中国养老社会保险个人账户管理模式研究，本文主要内容关键词为：社会保险论文,中国论文,管理模式论文,个人账户论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的养老社会保险个人账户是指基本养老保险个人账户，它是企业（机关事业单位等尚未正式纳入）基本养老保险中记录职工个人缴纳基本养老保险费和单位缴费部分划入职工个人名下的账户（统账分离后，单位缴费不再划入个人账户），是计算参保人员退休金的重要依据。养老社会保险个人账户的管理环节包括：保费（基金）收缴、账务管理、基金管理，养老金给付。个人账户的管理模式是指各相关主体在上述管理环节功能定位的制度安排。
一、个人账户的管理现状
1.现行管理模式及其弊端。从管理的主体来看，我国社会保险经办机构几乎承担了个人账户管理的全部职责（有些地区试行税务代征保险费）：依法接受参保登记和缴费申报，稽核缴费基数，建立职工及离退休人员数据库，管理个人缴费记录，按国家规定将保险费存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。按规定审核、发放社会保险待遇（委托银行、邮局等社会服务机构发放），提供查询等。这种管理模式在向新制度转换的初期是必要的，但从中长期来看，它无法真正发挥个人账户的作用。
从管理的环节来看，基金的投资运营问题最为严重：管理成本高、效率低；基金管理混乱，挪用情况时有发生：基金运用渠道少，运用回报率低。产生这些问题的根本原因，是由于养老保险基金的管理运作体制造成的。
2.确定合理的养老社会保险个人账户管理模式是统账结合制度成功运行的制度保证。国务院[97]26号文件规定，“新人”个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金；2000年12月，国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》也规定，职工达到法定退休年龄且个人缴费满15年的，可以享受基础养老金，标准按本省（区、市）或市（地）上年度职工月平均工资的20%计发。由于最低缴费年限并未进行调整，因此，从理论上讲，被新制度覆盖的第一批“新人”最早可能在2012年左右有资格领取基本养老金。这就是说，在10年之后，我们设计的统账模式的运行效果要开始接受社会的检验和评判，其中个人账户是新制度最为核心的内容。基础养老金的替代率为20%，最高不超过30%，这一部分相对稳定，国家财政要负终极责任；个人账户部分的替代率能达到什么水平，将直接关系到参保人退休后的给付水平的高低。由此看来，个人账户的运行成功与否，与其说影响所谓“新人”的退休生活，还不如说它直接关系到“统账结合”制度在中国的命运。辽宁试点方案只是强调个人账户基金与社会统筹基金分开，由省级社会保险经办机构统一管理。但如何确定个人账户的管理模式仍未引起重视。
从个人账户的产生过程可以看出，1993年十四届三中全会《决定》才明确提出养老、医疗保险制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式。此后，1995年开始试点，1997年在全国统一制度，2000年进行统账结合制度下的分账管理试点。国内有关个人账户管理问题的理论研究在一些问题上达成共识：个人账户基金应该而且必须进行市场化运营，以实现保值和增值；公共和私营部门都可以成为市场运营的主体；委托经营成为养老基金运营的一种主导性意见。但我认为，在研究个人账户管理模式问题上，存在如下不足：个人账户的管理目标不明确；选择具体的管理模式时，对个人选择权、管理成本等问题缺乏深入讨论；对世界几种典型的个人账户管理模式缺乏全面分析，未能很好地吸收和借鉴国外先进的管理经验利教训。
二、个人账户管理目标及其实现
一般认为，养老社会保险制度引入个人账户是出于以下考虑：推动经济的发展；提高社会保险供款的回报率；个人对自身福利安康承担更大责任；减弱政府的财政负担；给那些经济条件较差的参保人积累金融资产的机会；使退休津贴与个人供款的联系更加紧密。但我认为，个人账户管理模式的设计者所要追求的核心目标应该是尽可能地提高基金的投资收益率，同时降低管理成本。核心目标实现了，政府的财政责任自然会减轻；如果最终个人账户的有效积累不足，那么可以肯定，这种管理模式必定是失败的。
