建立引导型政府职能模式，本文主要内容关键词为：政府职能论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪的政府将是一个什么样的政府？或者说应当选择什么样的政府职能模式？这是中国行政改革正在积极探索的主题，也是全世界都在关注和思考的问题，特别是在亚洲金融风波爆发之后，人们开始重新思考政府在经济发展和社会运行中的作用。
中国是一个发展中的社会主义国家，通过改革开放走上了社会主义市场经济之路，建立社会主义市场经济必然要求有一个与之相适应的政府职能模式。有人根据我国市场经济所处的起步阶段断定，应当像西方市场经济发展的早期阶段那样，政府担负起保护性的角色；也有人认为，社会主义市场经济属于现代市场经济的范畴，政府应当像本世纪西方国家普遍采用的干预市场经济的做法，对社会主义市场经济的建立和完善作强有力的干预。其实，这些看法都失之偏颇，都不是建立在对中国的具体国情以及社会主义市场经济的特殊性的认真分析基础上的。社会主义市场经济条件下的政府职能模式既不是自由资本主义时期的保护型模式，也不是垄断资本主义时期的干预型模式，而应该是引导型模式。
一、我国引导型政府职能模式的缘起
引导型政府职能模式是在计划经济体制向市场经济转换过程中形成的。传统的计划经济体制实际上是政治经济的一体化，在这种体制下，政治原则支配经济原则，经济运行服从政治目标。与此相适应，政府主要担负着政治职能，政府一切活动都从属于政治目的。因而，政府把经济活动以及全部社会活动看作是政治活动的组成部分，在政治目标的指导下，政府把对经济的管制和社会的管理都作为政府职能的内容，从而形成了全能型的政府职能模式。
全能型政府职能模式由于执行对经济和社会的超强化管理而在某些方面表现出其优越性，即能够有效地维护社会的秩序和稳定，保证社会精神面貌和道德水准在一个较高的水平上。但是，全能型管理的根本缺陷是在政府职能的角色定位上由于过于理想化而存在着严重的空想成份，也就是说，全能型政府职能模式是建立在政府无所不能这一空想的基础上的。实际上，政府是有所能而有所不能的，当政府包揽一切经济的、政治的和社会的功能时，恰恰表现为其职能的“全能性”不足。
全能型政府职能模式的功能性缺陷不足的表现形式是：（1 ）政企不分，行政机关角色错位，严重束缚生产力的发展，不利于建立市场经济体制；（2）机构重叠、臃肿、职责不清，不利于提高行政效率； （3）行政管理方式不注意规范，依法办事观念淡薄， 不利于社会主义民主与法制建设；（4）缺乏有效地监督机制，不利于防止腐败， 保持廉洁；（5）政府职能旁移，社会管理滞后，不利于社会的全面发展。
因此，社会主义的经济体制改革和政治体制改革要求首先进行政府职能的转换，打破原有的全能型政府职能模式，建立起适应社会主义市场经济需要的新型的政府职能模式。这种新型的政府职能模式应当满足如下四个方面的要求：第一，它要求政府是一个层次少、人员精简、职责分明、富有效率的行政管理机构；第二，它要求政府落实为人民服务的宗旨；第三，它要求政府依法办事。规范管理程序，推动社会主义民主和法制建设；第四，它要求政府的行政行为处在一系列的监督制度和社会监督机制之中，保证开明廉洁。只有在这一个前提下，才能够有效地发挥政府的经济、政治和社会管理等各种职能。
与社会主义市场经济体制相适应的政府职能模式是一种引导型模式，它是以政府职能分类为基础的。在整个改革开放的过程中，随着经济体制改革的深入，具有中国特色的社会主义引导型政府职能模式已初具雏形。党的十五大提出在深化经济体制改革的同时进一步推进政治体制改革，特别是“政企分开”、“机构改革”等问题已把政府职能的根本性转换提到了一个突出的位置上来了，如果政府的各类活动还是在原有的模式下运行，就不可能实现政府职能的根本性转换，不可能适应经济体制改革的进一步要求，不可能使国有企业从政府的严密管制下解放出来而实现自主经营。
