城镇低收入人群社会保障的需求与供给差异研究，本文主要内容关键词为：低收入论文,社会保障论文,城镇论文,差异论文,人群论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2009)06-0085439
一、背景与问题
根据国家统计局确认的8%的城镇贫困人口比例推算，2008年我国城镇低收入人群有4853.36万人；加上农村进城务工人员中的低收入人群2 500万人，城镇无劳动能力、无法定供养人和无其他收入来源的“三无人员”230万人，我国居住在城镇的低收入人口共7583.36万人①。2008年，全国享受社会救助的城镇低收入人群2363.1万人，占城镇低收入人口的32%；全国城市最低生活保障人均保障标准为205.3元／月，是当年城镇居民人均可支配收入的15.61%。
关于城镇低收入人群的社会保障需求项目，Hans-Werner Sinn[1]强调，为低收入者提供最低生活保障是社会救助的主要方式；杨坤蓉等[2]研究了城市贫困人口的医疗救助筹资需求和社区医疗救助需求；王培刚等[3](P186-192)研究了城市贫困人口的住房保障需求和保障体系。Albanese[4]则主张在社会救助体系中引入教育、司法等新救助项目。关于城镇低收入人群的社会保障需求数量，Van Voorhis[5]分析了不同国家面向城镇低收入人群的生活保障制度，并运用Logistic模型对影响低收入人群生活保障的因素进行了分析，为精确测算生活保障数值提供了基础；Derek King等[6]运用逻辑回归模型分析了1997-2000年不同类型老年家庭的相关数据，梳理了性别、年龄、收入、健康状况、教育水平和政治偏向等影响个人养老保险需求量的因素；梅建明等[7]对武汉市387户低保家庭资料的分析表明，现行低保救助制度在项目和数量上都难以满足低保对象的实际需求。
我国现行社会保障制度为城镇低收入人群提供的社会保障项目主要有：①城市最低生活保障制度。1993年，上海市在国内率先出台了城市居民最低生活保障线制度；民政部在总结上海经验的基础上，于1994年提出“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”；1997年9月国务院提出1999年底前全国所有城市和县人民政府所在镇要建立城市居民最低生活保障制度②；1999年10月1日，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》正式施行。②城市医疗救助制度。2005年3月，国务院（国办发[2005]10号）文件提出进行城市医疗救助制度试点；2007年10月，中央多部委联合发文强调，要统筹考虑城镇社会医疗救助的工作需要，合理安排必要的工作经费。③城镇低收入家庭住房保障制度。2008年12月17日，国务院常务会议提出，“争取用三年时间，解决近750万户城市低收入住房困难家庭住房问题”，标志着把住房保障列为城镇低收入人群的社会保障项目。
我国现行社会保障制度为城镇低收入人群提供的各项目社会保障数量尚处于较低水平。①2007年12月各地公布的城镇低收入人群最低生活保障标准，杭州340元／人／月，为全国最高；北京、广州等地330元／人／月，排列第二；乌鲁木齐156元／人／月，为全国最低；其他大部分省市的最低生活保障标准集中在250元—300元之间③。②2008年全国城市医疗救助支出29.7亿元，其中城市民政部门医疗救助21.4亿元；全国城市医疗救助累计惠及1086.2万人次，其中城市民政部门医疗救助累计惠及443.6万人次，人均医疗救助水平483.5元。③2008年前三季度，中央政府有关部门、各级地方政府投入资金180亿元，开工建设廉租住房32万套。中央财政对中西部地区补助68亿元廉租住房建设资金，各地累计筹集的廉租住房建设资金近400亿元。2008年底共开工建设80万套廉租住房，租赁补贴户数累计达到287万户④。
