论城市化进程中农民工社会救助制度的构建，本文主要内容关键词为：中农论文,民工论文,进程论文,社会救助论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671－3842（2009）06－0069－04
改革开放以来，我国城市化飞速发展，其中有农民工的重大贡献。但是，由于农民工没有城市居民身份，在城市的工作很不稳定，他们当中很大一部分在城市的工作生活随时可能出现困境。这一群体特别需要社会救助制度的支持，但我国至今还没有建立起支持农民工的社会救助制度，学界也缺乏农民工社会救助制度的深入研究。本文分析农民工社会救助制度缺失的原因和构建农民工社会救助制度的必要性，并提出构建农民工社会救助制度的建议，期望能引起学界和社会各界对农民工社会救助问题的关注。
一、城市化进程中构建农民工社会救助制度的必要性
学界普遍认为，应该给农民工以社会救助，因为农民工为城市社会经济的发展作出了巨大贡献，但是当他们遇到困难时，却没有人来帮忙，如果长此以往，将会形成一个不健康的社会。[1]同时，因为现在基本实现了对城镇贫困居民的“应保尽保”，对农村居民的低保工程也已经开始启动，所以没有道理不给农民工这种“两栖人”以低保或者社会救助待遇。[2]城市化进程中，构建农民工社会救助制度非常必要，主要理由如下：
1.构建农民工社会救助制度是农民工应对社会困境的迫切需要
农民工工作的特征使农民工很容易陷入困境。一是农民工工资收入低。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工50％，但月收入不到城镇职工平均工资的60％，实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1／4。[3](P12)二是农民工工作不稳定。多数农民工从事的是临时工、季节工、承包工、劳务派遣工、小时工等，与用人单位也不签订劳动合同，使农民工的工作呈现不稳定特征。三是农民工职业病和工伤事故多。农民工拿着最低的工资，却在干着最重、最苦、最累、最危险的活。他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，职业病和工伤事故多。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤残人员近70万，其中农民工占大多数。农民工从业人数较高的煤炭生产企业，每年因故死亡6000多人。[3](P12)农民工工作的这些特征使他们成为一个极易陷入困境的群体，构建一种制度来保障他们的基本生活显得十分紧迫。
2.构建农民工社会救助制度是维护农民工合法权益的必然要求
农民工与社会其他群体一样，享有法律所赋予公民的所有权利和利益。我国宪法第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”由此可见，享有社会救助权是每一个公民的基本权利，农民工与城市居民一样，有权享受政府提供的社会救助。
3.构建农民工社会救助制度是保障社会公平的重要内容
公平作为一种价值判断标准，其内涵大致包含下列三个层面的含义：一是从制度结构、制度安排角度理解的规则公平即制度公平；二是从商品等价交换原则出发理解的公平即市场公平；三是从社会价值分配法则出发理解的公平，即补偿性公平。补偿性公平是政府运用各种宏观调控手段来弥补市场对收入分配调节的不足。市场经济改革以来，农民工参与所在地的城市经济建设，对促进当地经济增长、拉动内需等方面作出了很大的贡献；然而，无论在初次分配环节，还是在再次分配环节和多次分配环节，农民工均处于不利的地位。相对于农民工所付出的劳动而言，其收入是较低的。他们干的是最脏、最苦、最累的活，而人身权利、经济权益往往得不到保障，甚至在城市打工遇到特殊困难的时候，却没有人伸出援助之手，这显然有失公平。建立农民工社会救助制度，在农民工需要帮助时给予救助，是保障我国社会公平的重要内容和体现。
4.构建农民工社会救助制度是促进社会和谐的重要任务
和谐社会的主要基础是确立包括农民工在内的各主要社会阶层之间的和谐关系。现阶段，我国农民工数量接近3亿，已经成为城市社会群体中的重要组成部分。他们在我国的基础建设和经济发展中作出了巨大的贡献，是经济建设的重要力量。但是，农民工作为日益庞大的一个群体，却处于弱势地位，他们的权益以不同的方式遭到侵害。他们同城市职工一样的劳动，却无法取得城市的“市民待遇”。这种“一国两策”[4]隔离的后果是：一方面，农民工群体不能融入城市社会，对所生活的城市社区没有归属感；另一方面，农民工在城市工作、生活中经常受挫，产生被歧视感和被剥夺感，因而诱发他们的认同危机，容易产生反社会情绪，甚至产生极端的反社会行为。在一些大城市，罪犯中农民工成分呈上升趋势，这构成危及社会稳定、影响社会发展的一个巨大社会隐患。为消除农民工被歧视的心理，保证社会和谐，必须建立农民工社会救助制度，为农民工在失业或遭遇各种风险时提供基本的生活保障。