所以，根本问题在于改革政府职能的模式，即彻底从全能型政府职能的陈旧观念中走出来，并以引导型政府职能模式的观念取代之。虽然在建立引导型政府职能模式方面，我们还处在探索阶段，但已经取得了巨大的成功，在过去的几年中，政府在许许多多方面都发挥了引导性的职能，遏制经济过热，平稳物价，顺利实现经济发展的“软着陆”。所以，无论是客观要求、成功经验还是现实可能性，都表明我们需要努力建立和完善具有有中国特色的社会主义引导型政府职能模式。
二、政府职能模式的历史类型
通常所讲的政府职能模式实际上是指政府与市场的关系模式，是政府如何在市场调节的基础上对经济的运营加以调控的方式、方法的总和，集中反映在政府所确立的经济体制和政府参与的经济运行机制之中。可以断言，整个近代社会的经济运行都包含着政府程度不同的参与，以自由主义命名的经济体制只不过意味着政府参与程序较低，而不是指政府完全不参与。因为，没有政府参与的经济就没有秩序，而没有秩序也就谈不上自由了，而近代社会的经济发展正是在秩序中获得自由的，因而政府的参与是不言而喻的。然而，正是政府参与的深浅和程度高低造成了不同类型的政府职能模式，而且是与市场经济发展的不同阶段联系在一起的。
在本世纪30年代以前，西方各主要的市场经济国家都信奉自由竞争、市场的自动调节，政治学家和经济学家们都认为市场力量的自由运动可以造就经济的均衡状态。根据这种认识，关于政府职能模式的设计是尽量少干预或不干预市场经济的运行，市场任由自由竞争的规律去调节，让市场自己在运行中实现资源的合理配置。作为这种模式的经典理论支柱是亚当·斯密的“看不见手的理论”。学术界形象的把政府角色比喻为“守夜人”，用来指称这种“保守型”的政府职能模式。也就是说，一方面，政府是不可缺少的因素，没有政府的存在也就没有市场的安全；另一方面，政府的作用只应停留在市场的表层，而不是深入市场运行的深层。一个经典的论断就是“管得最少的政府是最好的政府”。就性质而言，这一类型的政府活动内容基本上是政治的，如果说也包含着管理的内容的话，则是微乎其微的。它对外以维护领土完整为底线，如果有可能的话就进行扩张，即通过政治手段来保持和提升本国经济的竞争力。它对内则维护私人财产不受侵犯，保护市场机制免受破坏，并尽可能在整体上满足经济生产的前提条件。
“保守型”政府职能模式终结于1929～1933年的经济大萧条。这是西方资本主义世界有史以来最严重的经济危机，它宣告了“自由放任”、“自动均衡”信念的破产，代之以凯恩斯主义“有效需求”理论。凯恩斯认为，导致周期性经济危机的根源是投资需求和消费需求的不足，而仅靠市场自发调节是无法自动扩大这种需求的；现实中市场机制的失灵，为政府干预经济活动留出了空间；政府应该发现经济体系中的几个关键参数，对之加以控制或管理，以政府干预促进经济增长。凯恩斯特别强调应通过财政和货币政策调控市场经济的运行，实现对整个经济生活的全面干预。美国是凯恩斯主义的积极实践者，罗斯福“新政”取得了很大的成功。二战结束，后凯恩斯主义成了西方经济学的主流学派，“干预型”政府职能模式也成了西方主要国家的首选模式。
70年代以后，西方市场经济国家出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象，促使人们对现代市场经济条件下的干预型政府职能模式及其理论基础凯恩斯主义进行了批判性反思，出现了新自由主义的经济学思潮。以现代货币主义学派、公共选择学派、新制度学派、合理预期学派为代表的新自由主义反对凯恩斯主义的全面干预论，通过分析政府干预行为的局限性和政府失灵的成因及表现，提出限制甚至取消政府干预，充分发挥市场机制的作用。在实践上则以所谓“里根革命”和撒切尔夫人的“私有化运动”为起点，直至影响到今天，其目标是要重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，充分利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财政和服务能力的不足，以求使政府管少管好。对此，学术界称作“新公共管理运动”，并大加称颂。实际上，它并不代表一种新的政府职能模式，而是对保守型政府职能模式和干预型政府职能模范不断进行随机选择的结果，虽然在表现上是两种政府职能模式的混合，而在实质上则是某一个较短的时期内要么是保守型政府职能模式，要么是干预型政府职能模式。