上述文献表明，当下我国城镇低收入人群社会保障的重要矛盾是，一方面，在经济增长、物价上涨引起的城镇人均生活费用不断提高的条件下，城镇低收入人群的社会保障需求项目和数量不断增加；另一方面，现行涉及城镇低收入人群的社会保障制度能够提供的供给项目和数量却是有限的。本文在现行城镇低收入人群的社会保障制度能够提供的供给项目和供给数量既定的条件下，分别运用ELES模型和微分方程模型测算了1997-2007年陕西省城镇低收入人群的社会保障需求和社会保障供给数量，预测了2008-2020年的需求和供给的数量，进而求出城镇低收入人群在1997-2020年的社会保障需求量；通过城镇低收入人群的社会保障需求项目、需求数量与现行城镇低收入人群的社会保障制度能够提供的供给项目和供给数量的比较，得出城镇低收入人群社会保障的需求与供给差异。研究发现，城镇低收入人群的社会保障项目在教育、交通通信、抚养及赡养支出等具有发展属性的项目存在供给缺失；陕西省城镇低收入人群社会保障的供求数量在2001年以前基本保持平衡，从2001年以后则呈现“供不应求”趋势，其差值从2001年的4.33亿元增长至2020年的250.20亿元，年均递增31.80%。
二、城镇低收入人群社会保障需求与供给分析的理论框架
（一）城镇低收入人群
城镇低收入人群是相对于城镇高收入、中等收入人群而言的人均收入较低的人口群体。由于经济发展、社会进步以及个体人口的职业、收入等不断变化，高、中、低收入人群的划分标准也在不断变化。国内学术界关于城镇低收入人群的界定有三种方法：一是按照人均收入的多少排序，把人均收入最低的占城镇总人口某个比例的人口群体界定为城镇低收入人群[8]；二是根据不同城市的经济发展水平、社会进步程度等制定最低工资标准，人均收入低于最低工资标准的人口群体为城镇低收入人群[9]；三是依据不同城市的人均收入水平、物价指数确定人均最基本生活需要标准，并以此为该城市的贫困线，收入水平低于贫困线的人群属于城镇低收入人群[10]。本文借鉴《中国统计年鉴》的分类，依据第一种方法，按照人均收入从低到高，把城市人口分为10%、10%、20%、20%、20%、10%、10%七个部分，依次称为最低收入户、低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户、最高收入户七组人口。其中，最低收入户、低收入户共20%的城镇人口为城镇低收入人群。
（二）社会保障需求
在作者检索的文献中，尚未发现对社会保障需求的界定或解释。对养老保险需求有两种不同的理解：一是指依据现行养老保险制度所需要发放的养老金数量，养老保险需求是养老保险金管理部门发放基本养老金所需要的资金⑤；二是指社会应该享有养老保险的人口的养老保障需求，养老保险需求是保障退休职工基本生活需要的绝对需求[11]。
本文借鉴对养老保险需求的第二种理解，把在既定的经济、社会发展水平下，满足人们基本生存和发展所必须的基本生活资料界定为人的基本生活需要；把一定时期内必须由消费者个人（或家庭）和社会提供的满足消费者个人（或家庭）基本生活需要的商品和服务界定为保障需求。个人或家庭能够提供的满足消费者个人（或家庭）的保障需求，我们称为家庭保障需求⑥；家庭保障需求之外的保障需求由政府或民间机构⑦提供，我们称为社会保障需求。（见图1）
图1 社会保障需求概念界定
消费者个人（或家庭）的保障需求，首先由个人（或家庭成员）的劳动收入、家庭财产收入及参加商业保险的收入提供。在家庭各项收入无法满足的情况下，由政府或民间机构提供。在我国，由于包括慈善事业等在内的民间机构能够提供的社会保障规模很小，因此本文研究的社会保障，专指政府提供的社会保障。我们把社会保障需求分为两部分，其中最低社会保障需求是指城乡低收入人群的基本生存需求；基本社会保障需求是指满足基本生存需求后的包括较好生存条件和人的发展需要在内的个人（家庭）需求。
（三）社会保障供给
在作者检索的文献中，没有发现对社会保障供给的界定或解释，对养老保险供给的研究很多。王虎峰[12]认为养老保险供给是政府为了保障养老金支付的制度安排；张思锋[13]把企业职工基本养老保险供给界定为由特定社会、经济发展水平决定的、受多种因素影响的，国家和社会依据相应的法律和法规，通过一定的制度安排向企业离退休职工提供的基本养老保险金总量。本文借鉴张思锋对企业职工基本养老保险供给的解释，把社会保障供给界定为特定时期内社会保障的制度供给主体（一般是政府）为满足居民社会保障需求所提供的商品或劳务的价格总量，即现行社会保障制度框架下的社会保障供给量。由个人或家庭提供的满足居民社会保障需求的商品或劳务价格总量，我们称为家庭保障供给；由政府或民间机构提供满足居民社会保障需求的商品或劳务价格总量，我们称为社会保障供给。（见图2）