个人账户的管理能同时实现上述目标是比较困难的。包括智利在内的拉美和英国个人账户计划的管理成本太高，人们力图改进个人账户的运行方式以降低管理成本并提高参保人的潜在净收益。但这些改进难免又引起另外一些负面效应，比如雇主的负担加重（并非指缴费负担）、参保人的选择受到限制，甚至人们不得不要求政府在基金收缴、个人账户账务甚至基金管理方面扮演更重要的角色。在基金投资环节，也要权衡个人选择和管理成本之间的利弊。
1.参保人享有适度的个人选择权。依我理解，所谓个人选择权，主要是指个人账户模式下参保人在选择基金管理主体、基金投资方案或策略、养老金给付方式等方面所享有的自由和权力。英国个人账户计划给予参保人的个人选择权包括：除非自己愿意，否则不必一定开设个人账户；建立个人账产后，可以自行挑选基金管理公司和投资工具；此外，对那些选择退出国家养老计划的人，还可以在随后的年份重新退回原养老计划。
我认为，参保人享有投资主体选择权是个人账户基金获取较高收益的制度保证，也是个人账户所追求的理念。不管通过何种形式的委员会来委托基金公司经营个人账户基金，都无法解决委托——代理风险和可能存在的腐败问题。从实际运行情况来看，涉及到参保人更换基金公司的问题时，英国模式的确暴露出一些问题（在智利模式下参保人也可以自行选择投资主体）。虽然参保人有权将其个人账户在不同的管理人之间转换，但他们会发现退出成本很高，而且，其它约束条款使得轻易转换管理人极其不合算。也就是说，自由选择投资主体（即参保人享有投资主体选择权）导致了较高的管理成本，但是，二者之间并不存在因果关系。
研究表明，1960～1975年，由于中央银行对基金投资决策的干预，以致于瑞典社会保险基金的投资收益率每年减少3.2%。此外，1971～1991年间，马来西亚雇主公积金的投资回报比市场可比收益水平低1.9%(Valdés-Prieto,Salvador,1998)。虽然并非所有集中管理的养老基金投资模式的绩效都如此糟糕，但政治干预风险可能导致的低投资回报率问题仍应引起个人账户计划设计者的注意。
就投资决策而言，英国模式与智利模式在给予参保人选择权方面有所差异。在智利，每个养老金公司只管理一只基金，所以参保人无法选择投资工具，一旦选择了某家基金公司，就表明其只能进行某种投资组合。在英国模式下，参保人可选择某家公司的某只基金（一家公司管理多只基金），这实际上表现为具有更为广泛的投资工具选择权。香港的强制性公积金(MPF)更是完全由参保人自己决定如何进行基金的投资，基金管理公司只负责执行参保人发出的投资指令。关于投资的策略，我主张应限制选择权，居民对金融投资的知识和信息是有限的，并不是每个人都具有能力选择正确投资工具和投资对象的。如何进行投资以确保高收益是管理人责无旁贷的义务。我主张参保人只能通过用脚投票来保证高回报。
关于养老金的给付方式，参保人一般有两种选择：将所有账户余额全部转换为年金；参保人自行选择是否购买以及从何处购买年金。个人拥有年金购买选择权也是要付出代价的。有关年金收费的研究表明，65岁的美国男性将其个人账户余额转换为年金要付出占余额的近20%的成本(Mitchell,OliviaS.,JamesM.Poterba,and Mark J.Warshawsky.1997)，其中有一半成本是因为逆选择效应产生的，即如果购买年金是自愿的，则年金购买者的预期寿命往往超过平均水平。因此，要想避免逆选择现象的发生，降低年金购买成本，就不应该允许参保人自己在这一环节拥有选择权，而必须强制性要求其购买年金，这也是适度选择权的表现。
回到讨论的核心，什么是个人账户管理模式下参保人的适度选择权？“适度选择权”是本文提出的新概念，它是指为了实现个人账户的管理目标，参保人能选择养老基金的管理主体，但在投资工具、给付方式的选择方面应该受到相应约束的权力安排。
2.借鉴国际经验，集中收缴基金，统一管理账务。在90年代采用个人账户体制的国家一般都将收缴工作委托给政府（如乌拉圭、阿根廷、瑞典、匈牙利和波兰）。为了节省费用，希望将公共收入和社会保险费的收取置于同一机构管理。例如，在黑西哥，个人账户养老金计划通过国家税务部门向雇员收取工薪税筹集资金。在瑞典，依靠收取与就业相关的税收和管理个人收入税的机构来完成，这些税收征缴工作由瑞典税务总局完成。与智利相比，这种集中收缴供款方式成本更低。在智利，每个参保人必须频繁与数以千计的私人养老金营销和基金收缴代理商接触。当然，这种潜在的规模经济效应有赖于税务部门的可信度和效率。把社会保险机构和税务部门提供的信息联系起来，可以加强地方政府鼓励企业履行缴费义务的力量。此外，将税款征收和社会保险费征收职能合二为一，可以消除职能重叠现象，提高效率。
