论政府经济职能实施绩效评估体系的框架构建，本文主要内容关键词为：绩效论文,职能论文,框架论文,评估体系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.51 文献标识码：A 文章编号：1002-462X(2000)04-0018-06
计划经济体制下，政府对于自身经济职能实施绩效的评估标准主要是一条，即看政府对于自身所制定的各项计划指标完成了多少。由于这种评估体系单一，不规范，漏洞很多，因此，一段时期内，我国浮夸风蔓延于整个社会，虚吹乱报畅行于全国各地，致使整个国民经济受害匪浅。必须尽快构建一个科学、公正且有效的政府经济职能实施绩效评估体系。关于政府经济职能实施绩效的评估体系框架，本文认为，主要应当从两个层面来进行构建。一个层面是微观层面，主要评估政府经济职能实施的各具体机构及某项具体经济政策的实施绩效；另一个层面是宏观层面，主要评估一国政府履行其所有经济职能的总体绩效，包括资源的占用与使用情况，提供服务的数量与质量状况以及计划目标的实现程度等等问题。
一、政府经济职能实施绩效的评估体系——微观层面
构建政府经济职能实施绩效的微观评估体系主要可以从以下两个角度来进行。一个是对于政府经济职能具体实施机构绩效的评估，一个是对于政府经济职能实现形式，即某一具体经济政策绩效的评估。
（一）政府经济职能具体实施机构绩效的评估
一国政府经济职能的具体实施机构，通常主要有两类，即政府行政机构与国有企业。两类组织由于性质差异迥然，因此，具体的评估办法也就大相径庭。
1.政府行政机构
要想准确评估政府行政机构的绩效，就必须先弄清何为政府行政机构的“产出”。政府行政机构的产出不同于企业的产出，其确定与度量都是十分困难的[1]。詹姆斯·威尔逊认为，“要度量一个机关的输出量常常是很困难的——实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头昏脑张。”[2]由于行政部门的产出不能像企业的产出那样最终进入市场的交易体系，形成一个货币价格，因此，经济学家称其为“非市场产出”。而且，“非市场产出通常是一些中间产品，也即充其量是最终产出的‘代理’。如由食物与药品委员会作出的对药品和食物分配的限制和禁止；由联邦通讯委员会发出或吊销执照”。但是，为了评估行政机构的绩效，监督与控制行政机构的运转，人们又必须想办法测量行政机构的产出。
为了准确测量行政机构的产出，加强对行政机构的管理，经济学家想出用投入来间接测量产出的替代办法。比如查尔斯·沃尔夫就认为：“用投入来度量非市场的产出是可以被接受的，因为直接地测量产出是非常困难的。”有了这个间接测量行政机构产出的办法，对于行政机构工作绩效的评估相对来说就容易多了。我们可以按照这些行政机构产出的可测量程度将行政机构划分为两大类型：一类是其产出可以用货币或其他可以计数的单位来计量的，比如税收机构所收取的税收收入；另一类是其产出无法用货币或其他可以计数的单位来计量的，比如其产出为制定的规章或规则的机构。对于前者，使用成本收益法通过准确核定其单位产出的投入数值便可很容易地对其工作绩效进行评价；而对于后者，由于其产出无法准确度量，我们便只能通过民意调查间接评估其工作的质量，同时通过使用经验分析法及严格的规章制度来保证其投入不是被浪费或被滥用。
显而易见，上述行政机构绩效评估方法中使用的投入概念为会计意义上的各种货币投入，即行政机构所耗费的各种资源，而这个数值是任何一个行政机构都能测算出来的。因此，这个方法的可资利用是确定无疑的。此为行政机构的绩效评估方法之一。
下面介绍行政机构的绩效评估方法之二。鉴于行政机构产出的生产具有较强的劳动密集型特征[3]，也就是说，对于行政机构来说，劳动投入是其关键性投入，即行政效率的高低主要取决于劳动的边际生产率。故此，行政机构中工作人员劳动的实际供给程度对于该机构效率的高低就具有决定性作用。詹姆斯·威尔逊在其著作《美国官僚政治》中独辟蹊径，正是以行政机构中工作人员的工作活动或劳动付出行为作为其模型中的“投入”，然后按照这种劳动投入的是否可测量，再加上行政机构产出的是否可测量，将行政机构划分成四种类型，即付出和成果二者都能观察得到的机构，可以观察到付出但观察不到成果的机构，可以观察到成果但观察不到付出的机构，以及付出和成果二者都观察不到的机构，并分别称它们为生产型组织、程序型组织、工艺型组织和应付型组织[4]。