构建中国的环境税收体系，本文主要内容关键词为：中国论文,税收论文,体系论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济发展中的环境与税收
当今世界经济正以前所未有的规模与速度迅猛发展。以高度工业化为重要标志的现代经济在快速发展的同时，其所带来的环境问题也日益突出，如废气、废水、废渣、废物、噪音、放射性等污染。生态环境的不断恶化制约了世界经济的进一步健康发展，严重地影响了人类的生存环境及其自身的身心健康；更为严峻的是，还对子孙后代的生存环境及人类社会的可持续发展构成了严重威胁。为此，环境保护问题日益引起世界各国政府以及广大民众的重视。联合国于1992年召开了环境与发展大会，通过了《21世纪议程》等重要文件，确定了全球性可持续发展战略目标及其实现途径。很多国家也相继制定出本国的可持续发展战略。
由于环境的污染及其不断恶化已成为制约社会经济可持续发展的重要因素，因而，环境保护就成为可持续发展战略的一项重要内容。然而，在市场经济体制下，环境保护问题是无法靠市场本身来解决的。这是因为市场这只“看不见的手”并不是万能的，对于经济发展所带来的诸如环境保护等“外部性”问题，它是无能为力的。市场经济的运行机制决定了经济主体的经济行为是自利性的，其所关心和追求的是自身经济利益的最大化，而且其一切经济活动都是围绕着经济利益目标展开的。人们往往忽视全局的宏观的经济和社会效益，不会自觉地关心生态效益和环境保护问题。在经济利益的驱动下，一些企业不惜以浪费资源和损害自然生态环境为代价而盲目地发展生产，这对人类社会的可持续发展构成了严重威胁。为了矫正市场的缺陷，政府有必要采取各种手段对经济活动进行干预，包括法律手段、经济手段、行政手段等。税收作为对市场经济活动实施宏观调控的一种重要的经济杠杆，在保护生态环境、促进可持续发展方面有着得天独厚的优势，是一种具有良好的发展前景和广阔的施展空间的有效的经济调节措施与调节手段。建立我国的环境税收体系，是我国社会主义市场经济条件下正确处理经济发展与生态环境保护关系的必然选择。
首先，建立环境税收体系有利于矫正“市场失灵”，促进保护生态环境目标的实现。根据庇古的外部性理论，在市场经济运行中，由于自然环境提供的服务不能在市场上进行交易，因此，市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品——环境污染和生态破坏发挥作用。由于这种以危害自然为表现形式的外部性成本发生在市场体系之外，从而导致边际私人成本和边际社会成本的差异。为此，政府应实施干预，消除差异。运用税收手段有利于消除这种差异。针对污染和破坏环境的行为征税，就会加重那些污染、破坏环境的企业或产品的税收负担。假定政府征收等于边际污染成本的税收，就可使污染者的边际私人成本等于边际社会成本，边际私人收益等于边际社会收益，即把污染者的外部性成本（社会成本）内在化，使其面临真实的社会成本和收益，企业从事破坏和污染环境的行为就会无利可图，而使企业失去污染和破坏环境的经济原动力，抑制或减少污染量，实现资源的优化配置。如果征税使企业的边际私人成本高于边际社会成本，企业对环境的污染和破坏就会得不偿失，不仅不能从中渔利，反而还要付出代价，蒙受损失。在经济利益机制的调节下，企业为了减少或避免损失，就会自觉保护环境，或者主动投资进行环境治理。这样，在税收杠杆的作用下，就可以通过经济利益的调节来矫正企业的行为，促使其减轻或停止对环境的污染和破坏。
其次，建立环境税收体系有利于促进环保事业的发展。日益恶化的生态环境要求政府加大对生态环境保护的投入力度，这就需要有用于生态环境保护的稳定的资金来源。“十五”时期我国环境保护投资需求约为7000亿元，其中政府投资占56%。如此巨大的投资需求，必然要求政府有稳定的收入来源作为保障。税收所具有的强制性、固定性和无偿性特征无疑会对生态环境保护提供强有力的资金支持和财力保证。可见，开征环境保护税，发挥税收的财政收入功能，有利于增加政府的财政收入；将课征的税款作为专项资金，用于环境保护事业，对于治理污染，改善生态环境，必将产生积极的作用和效果。
再次，建立环境税收体系有利于贯彻“公平”原则，促进企业之间进行平等竞争。公平竞争是市场经济健康发展的基本要求。如果没有一个公平竞争的外部环境，经济主体的经济行为就会被扭曲，经济资源就不可能得到合理配置和有序流动，社会整体的经济发展就不可能是健康的、可持续的。在环境税收制度缺失的条件下，企业之间的竞争是不公平的。这是因为国家治理环境污染需要大量的财政投入，而国家财政资金的来源是全体纳税人缴纳的税款，这就是说，个别企业对生态环境所造成的损害要用全体纳税人的钱来进行治理，而这些企业却可以借此用较低的个别成本，获取较高的利润。这种由他人出资来补偿个别企业生产中形成的外部成本的制度环境，是对社会整体利益的侵害和掠夺，是对合乎环境保护要求的企业的经济歧视。这显然是不公平的。而通过对污染和破坏环境的企业征收环境保护税，并将税款用于治理污染和保护环境，则可以使这些企业所产生的外部成本内在化，利润水平合理化，同时会相应地减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担。从而可以更好地体现“公平”原则，有利于各类企业之间进行平等竞争。