图2 社会保障供给概念界定
保障供给的来源主要有家庭保障供给和社会保障供给两部分。消费者个人（或家庭）的劳动收入、财产收入和商业保险收入能够提供的保障供给，是家庭保障供给；政府和民间机构提供的保障供给，是社会保障供给；由于我国当前民间机构所能提供的保障供给规模和数量有限，本文研究的社会保障供给专指政府提供的保障供给。社会保障供给分为社会保险供给、社会救助供给、社会福利供给和社会优抚供给，其中社会救助供给、社会福利供给和社会优抚供给全部由国家提供；社会保险供给需要个人缴纳一定的费用，实际上是政府和个人共同承担。
（四）城镇低收入人群的社会保障需求与社会保障供给
城镇低收入人群的社会保障需求，特指收入最低的20%的城镇居民，由于身体残缺、疾病、灾害等原因，个人（或家庭）不能提供各自的基本生存需求，只能依靠政府或民间机构提供的满足个人（或家庭）基本生存需求的商品和服务。在本文中，专指图1中“最低社会保障需求”。
城镇低收入人群的社会保障供给是指社会保障的制度供给主体（一般是政府）为满足城镇低收入人群的基本生存需求所提供的商品或劳务的价格总量。在本文中，专指图2中“社会救助供给”。
本文研究的城镇低收入人群社会保障的需求与供给差异，是指“最低社会保障需求”与“社会救助供给”的差异。
三、城镇低收入人群社会保障需求分析
（一）城镇低收入人群社会保障需求项目
城镇低收入人群的社会保障需求项目是维持城镇低收入人群基本生存的衣、食、住、行项目，包括食品、衣着、住房、家庭日常用品、杂项商品与服务、医疗、教育、交通通信、抚养赡养支出等基本消费性支出。（见图3）
图3 社会保障需求项目
（二）社会保障需求测算模型
1.城镇低收入人群人均社会保障需求测算模型
我们运用扩展线性支出系统方法[14]（简称ELES）计算城镇低收入人群社会保障需求。ELES通过对不同收入层次居民各大类商品消费支出差异的分析，研究居民消费心理、消费倾向，计算居民消费需求。ELES模型有两个基本假定：①某一时期人们的生活支出仅取决于该时期人们的收入和各种商品的价格；②人们对各种商品的需求分为基本需求和超额需求两部分，基本需求与收入无关。ELES模型的表达式为：
3.城镇低收入人群社会保障需求量测算模型
根据图1得
4.城镇低收入人群社会保障需求量预测
(1)运用GM(1，1)预测法⑧预测未来城镇低收入人群的人均社会保障需求量；
(2)运用人口发展方程即式(7)、式(8)和式(9)，预测未来城镇低收入人群的规模；
(3)人均保障需求预测结果和城镇低收入人群规模预测结果之乘积等于保障需求预测结果，进而求出社会保障需求。
（三）陕西省城镇低收入人群社会保障需求量测算
1.参数设定
(1)目标区间的选择。郑功成[15]把中国社会保障制度发展战略分为短期（2008-2012年）、中期（2013-2020年）、长期（2021-2049年）三个阶段。如果把短期（2008-2012年）作为城镇低收入人群社会保障需求的测算区间，难以发现城镇低收入人群社会保障需求的发展趋势；如果把长期(2021-2049)作为城镇低收入人群社会保障需求的测算区间，制度内生变量变化过多。本文将预测区间设定为中期（2008-2020年）。
(2)保障需求指标数据。根据1998-2008年的《陕西统计年鉴》，运用ELES模型计算求得。
(3)家庭保障需求水平。本文以人均可支配收入替代家庭保障需求水平。根据1998-2008年的《陕西统计年鉴》，得到城镇低收入人群1997-2007年的人均可支配收入。
(4)民间机构保障需求水平。这里的民间机构主要指社会慈善事业。目前，我国的慈善事业尚处于发展的初级阶段，慈善事业能够提供的保障需求还很少，因此，本文把民间机构提供的保障需求忽略不计。
(5)城镇低收入人群的人口数。根据《陕西统计年鉴2008》，运用式(7)、式(8)和式(9)计算2008-2020年陕西省城镇低收入人群的人口数。
2.1997-2007年计算结果
3.2008-2020年预测结果
运用GM(1，1)模型，预测2008-2020年陕西省城镇低收入人群人均最低社会保障需求，将预测结果代入式(11)，得2008-2020年陕西省城镇低收入人群社会保障需求。（见表2）
（四）结果分析