至于如何来评估这四类行政机构的工作绩效，威尔逊是这样阐述的：在生产型组织中，领导者能够观察到工作人员的工作及其成果，因此可以直接根据工作人员的工作效率来判断他们的表现；在程序型组织中，由于工作人员工作的过程可以观察到，但结果观察不到，故领导者一般通过使用多种形式的连续监视方法，比如直接观察、定期统计报告等来保证机构的工作得以顺利进行；在工艺型组织中，领导者虽然可以按照工作人员取得的成果来评判和奖励他们，但由于领导者无法观察到后者是如何取得这种成果的，故法规制度的完善与严格执行就十分必要；在应付型组织中，有效的管理评估几乎是不可能的。根据威尔逊的上述评估模型，本文认为，我国在对政府经济管理机构的业绩进行评估时，除了采用上述第一种方法外，这一方法也可参与实施。先将所有参与经济管理工作的机构陈列于下；然后，根据其付出与产出的可测量性，划分其不同的归属类型，当然，在可能的情况下，应尽量减少应付型组织的数量；接下来，针对每一机构的具体特点，分别制定不同的评估指标，并参阅同类机构的平均水平制定基准线；最后，按各自的标准对它们分别进行严格的评估，并给予相应的奖惩。
总之，在对政府经济职能实施的具体机构进行绩效评估时，可供采用的方法有两种。其一是根据投入产出按成本收益法进行衡量，目的是在达到既定产出的前提下，使投入尽量少；其二是根据劳动投入与产出的可否测量性进行评估，目的是在达到既定目标的前提下，使工作人员的劳动实际供给程度尽量大。
2.国有企业
作为政府经济职能实施机构之一的国有企业，对其经营绩效当然也需要进行评估。但由于国有企业与行政机构不同，它所提供的产出是市场产品，具有市场价格，因此对它绩效的评估可完全比照私人企业，采用成本收益核算法进行。但对于国有企业绩效的评估标准设立，却应考虑到国有企业的特点，分别不同情况予以考虑。因为有些国有企业承担着一定的社会功能。比如维持一定数量的就业，提供一些低于成本价的产品生产，等等。对于这些企业，纯粹盈利性评估标准的设立便不太合适，也显然不公正。
为此，一般说来，对于国有企业绩效的评估应区别竞争性行业与基础性行业、承担社会功能多行业与承担社会功能少行业而有所不同。对于竞争性行业，国有企业理应从中渐次退出，倘若不退出，其绩效评估标准也应向私人企业看齐；对于基础性行业，若国内有私人企业存在，其评估标准可以向它们看齐，若无私人企业存在，可参照世界上同类行业同样生产力水平的其他国家中国有或私人企业的标准。对于承担社会功能行业的国有企业，可依据它所承担的社会功能对于它实现其盈利目标的相关性程度，通过计量模型计算出基于此而对其盈利性标准所应进行的折扣程度，以得出一个新的盈利性绩效标准。与此同时，明确设立出评估其所承担社会功能实现程度的那些绩效标准以给出一个综合的评估体系，然后再以这一评估体系来实现对这类国有企业绩效的评估。
（二）对政府某一具体经济政策实施绩效的评估
所谓对政府具体经济政策实施绩效的评估，即是对该经济政策执行后它对政策作用客体及周围环境所产生的影响及其效果所进行的评估。政策实施绩效不同于政策输出，“政策输出是政府所做的事情——高速公路的建设，福利支款等。”[5]而对政策实施绩效的评估，不仅包括对政策输出本身进行的评估，同时还包括对与政策输出相关的各种环境的变化所进行的评估。一般说来，政策实施绩效评估中必须包含如下几方面的内容：政策预定目标的完成程度；政策的非预期影响；与政府行为相关的条件环境的变化；投入政策的直接成本和间接成本[6]。基于此，为了准确恰当评估政府某一具体经济政策的实施绩效，以下几个标准是必须要考虑到的。
1.效益标准。即政策达到政策目标的程度。在评估这一标准时，既要评价政策的正效益，也要评价政策的负效益；既要评价政策的主要效益，也不能忽视其附带效益；当然，更重要的一点是，既要评估政策的经济效益，也不能遗漏其非经济效益。只有客观全面才能保证评估的科学有效。
2.效率标准。即“政策效益与政策投入之间的比率”问题。该项政策的资源投入量（包括人、财、物和时间）是多少；该项政策的政策效益有多高；对该项政策的投入产出进行比较，从而考虑其效率的高低。
