规划与城市总体规划、土地利用总体规划以及各部门专项规划的衔接关系，厦门市正着手编制《专项规划编制指引》，对各类规划编制提出如下要求：①各部门专项规划应统一规划编制期限、统一基础数据处理；②各部门专项规划应遵守空间战略规划确定的城市布局安排、遵守控制线的管控要求；③各部门专项规划需提出对城市空间布局有重大影响的项目的规模布局，按照空间战略规划要求确定控制要素；④涉及与其他部门空间管控交叉的内容，需在空间战略规划的指导下进行协调(图8)。 厦门市初步设定了与空间规划体系配套的规划编制与审批机制。空间战略规划由市政府组织编制。厦门市对各部门专项规划的编制组织、审批机构、审批程序也作出要求：规范各部门专项规划的编制主体，由规划管理部门统筹、各部门按照《专项规划编制指引》的要求负责编制各类专项规划；完善协调机构，依托“多规合一办公室”进行空间战略规划与部门专项规划、各部门专项规划之间的规划协调；明确报审程序，各部门专项规划由“多规合一办公室”统筹协调，经城市规划委员会审议(批)通过后按程序报送上级部门审批。 厦门市正在着手进行配套法规的研究，希望通过地方立法，建立统一的空间规划体系、配套机制和法规保障。 3.3 厦门实践的困惑 厦门市空间规划体系的构想是在不改变我国空间规划体系的语境下，结合厦门“多规合一”实践，以“空间战略规划”作为“转化器”来承上启下，以在地方层面“束腰”的形式来破解我国空间规划体系“纵向到底、横向并行”在地方层面造成的众多矛盾，并希望利用特区立法权，立法明确“空间战略规划”的法定地位，规范各部门规划编制和审批制度。这种“避开上面矛盾往下走”以解决厦门本身的具体问题，以体制创新化解规划矛盾、界定城市各部门的权益与责任边界，其先行先试的探索值得研究。但不可忽略的是，厦门之所以能迅速完成“多规合一”工作并转向空间规划体系的创新，与市领导高度重视、城市规模小、行政架构简单、信息基础好、规划长期高度集权等因素密切相关，厦门模式能否在其他地市复制推广尚待研究。但若国家、省级层面的体系架构不变，多规矛盾依然存在，则以城市一己之力，难以处理众多的问题，没有国家层面的法规支撑，空间规划体系的创新仍存在障碍，国家治理能力的现代化亦无从谈起。显然，总结试点城市经验，推动我国空间规划体系的改革，才能从根本上解决问题。
图7 厦门市空间规划体系示意图 Fig.7 Spatial planning system of Xiamen 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究，2015.
图8 厦门市空间战略规划与各部门专项规划关系示意图 Fig.8 Relationship between strategic spatial planning and sectoral planning in Xiamen 资料来源：厦门市城市规划设计研究院.厦门市空间规划体系研究，2015. 4 我国空间规划体系改革建议 4.1 重构空间规划体系 我国空间规划体系的改革，可“从下试点、自上推进”。首先可在条件成熟的城市试点编制“空间综合规划”，允许其在“空间综合规划”的指导下，修改城市总体规划、土地利用总体规划的相关内容，统一各专项规划标准，并报上级相关部委认可。其次，应尽快梳理相关研究成果，重构空间规划体系，形成层次清晰、内容明确的国土、区域、城市规划(牛慧恩，2004)(图9)。 鉴于现行的行政体制，可以经济社会发展规划和空间综合规划两者并重成为国家、省域层面的法定规划。经济社会发展规划主要注重经济社会发展战略、重大产业布局引导、资源环境保护等内容，空间综合规划融合城乡规划和土地利用规划对发展目标定位、空间布局结构、土地指标、空间管制的核心内容，以重要城镇布局和土地使用管控为主。 地方层面则以空间综合规划为主导，细化落实国家、区域的发展战略和空间管控要求，协调各专项规划和部门发展诉求。地方层面的空间综合规划内容可包括发展战略、目标定位、发展规模、空间布局、空间管制等内容，划定生态控制线、城市增长边界线，并作为空间综合规划的主要控制要素，实现空间综合规划对环境资源的保护和土地使用的管控。空间综合规划统筹引领各部门专项规划，其编制过程必须与各部门专项规划相协调，并吸取各部门专项规划的重要内容。空间综合规划的下一个层次，可结合城市增长边界划定城市规划区，在其范围内分区分片编制控制性详细规划。在生态控制线范围内，根据需要编制农田、林地等保护与控制规划。 4.2 完善相关法规 空间规划体系的改革离不开法律法规的保障，可根据空间规划体系的架构设计，制定《空间规划法》，修改《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法规，规范空间综合规划的编制主体、审批程序，明确相应的管理职责和各级事权，规范各部门专项规划的编制与审批要求。 4.3 整合配套机制 进行行政机构改革，明确国家、省、市各级政府的事权，厘清国家各部委对土地的管控职责，并适当整合行政机构。国家、省级层面由同一个部门来组织编制空间综合规划、管控土地资源与空间布局。国家对地方的土地使用和城市发展的管控干预，主要通过法规制定、投资引导和规划监督来完成，改变以行政管理审批为主的局面，真正简政放权，以地方政府为主管理具体的土地开发建设。 5 结语 我国空间规划体系改革还有很长的路要走，地方层面的“多规合一”探索已经提供了鲜活的案例和丰富的实践，通过分析总结试点城市实践，借鉴国外空间规划体系经验，寻找我国空间规划体系的改革之道，建立有效的规划、有限的管理、规范的秩序，才能提升城市治理的民主化、法制化，实现国家治理体系的现代化。
图9 我国空间规划体系构想 Fig.9 Suggestion for China's spatial planning system 资料来源：笔者自绘。 本文采用的图纸由《厦门市空间规划体系研究》的项目组成员魏立军、蔡莉丽、洪国城绘制，在此一并致谢。(如需图纸资料请与《城市规划学刊》联系)
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