三、建立引导型政府职能模式是一种必然选择
引导型政府职能模式是新兴工业化国家和地区的创造。70年代以来，亚洲国家和地区为了推动经济发展，迅速追赶西方发达国家，建立起了独具特色的引导型政府职能模式。这种政府职能模式与西方国家所普遍采用的保护型或干预型政府职能模式的根本区别就在于具有充分的主动性和先导性。保护型和干预型政府职能模式都是在经济和社会发展已经强烈地表现出该种需求时才被建立起来，所以保护型和干预型政府职能模式都具有相对于经济和社会发展的迟滞性，比如，西方资本主义发展早期的保护型政府职能模式是在资本的自由时常受到侵袭和威胁的情况下产生的，而干预型政府职能模式则是在周期性的经济危机中孕育的。引导型政府职能模式与保护型和干预型政府职能模式的这种区别表明：引导型政府职能模式是在一种自觉的和主动的选择中建立起来的，它服务于追赶发达国家的目标。中国在改革开放的过程中也出现了同样的要求，因而也选择了这种政府职能模式。
但是，引导型政府职能模式的主动性和自觉性包含着将其引向主观性的可能。社会首先是一个总体，社会的发展是多方面的，但是，从亚洲国家和地区引导型政府职能模式的运行状况看，它们过多地把注意力放在经济的发展上，而且采取的措施大都以建立某种理想的金融体制为突破口，近期的情况显示，无论是以泰国为典型的“开放型”金融体制，还是以韩国为典型的“保守型”金融体制，都会造成严重的经济危机，从而无法使引导型政府职能模式的优越性得到发挥，进而会使人对这种模式产生怀疑。
应当指出，对于准备追赶发达国家的发展中国家来说，建立引导型政府职能模式是最佳选择，是拥有着存在的历史合理性的，亚洲国家和地区的金融风波并不是引导型政府职能模式的失败，而是这种模式不够健全的结果。在政治史上，建立引导型政府职能模式是一种全新的创造，是一个在探索中发展完善的过程，在这些国家和地区中，从70年代到90年代中期所取得的巨大成就，充分证明这种模式是进步和可行的。但是，这种模式的优点也可能恰恰是它的弱点，因为它充分重视政府在社会经济发展中的主动性，当这种主动性得到正确发挥时，会表现出对社会经济发展的巨大推动作用，如果发挥不好，则会出现严重的经济和社会问题。
如上所说，西方国家所采用的保护型和干预型政府职能模式由于具有相对于社会经济发展的迟滞性，是一种在危机发生之后才寻找到的解决办法，所以更能够在牺牲社会和经济发展的前提下来炫耀自己的成功。对于发达国家来说，拥有雄厚的物质基础和文化优势，在国际政治关系中处于支配地位，在经济关系中拥有强大的竞争优势，在文化交往中则表现为一种强迫性的征服。在这种情况下，发展中国家如果沿着发达国家的历史足迹，享用发达国家的成功经验，就会永远成为发达国家的文化奴隶、政治附庸和经济牺牲品，就谈不上追赶发达国家的问题。
西方国家的保护型政府职能模式曾经成功过，干预型政府职能模式也一度辉煌，但在同一时空截面上，发达国家的成功可能意味着发展中国家的失败。无论发达国家在主观上是否希望通过发展中国家的繁荣来推动自身的进一步发展，但国际间政治、经济和文化上的竞争却是客观的，是不以人的意志为转移的，并往往对一些国家造成伤害，而受到伤害的总是发展中国家。在此次亚洲金融风波中，我们就看到了来自发达国家的“游资”兴风作浪，虽然人们将此理解为少数人的个人行为，而不是发达国家的政府行为，但在这种风波中，同样是资本自由流动的国家，受到伤害的程度却是大不相同的，甚至可以认为，有些国家是这次金融风波的实际受益者，不管它们在口头上是否承认这一点。所以，发展中国家如果希望追赶发达国家，就不能走发达国家曾经走过的道路。正是在这种意义上，亚洲国家和地区需要建立起一种全新的引导型政府职能模式。