3.公正标准。即该项政策执行后，与该政策有关的社会资源、利益以及成本的分配是否公平的问题。一项好的经济政策应该是公平合理的政策，如果这项经济政策的整体效益、效率都很高，但它严重损害了国内某一特定群体的利益，那么，该政策也不能称作是具有好的实施绩效的政策。在社会主义国家，这一标准更是绝对不能忽视的重要标准。
4.政策回应度标准。即一项经济政策实施后，它对于满足该国特定社会团体需求的程度标准。一项经济政策实施后，即使其效益、效率都比较高，公正性程度也比较好，但政策作用的客体认为它对于满足自己团体的需求并不是效果很好，那么该项政策显然也不能称其为绩效水平高的政策。当然，此处的政策回应度并不是指对于某一特定团体不切实际的空想的满足程度，这种需求的满足应当是对于有着客观性的现实需求的满足。
可见，任何一项具体的经济政策实施绩效的评估都不是一件简单易做的工作，大量的调查、分析、研究不仅对于专门性人才，而且对于经费都有着一定水平的需求，但这项工作的重要性是无庸置疑的。因为严格科学的评估不但对于已执行的政策，而且对于将出台的政策都具有积极的正面影响作用。
二、政府经济职能实施绩效的评估体系——宏观层面
一国政府经济职能实施绩效的优劣，固然离不开其具体执行机构以及其具体经济政策实施绩效的突出表现，但微观层面绩效的成绩良好并不等于宏观层面绩效的成绩必然同样令人满意。所谓合成推理的谬误阐述的就是这个道理[7]。故此，为了保证一国政府经济职能的实施绩效从总体上能够达到较高的水平，设置一些综合性、全局性的宏观评估标准，便是一个极有意义的工作。本文认为，评估一国政府经济职能实施绩效的优劣，从宏观层面来进行，主要应设置以下几条标准。
1.稳定性标准。即政府在执行其经济职能时所颁布并实施的各项政策、法规要在一定时期内基本保持不变。这种基本保持不变实际上应包含四层含义。(1)政府的政策、法规一旦出台，政府便应在这些政策、法规既定的有效期内采用一切措施竭力维持它们的有效性和权威性；(2)除非发生重大的异常或突发性事件，政府不应对已出台实施的政策、法规做重大调整或将其废止；(3)在必须进行的政策、法规调整过程中，政府应尽量使调整后的政策、法规与原来的政策、法规保持连续性和承继性，保证其前后衔接得当；(4)对由于政策、法规调整而导致的相关利益集团的利益损失，政府应事先做出如何予以补偿的承诺。只有具备以上四个条件的政策、法规，我们才能将其称之为具有稳定性的政策、法规。
政府的政策、法规实际上就是政府和相关的社会集团达成的一种社会契约，这种社会契约通常都关乎某些集团的切身利益，故此，只有政策、法规稳定并可预见，各市场主体才可能据此合理安排自己的经济行为。如果一国政府的政策、法规频繁变动，朝令夕改，就会带来一系列弊端：使某些特殊集团获得特权利益，某些普通集团遭遇额外损失，从而使这些政策、法规有失公正；导致政府成本增加和资源浪费；导致人们普遍性的短期行为；导致整个政府执行经济职能的政策体系结构失衡、衔接失当；导致社会中一些非正式秩序的产生，阻碍政府的正式政策、法规的贯彻[8]。
2.公平性标准。在论述政府经济职能存在的依据时，笔者曾提出，政治依据解决的是一国内各利益集团的利益分配问题；道德依据解决的是一国内人民的收入分配不公，以及背德行为和“金钱暴君”等现象[9]。从理论上说，无论在什么性质的国家，政府在这两方面行为绩效的优劣都应当是公平原则。对此，斯蒂格利茨曾强调，“更通俗地说，公平乃是评估政府计划可行性的核心准则。”[10]事实上，既然政府的计划可行性需要以是否公平为准则，那么政府经济职能实施绩效优劣的判断就更要用公平与否来度量。
美国决策学家詹姆斯·E·安德森曾经按照一项政策的利益范围与代价承受者范围的宽窄，将政策的利益配置形式划分为四种类型：宽范围的利益和宽范围的代价，即该政策的受益者与受损者都面向广大的民众；利益范围广而代价范围窄，即该政策的代价承受者是一个或几个特定的利益集团，而受益者却是范围广大的民众；利益范围窄和代价范围宽，即该政策的代价承受者为广大民众，受益者却为某一特定集团；利益范围窄和代价范围窄，即该政策的代价承受者是一个特定集团，而受益者却是另一个特定集团。虽然如同上文所述，公平性标准对于某一具体经济政策的实施绩效评估不可或缺，但实质上，它对于一国政府经济职能实施总体绩效的评估却更为重要。因为即使某一单项政策曾以某一集团为代价承受者集团，但若在该既定的时间期限内，政府能相应制定另一补偿该集团损失的配套政策，那么政府经济职能实施绩效的总体成绩依然会比较好。为此，确切估计每一政策执行的损益集团及损益程度（可以用货币计量，也可以用民意测验调查），并相应从全局上予以整体核算，就成为评估政府经济职能实施绩效的又一标准。