关于账务和投资管理方面，瑞典的经验也很值得借鉴。在瑞典，税务部门每年春季给纳税人寄去一份收入税征缴单，纳税人经核实更正后将回执返回，里面包含个人所得税及养老金供款的缴纳信息。新的个人账户计划也采用同样的程序，而且每年报告一次个人账户的现值，并允许参保人自行决定一年内所缴纳的个人供款如何投资（投向哪家基金公司）。
在一年的收缴期内，拟划入个人账户的养老金供款存入国家债务办公室专门设立的账户，并按政府同期债券利息水平计息。在随后一年的年中，参保人提交其投资方案，年内由有关部门整理完毕。然后，综合所有参保人的投资选择，确定被投资的各基金份额，由养老金经办机构以自己的名义发出一揽子交易指令。每只基金的经理人只知道基金经办机构代表所有参保人投向该基金的投资总额。
为降低投资管理方面的交易费用，瑞典采用了公共清算所的思路(Louise Fox,Edward Palmer,1999)。公共清算所是公共经纪人，为所有参保者提供账户。这就对基金经理人管理基金的费用进行了限制，并提高了监督的可能性。各种基金通过提供最好的扣除成本后的收益来互相竞争。清算所的经理要求所有基金必须按照同样的原则报告基金的收益和成本，并将此信息向所有参保人提供。参保人据此来判断应该投资哪家基金公司。在瑞典之后，又有克罗地亚和拉脱维亚两国采用了瑞典清算所模式。上述程序通过两个方面减少管理成本。首先，所有与个人账户参保人有关的文书工作及账目由中央集中管理而非每只基金分别处理，极大地提高了效率。随着个人账户计划的运行，参保人可能将部分或全部基金积累从一只基金转向另外一只基金，养老金经办机构也能在内部实行调整，减少了参保人与实际基金经理人之间的直接交易，降低了交易成本；另外，人们希望决策程序和账务管理的集中可以使市场营销成本降低。瑞典模式可望避免参保人向代理人个人支付的销售佣金。
我们可以得出的结论是：养老社会保险个人账户的管理模式应该是一种集中和分散相结合的管理模式。集中管理是为了降低管理费用，表现为：国家税务部门（社保经办机构）集中收缴供款，交易与记账采用类似于清算所的方式，政府强制参保人购买年金。分散主要是指每位参保人自行选择若干相互竞争的投资管理主体。
三、个人账户管理中的收益担保
在智利模式中，国家承担了担保责任。首先，为了保障制度在全国范围内支付的待遇公平，所有参保人，无论参加哪一种养老保险计划，如果工作满20年，都有资格获得政府担保的最低待遇。甚至在个人账户下，当他们账户积累额不够多的情况下也能获得。其次，养老保险制度为参保人支付与平均收益水平挂钩的最低收益，这是管理公司的责任。但是，如果一家基金管理公司尽管遵循了法律规定的其他方面的要求，但是没有达到最低收益的要求，那么国家会填补这个损失，并且会清算这家公司。最后，万一基金公司停止支付，或者基金公司和保险公司宣告破产，那么国家将保证其所属参保人员的待遇支付。
有一种观点认为：是否提供最低收益担保应视投保人是否具有投资选择权而定。若投资选择权在投保人手中，投资风险则由投保人承担，没有必要向受益人提供收益保证。目前我国限于多种原因，养老基金由政府履行投资选择权，从维护受益人利益出发，受托人（政府或其他机构）有必要向受益人提供最低投资收益保证（劳动与社会保障部课题组，2001）。
我认为，这里的“投资选择权”概念比较含糊，结论也与国际上的做法不符合。投资选择权包括投资主体、投资工具、投资策略的选择权，类似在香港强积金(MPF)模式下，不给参保人提供收益担保还勉强说得过去（完全是参保人自己确定投资组合）。英国不对那些建立个人账户养老金的人提供特殊担保，我认为是没有道理的，它与智利模式的区别仅在于每家基金公司管理的基金数不一样，智利的养老金公司只能管理一只养老基金，而英国可以管理几只基金，但投资决策权仍在基金经理人手中。智利模式就提供了最低给付担保。墨西哥政府也向参保人提供最低给付担保，担保的最低养老金水平等于墨西哥城最低或平均工资水平的40%。
如果参保人仅仅选择投资主体，政府应该给予最低担保，至于各种形式的委托经营更应该设计这种补偿机制。这也是我反对给予参保人投资策略（即自己决定投资组合）选择权的理由。我认为这种制度风险不应该由参保人承担。担保资金的来源可以根据实际情况合理分摊。担保的具体形式应与不同的个人账户管理结构和管理模式相适应。
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