从“世界历史”的角度看，中国建立社会主义市场经济的伟大创造性活动正处于发达国家和发展中国家各个方面的差距迅速扩大的历史时期，尽管在国际范围内就扩大“南南合作”和缩小“南北差距”问题展开了多次讨论，但切实可行的措施并未找到，中国作为一个发展中国家，在政治、经济、文化等各个领域追赶发达国家的努力，都要求政府在发挥其职能时应当选择引导型模式。
就新中国的具体情况而言，市场经济的出现早已错过了可以自由成长的历史阶段，它的发展需要得到政府的精心呵护和培育，不仅需要政府为市场经济的发展提供良好的政治环境、文化环境，而且市场经济自身向哪个方向发展，以及发展速度如何，都需要依赖于政府的正确引导。因此，确立和完善有中国特色的社会主义引导型政府职能模式是现阶段发挥政府职能的必须选择。
四、建立有中国特色的社会主义引导型政府职能模式
建立有中国特色的社会主义引导型政府职能模式是一项探索，然而值得庆幸的是，在这一探索的每一个关键时期，我们的邻国都及时地向我们出示了“警示牌”。80年代末90年代初，正当我们思考政府职能模式的问题时，发生了“苏东剧变”，使我们获得了无穷的教益，从而找到了一条“稳中求进”、“持续发展”之路，即在政治稳定的基础上推动经济的发展，这不仅为顺利走向社会主义市场经济打下了坚实的基础，而且成功地确立了社会主义市场经济体制。当前，我国进入了从社会主义市场经济体制的创立到发展的转折时期，这一新时期必然要求有一个与之相适应的政治、文化等环境的出现，特别是要求通过政治体制改革来完善已经初具雏型的引导型政府职能模式。恰在此时，出现了亚洲金融风波，为我们进行政治体制改革提供了一个宝贵的“参照系”，从而保证党的十五大和九届人大提出的政治体制改革方案更加科学，并能够得到成功的执行。
当然，最为主要的是我国在改革开放的过程中已经探索出一条成功之路，这就是坚持以邓小平理论为指针，坚持党的领导。领导我们事业的核心力量是中国共产党，指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。邓小平理论是当代的马克思主义，是我国新时期各项工作的行动指南。建立和完善有中国特色的社会主义引导型政府职能模式，转变政府职能，改革行政管理体制以及其它改革，都必须高举邓小平理论的伟大旗帜。
党的十五大和九届人大在邓小平理论的指导下，展开了建立有中国特色的社会主义引导型政府职能模式的运动。根据这种模式，政府对经济的宏观管理可以使它从以行政手段为主的管理转向以经济、法律手段和服务相结合为主的管理，简政放权，使政府从繁重的商务活动的困扰中解放出来，把主要精力用于宏观引导和科学管理，履行好政府的社会职能，创造优良的法律环境、管理环境和管理秩序。
也就是说，引导型政府职能模式中的行政行为应当具体地表现为：依法行政、规范行政、透明行政、高效行政、服务行政、廉洁行政。也就是说，引导型政府职能模式通过采取以下几个方面的措施而实现了行政的科学化、民主化和廉洁性：第一，加强立法、严格执法、带头守法、依法行政。使行政管理有法可依，克服随意性和政出多门。第二，建立规范化的办公制度和办事程序。第三，制定公开、透明、接受社会监督的政策。第四，加强服务，树立勤政为民的形象。
总之，随着改革开放的深入，社会、经济进入了一个新的发展阶段，经济结构多元化，市场机制的功能大大增强，人们的思想观念发生了深刻的变化，客观上向政府提出了更高的要求。加强政府的宏观调控，转变政府管理经济的职能，强化社会管理功能，依法行政、规范行政是历史发展的必然趋势，进一步完善社会主义引导型政府职能模式正是合乎这一历史趋势的必然选择。