最后，建立环境税收体系有利于进一步与国际接轨。加入WTO后，我国外贸出口所面临的传统贸易壁垒因受到限制将会有所减少，这为我国外贸出口的进一步增长创造了有利条件。然而，与贸易有关的环境因素正构筑着一道绿色贸易壁垒制约着我国的外贸出口的发展。随着全球生态环境形势的日趋严峻，世界范围内的绿色革命、绿色运动方兴未艾，许多国家将可持续发展战略与贸易保护结合起来，使环境问题与贸易措施挂钩，从而导致了绿色壁垒的产生。据统计，仅2000年我国因受到绿色壁垒限制而减少的出口贸易额就超过了450亿美元。与此同时，发达国家利用贸易自由化输出有害环境的项目和产品也会影响我国的生态环境质量。事实上，发达国家将其在本国被禁止或被严格限制生产和使用的产品和技术向广大发展中国家转移由来已久，这种以牺牲他国环境利益为代价的产品和技术输出对发展中国家的可持续发展构成了严重威胁。而发展中国家往往急功近利，在引进外资的过程中放松环境标准，以损害长期的环境和经济利益为代价换取短期的经济发展。这个问题在我国也表现得比较突出。加入WTO后，发达国家的企业为逃避本国严格的环境标准和庞大的环保费用，更有可能利用贸易自由化对我国大量输出在其本国被禁止或被严格限制使用的产品和技术。开征生态保护税，建立环境税收体系，一方面有利于提高企业和广大民众的环保意识，促使企业节约资源，控制污染，开发和采用环保产品与环保技术，进行绿色生产，同时运用减免税等税收优惠政策鼓励企业治理和控制污染，从而突破绿色壁垒，增加出口创汇；另一方面，可以提高有害环境的产品和技术以及洋垃圾的输入成本，使其无利可图，通过税收政策实现保护环境的目的。
二、我国环境税收制度的现状
目前，我国尚未设置专门的环境保护税收，长期以来实行的是以排污收费作为控制污染的主要的经济调节手段。有关环境保护的税收措施分散于各个税种中。具体包括：一是在我国现行税制中，资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等在一定程度上具有环境保护税的性质。二是在有关税种中设置保护环境的相应的税收优惠条款。主要有：(1)增值税。对原材料中掺有不少于30%的煤矸石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金、白银在一定时期内给予免税。(2)消费税。对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油以及摩托车、小汽车等消费品列入税收征收范围，并根据小汽车按排气量大小来确定高低不同的税率。(3)内资企业所得税。利用“三废”为主要原料进行生产的企业，可在5年内减征或免征企业所得税。(4)外商投资企业和外国企业所得税。外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费收入，可减按10%的税率征收预提所得税，其中技术先进、条件优惠的，可给予免税。(5)固定资产投资方向调节税。对符合国家环境保护政策，有利于保护环境、减轻或消除污染的水土保持工程、防护林工程、森林保护、高效低残留农药、城市煤气、集中供热、污水处理厂、垃圾处理厂等投资项目规定了零税率；而对一些污染严重、不符合环境保护要求的小冶金、小炼油以及部分化工项目规定按30%的高税率征税。
我国现行的环境经济制度，对于保护生态环境，促进企业控制污染，从事环境污染治理具有一定的积极作用。但是，随着经济的发展，生态环境形势的日益严峻，在实施过程中，其中的一些内在缺陷也日益显露：
第一，排污收费制度存在先天不足。表现在以下几方面：一是由于没有纳入到税收体系之中，税法不能为其提供有力的法律保障，从而造成权威性不高，强制性不够，刚性不足，在实际运行中征收难度大，随意拖欠现象严重。二是制度设计不科学，仅对超标排污行为收费，而不超标的排污行为则不收费。事实上，只要排污，就会对生态环境造成损害，只是造成污染的程度不同而已，应该承担相应的代价。此外，我国目前实行的是单因子收费，即只对同一污染体中浓度最高的一种污染物收费。这意味着企业对浓度最高的污染物进行治理后，仍要缴纳次超标排污费。从而企业可能在浓度最高的污染因子既定的情况下，加大其他污染因子的排放，其造成的综合污染程度可能更严重。这不利于对生态环境的综合治理。三是收费标准低，收入规模小，且征收成本高，资金利用率低，难以满足不断增长的环保事业的资金需要。有资料显示，目前污染企业所交的超标准排污费只相当于污染治理费用的10～15%，环保资金不足的问题十分突出。四是受地方保护主义的严重干扰。一些地方政府及其官员为了本地区的经济发展和任期内的政绩，充当排污企业的保护伞，帮助企业隐瞒或伪装超标排污行为，甚至随意干扰排污费的收缴。