3.开放性标准。现代经济是一体化趋势日益显著的经济，能否充分利用国际市场，能否积极加入全球贸易，已成为一国经济发展的标志和进一步发展的条件。为此，在评估一国政府经济职能实施绩效时便不能忽视对于一国经济开放程度的评估。一般说来，同本国自身历史相比，开放程度提高，往往意味着本国政府经济职能实施绩效的改进；开放程度降低，往往意味着本国政府经济职能实施绩效的下降。不过，由于对外经济贸易往来中，不能为本国自身所控制的因素相对政府经济职能的其他领域要多，因此，在对本国经济开放度标准的评估中，必须要考虑到国际市场中任何重大事件对本国对外经贸关系的影响。比如东南亚金融危机的发生就曾对我国的外贸产生不利的影响。
4.透明性标准或称公开性标准。由于政府是一国内具有垄断性强制力的政权机构，它具有超越国内其他一切组织之上的普遍的权威。正是这种凌驾于其他组织之上的优势地位使其获得了执行本国经济职能的惟一资格，但同时也带来了它可能滥用其权威的危险。又由于理论与实践已告知我们，政府本身是一具有自身特殊利益的利益集团，它在行使其权力的同时也在竭力寻求能为自身集团谋利益的机会，因此，为了监督政府的所为是否符合一国的长远发展与整体利益，除了正规的法律制约、政府自身的规章制约外，来自民间的社会监督就具有格外的重要性。而社会监督若想真正发挥效力，没有信息就如同要让巧妇去做“无米之炊”。如何度量一国政府实施其经济职能的透明度？能够允许公众自由获取其行为信息的活动占政府所实施的整个经济活动的比例应该是一个指标。但由于这两个数据的取得都比较困难，因此粗略地估计以及对于公众和政府机构内部官员进行调查可以作为辅助手段。
5.安全性标准。即衡量一国经济抵御外来风险、确保本国经济安全能力大小的标准。在世界经济日益一体化的今天，经济安全问题成为一国政府不得不考虑的一个重要问题，东南亚金融危机的爆发更为许多政府敲响了警钟。在考虑经济安全问题时，外企在国内基础性重要行业中的分布状况，外企产值占整个国内生产总值的比重，外国资本在本国资本总额中的比重以及本国政府所拥有的外汇储备量等等都可以作为衡量一国政府经济安全性强弱的指标。
6.经济性标准。因为本文研究的是对政府经济职能实施绩效的评估，因此，政府实施其经济职能所取得的经济上的成果，所耗费和占用的资源状况等无庸置疑地便成为判断政府绩效优劣的主要准绳。一般说来，从经济角度判断政府绩效好坏，主要应从以下三个方面进行度量：(1)政府为自身干预经济活动所设立的各项宏观经济指标的完成程度。比如GDP的增长率目标，财政预算的目标，财政收入的目标。等等。(2)政府向社会所提供的各项服务的质量评价。包括政府所出台的各项法规、制度的公众反响，政府部门向民众提供各类经济性服务时的态度好坏、程序简繁、收费合理与否等等方面。(3)政府履行其经济职能时所占用和耗费的资源及其程度。包括政府维持自身运转的经费开支，在政府部门就业的劳动力人数，政府活动所占用的土地和房屋建筑，政府履行其经济职能所取得的效益等几个方面。关于这一问题的详细分析，刘瑞曾在其专著《政府经济管理行为分析》一书中专设一章进行了讨论，并开创性地设置了官民比例(R)、政府支配资源程度(Z)、政府自用资源率(GE)、政府管理效益(X)以及政府支配资源与自用资源合理程度的综合评价指数(J)等指标来进行评价[11]。
总之，对于政府经济职能实施绩效的宏观评估，经济方面的绩效只是其中的一个方面，尽管是其中较为重要的一个方面。因为按照笔者的观点，政府之所以具备经济职能是基于政治、道德、经济、技术四个方面的原因[12]，因此，对其绩效的评估也便不能撇开其中的任何一个方面于不顾。
收稿日期：2000-03-15
标签：绩效改进计划论文; 经济论文; 工作绩效论文; 组织绩效论文; 绩效目标论文; 政府绩效评估论文; 评估标准论文; 政策评估论文; 组织职能论文; 工作标准论文; 经济学论文;