表2显示，1997-2020年，陕西省城镇低收入人群最低社会保障需求呈上升趋势。由于1997-1999年的统计口径与2000年以来的统计口径有所差别，为了分析方便，本文以2000年为起点。陕西省城镇低收入人群社会保障需求由2000年的0.50亿元增长到2020年的551.53亿元，平均每年递增41.95%。其原因一是在本文界定的最低社会保障需求项目下，城镇低收入人群人均最低社会保障需求的增长速度快于城镇低收入家庭的人均收入增长速度；二是在城市化水平提高背景下，随着城镇总人口的增加，城镇低收入人群的规模扩大。
四、城镇低收入人群社会保障供给分析
（一）城镇低收入人群社会保障供给项目
我国现行城镇职工基本养老保险、失业保险、医疗保险、社会救助等项目，都惠及城镇低收入人群。但是专门针对城镇低收入人群的社会保障项目仅有城市最低生活保障制度、城市医疗救助制度和城镇低收入家庭住房保障制度三个项目。
(1)城市最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的社会救济制度[16]。依据孙光德等人的研究[17]，对无生活来源，无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。城市居民最低生活保障金以货币形式按月发放。
(2)城市医疗救助制度，是政府对有医疗需要但无力支付的人群提供的无偿性救助制度[18]。依据郭万超等人的研究[19]，城市医疗救助主要包括：城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险，因大病、重病需住院治疗的人员；城市居民最低生活保障对象中已参加城镇职工基本医疗保险，本人因大病、重病住院治疗，医疗保险部门按规定报销医疗费用后个人负担仍然较重的人员；城市居民最低生活保障对象中因患大病、重病、慢性病常年卧床和需长期服药的人员；经县（市、区）级有关机构认定的需要给予医疗救助的其他城市特殊困难群众。需要强调的是，如果上述人员是因违法犯罪或自伤、自残、自杀等行为发生的医疗费用，则不属医疗救助范围。
(3)城镇低收入家庭住房保障制度，包括廉租住房保障制度和经济适用住房制度，廉租住房保障制度是政府对城镇低收入人群提供的一种房屋出租制度[20]。依据严敏的研究[21]，廉租住房资金来源是当住房公积金增值收益余额⑨不能满足年度保障资金需要时，差额部分由省市县三级财政按“三三制”原则筹措。经济适用住房是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，由开发商建设或集资、合作建设的，面向中低收入家庭销售的，具有保障性质的政策性商品住房[3](P186-192)。廉租住房保障制度和经济适用住房制度的区别是，廉租房是住房使用权交易，居住者拥有住房使用权；经济适用房是住房所有权交易，居住者享有包括使用权在内的住房所有权。
（二）城镇低收入人群社会保障供给量测算
我们以陕西省为例测算城镇低收入人群的社会保障供给量，数据来源于《陕西统计年鉴》。根据GM(1，1)模型预测，可得2008-2020年的城镇低收入人群社会保障供给数量：（见表3）
（三）测算结果分析
由于我国的城市医疗救助制度和城镇低收入家庭住房保障制度目前尚处于试点探索阶段，统计年鉴中只有城市最低生活保障的支出数据。本文用城市最低生活保障的实际支出数据代替城镇低收入人群的社会保障供给量。依据《陕西统计年鉴》，得到1997-2020年陕西省城镇低收入人群社会保障供给量。陕西省城镇低收入人群的社会保障供给量从2000年的0.82亿元增长至2020年的301.33亿元，平均每年递增34.36%。主要是随着人口城镇化率的提高，城镇低收入人群人口绝对量增加；随着城市人均收入的提高，城市最低生活保障的实物数量增加；随着物价上涨，以货币计量的城市最低生活保障价格总量增加。
五、城镇低收入人群社会保障
供求比较及政策建议
（一）城镇低收入人群社会保障需求与供给的项目比较
图4显示，我国城镇低收入人群的社会保障供给项目中尚未包括教育、交通通信、抚养赡养支出等项目。主要原因是对城镇低收入人群社会保障概念的内涵和外延有不同理解。
图4 城镇低收入人群社会保障需求与供给项目的对应性
（二）城镇低收入人群社会保障需求与供给的数量比较