第二，现行环境税收制度覆盖面小，系统性差，导向性弱，调控领域有“空白”和“死角”。一是征税范围过窄。如资源税，许多重要的自然资源，如森林、草原、海洋、名贵中药材、淡水资源等，未列入征税范围，不利于对自然资源的全面保护。二是针对环保的税收政策分散，项目不全，目标不明确，力度不均衡，相互间协调配合不够，难以形成合力。三是部分税种在税率设置上档次少，未能充分体现公平税负和生态环保原则。四是有关环境保护的税收优惠政策涉及的税种和项目少，优惠方式单一，调控作用不强，实际意义不大，不能充分体现税收政策的导向作用和税收优惠的效应。为了体现税收政策的灵活性和有效性，国际上通常将加速折旧、再投资退税、延期纳税等税收优惠方式应用于环保税收政策中，而我国在这方面几乎是空白。五是有的税种由各级地方税务机关征收，地方政府干预税收执法的事件时有发生。
三、构建我国环境税收体系的基本思路
随着我国经济的飞速发展，工业化进程的不断加快，环境保护问题已引起政府和有关各方的高度重视，构建我国的环境税收体系，用税收手段促进环境保护目标的实现，已提到了我国税制改革的重要的议事日程。构建我国的环境税收体系，既要有利于保护生态环境，促进我国经济的可持续发展，也要借鉴发达国家的成功经验，同时还要兼顾我国的具体国情，具有可行性和可操作性，并保持税收政策的连续性和稳定性。其总体思路是：
1 征收环境保护税。将现行的排污收费制度改为征收环境保护税。按照“谁污染，谁负税”的原则，环境保护税的纳税人应为：从事有害环境的应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位及其他生产经营者。考虑到可操作性以及征收成本等因素，可暂不对个人征收。对个人污染环境的消费行为，主要是通过对企业生产有害环境的产品征收环境保护税和消费税，提高其生产成本，进而提高个人消费成本，通过价格信号引导人们使用或消费绿色产品、无公害产品，从而达到环境保护的目的。在环境保护税的税率设计上，应根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。根据“专款专用”的原则，环境保护税收入应当作为政府的专项基金，全部用于环境保护方面的开支，并加强对其用途的审计监督，防止被挤占挪用。环境保护税的具体税种应包括：(1)产品污染税。主要是对工业企业生产的有害环境的产品征收的一种税，如含磷洗衣粉、洗涤剂，一次性泡沫餐具、塑料包装袋，有害环境的灭鼠药、杀虫剂、剧毒农药、烟花爆竹、毒性化学品等。应以产品产量为计税依据，按其对环境的危害大小并考虑自然界的降解和自清能力设计不同的税率。(2)排污税。主要是对工业企业在生产过程中排放的污染物及其工业垃圾征收的一种税。应根据不同的污染物种类设置税目，以污染物的实际排放量为计税依据，视其对环境的污染程度设计高低不同的税率。对同一种类的污染物，也应按照其有害成分的不同含量确定不同的税率档次。(3)空气污染税。是对企事业单位及其他生产经营者的工业锅炉及其他各种设备设施在生产经营活动中排放的烟尘和有害气体为课税对象征收的一种税。在计税方法上，应以烟尘和有害气体的排放量为计税依据，根据烟尘排放量及有害气体的浓度设计累进税率，从量课征。(4)噪音税。是对企事业单位及其他生产经营者在生产经营过程中造成的噪音污染征收的一种税。应以噪音音量超过人或动物的一般承受能力的分贝值为标准确定起征点，在起征点以上按照噪音的分贝值的高低设计不同的税率。
2 开征燃油税。是对汽车、摩托车、拖拉机、轮船、飞机等使用燃油的交通工具按燃油的消费量征收的一种税。从环境保护的角度看，征收燃油税，一方面有利于从经济利益上制约对石油资源的消耗，另一方面也可以鼓励人们使用环保交通工具，或使用洁净的替代能源，从而减少燃油对大气的污染。我国目前开征燃油税的时机已经成熟，应尽早推出此税。
3 完善资源税。一是扩大征收范围，在现行对7种矿藏品征收资源税的基础上，将那些必须加以保护性开发和利用的资源列入征收范围，如森林、草原、海洋、名贵中药材和淡水等自然资源。二是调整计税依据，由现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并提高单位税额，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，以此限制掠夺性开采与开发。三是将其他资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等并入资源税。
4.完善税收优惠政策。一是在企业所得税中加入环境保护的税收政策措施。如企业环保设备投资达到一定比例的可享受一定程度的所得税优惠；对环保设备允许加速折旧；对利用“三废”生产的产品所得免征所得税；对企业用于改进生产工艺，进行清洁生产的营业利润，可在所得税前抵免；对企业利用清洁能源如太阳能、风能、高生物质能等进行生产的项目减免企业所得税等。二是在消费税制度中体现环境保护的政策意图。消费税的改革应贯彻调节消费结构和促进环境保护双重政策目标。从环境保护的角度，对于资源消耗量大、环境污染严重的产品，应征收较高的消费税；而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。如对无铅汽油可实行较低税率。通过税收手段来调节消费者的消费行为，鼓励广大消费者进行绿色消费、清洁消费。
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