依据表2、表3得陕西省城镇低收入人群社会保障的需求与供给数量差异。（见表4）
表4显示，1997、1999、2000三年，城镇低收入人群的社会保障供给可以满足社会保障需求，其他年份的社会保障供给数量均小于社会保障需求数量。陕西省城镇低收入人群社会保障的供求数量在2001年以前基本保持平衡，从2001年以后则呈现“供不应求”趋势，其差异值从2001年的4.33亿元增长至2020年的250.20亿元，年均递增31.80%。
城镇低收入人群的社会保障供给与社会保障需求存在差异的原因主要是，现行社会保障制度更多关注的是城镇低收入人群的基本生存需要，而忽视了这一人口群体的发展问题。依据贫困陷阱理论⑩，城镇低收入人群要彻底摆脱贫困，应当把教育等发展项目列入城镇低收入人群社会保障需求项目。
（三）政策建议
要解决城镇低收入人群社会保障供给与需求的矛盾必须从保障理念、保障项目和保障水平三个角度针对城镇低收入人群的特征对现行社会保障制度进行优化。第一，要树立“全覆盖、分类别、多路径”的社会保障理念。“全覆盖”是指制度供给应该覆盖所有的城镇低收入人群，即我们常说的“应保尽保”；“分类别”是指在对城镇低收入人群进行救助时，应该按照不同的致贫原因采用相应的方式进行救助；“多路径”是在解决城镇低收入人群社会保障的财务可持续问题时拓宽资金来源，吸收民间组织资金。第二，完善和丰富分类救助制度。具体做法是，将城镇低收入人群分为若干类，对每一类的对象提供不同的福利救助。可以考虑将低收入人群分为“特困户”和“普通困难户”，并将收入靠近“普通困难户”的家庭纳入到“扩展层”。对特困户以保障最低生活为主，对普通困难户要考虑他们的发展性需求，对扩展层要设置较有弹性的家庭收入标准，而且不需要严格的收入审核，重在考查其实际生活中是否有特殊困难。第三，提高社会保障覆盖面和供给水平。通过建立居民收入核实机制和开发社会救助识别系统，确定居民是否属于城镇低收入人群，进而把识别的低收入人群全部纳入到社会保障制度的覆盖范围内。提高城镇低收入人群社会保障水平的关键是根据各地实际的社会保障需求确立补差标准，进一步依据补差标准提供社会保障，从而使供给水平能够满足城镇低收入人群的社会保障需求。
收稿日期：2009-09-01；修回日期：2009-09-11
注释：
①根据国家统计局网站资料整理。
②1997年9月国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。
③根据2008年1月30日中华人民共和国民政部社会救助司网站资料整理。
④根据福建省民政厅网站资料整理。
⑤参见网站：http://jlin.ccer.edu.cn/download/20023101005000.doc
⑥家庭保障需求来源于劳动者本人和家庭成员的劳动收入、家庭财产收入及参加商业保险的收入。
⑦民间机构保障需求主要包括民间慈善事业等项目所提供的保障需求。
⑧灰色理论的微分方程型模型称为GM模型，G表示grey（灰），M表示Model（模型）。GM(1，N)表示1阶的，N个变量的微分方程型模型。GM(1，1)为1阶的，1个变量的微分方程型模型，是将一切随机变量看作是在一定范围内变化的灰色量，将随机过程看作是在一定范围内变化的、与时间有关的灰色过程。对灰色量不是从找统计规律的方式对大样本量进行研究，而是运用数据处理的方法将杂乱无章的原始数据整理成规律较强的生成效列再作研究。现实当中这一方法被广泛运用在经济系统、管理系统、生态系统、农业系统等领域。
⑨即土地出让净收益7%和住房公积金增值收益扣除风险准备金、管理费用等费用后的余额。
⑩“贫困陷阱”理论是指，贫困人口因为家庭贫困使子女无法受到有效的现代教育，进而使贫困人口一代又一代走不出贫困状态。按照这一理论模型，一个国家，一个民族，一个家庭，要想彻底摆脱贫困，最根本的途径就是通过开展有效的现代教育，使贫困人口摆脱“贫困陷阱”。换句话说，有效的现代教育是把贫困人口拉出“贫困陷阱”的根本途径。
标签：医疗救助论文; 低收入家庭论文; 低保论文; 社会保障论文; 供给和需求论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 政府支出论文; 项目分析论文; 差异分析论文; 城镇人口论文; 社会救助论文;