5.构建农民工社会救助制度是加快城市化进程的必要步骤
现代化的实现需要工业化和城市化的同步发展。历史上，西方发达国家工业化实现的同时也伴随着城市化过程的完成。但是我国城市化水平与工业化的发展水平不同步，城市化严重滞后于工业化。要改变这一现状，就需要大力推进城市化，基本途径是农民市民化。在我国的现实条件下，农民市民化过程中首先需要实现的是“农民工的市民化”。建立农民工社会救助制度，解决农民工的后顾之忧，使农民工对城市产生认同，促使农民工融入城市生产和生活的方方面面，才能加快农民的市民化步伐，从而加快城市化进程。
二、城市化进程中农民工社会救助制度缺失的原因
我国一些大城市的社会团体、民间组织已经开始行动，建立了以司法援助、医疗救助、教育救助为主的农民工救助项目，但政府没有承担起农民工社会救助的职责，全国范围内的农民工社会救助体系还没有形成。农民工社会救助制度缺失的原因是多方面的，既有观念、体制上的原因，也有政府资金不足、非政府组织发展不完善的原因。具体来说，导致我国城市化进程中农民工社会救助制度的缺失主要有以下几个方面的原因。
1.“城乡分治”的二元社会管理体制
城乡二元社会经济结构和城乡分离的户籍制度是农民工社会救助权益缺失的根本原因。新中国成立后，我国确定工业优先的经济发展战略，农业为工业服务，同时实行城乡分割的二元社会模式，农村和城市户籍分离，并且住房、医疗、福利、教育以及社会保障等制度均与户籍制度挂钩。农民工在城市做工时，同城市工人虽一样的劳动付出，但因其农村户口，农民工身份始终被定为“农民”，而不被承认是城市居民，城市的就业政策、教育政策、社会保障制度等，都把农民工排除在外，社会救助制度中也就自然不包括农民工。
2.农民工社会救助意识薄弱
农民工从农村来到城市，他们一般文化程度不高，对自身权益认识不足，法制观念、维权意识和社会救助意识都比较淡薄。虽然近年来我国农民利用法律维护自己权利的意识有了很大提高，但仍有一大部分人在真正面对法律、面对诉讼时会选择规避或放弃。因此，有什么困难时农民工们总是自己想办法解决，而不是想办法争取国家、政府支持救助的权利。
3.政府社会救助资金不足
近年来，社会救助支出逐年增加，但其占国家财政支出的比例仍然偏低，供需矛盾十分突出。由于各级政府财力有限，而需要政府支出的领域众多，在资金需求远大于投入的情况下，政府就只能采取保证重点的办法，这样农民工就因为不是城市政府的“直辖”民众，而没有成为被保障的主要对象。
4.社会救助法律体系不健全
目前，我国社会救助立法的层次还停留在条例、办法、决定和通知的水平，没有出台独立而统一的社会救助法。这使得社会救助工作很大程度上依赖于地方政府领导个人对这项工作的认知和重视程度，容易存在不规范性、政策不连续等弊端，也使救助工作容易忽视农民工这一群体。
5.非营利组织发展不完善
经过不断发展，我国非营利组织已显示出旺盛的生命力，在农民工社会救助方面也具有非常大的潜力和十分重要的作用，能够极大地弥补政府能力的不足。但现在我国非营利组织的发展还不完善，管理体制落后，法规制度不健全；筹资能力不足，从业人员素质不高；机构的伦理操守不规范，没有建立健全自律、他律、互律机制[5](P89-91)，在农民工社会救助方面还难以发挥应有的作用。
三、城市化进程中构建农民工社会救助制度的对策建议
农民工是中国经济社会发展特定时期出现的社会群体，是城市化进程中的某一阶段出现的特定群体，是属于过渡性质而不是永久性的。城市化进程中构建农民工社会救助制度，必须把握城市化的阶段性特点，与城市化进程相适应，发挥多方积极性，并设计好农民工社会保障的制度框架。
1.农民工社会救助制度的构建要与城市化进程相适应
农民工社会救助制度与城市化进程相适应包括两方面的含义，一是城市化发展进程中，需要将农民工转化为城市居民作为重要内容，并重视构建有利于农民工市民化的农民工社会救助制度。二是农民工社会救助制度要分两步走，首先是针对农民工特点建立农民工社会救助制度；其次，待农民工转化成城市居民后，要适时调整农民工社会救助制度，使之融入城镇社会救助制度中，进而构建统一完善的包括各类劳动者在内的社会保障制度。农民工作为城市化进程中的过渡性群体，其社会救助制度也只能是过渡性的，是城乡二元保障制度体系整合的一个重要的衔接点。随着社会保障制度覆盖面的扩大、户籍制度改革的不断推进和城市化的发展，这种救助制度势必要融入新的制度体系中。
2.农民工社会救助制度的构建要发挥多方积极性
首先，要强化政府责任。保障农民工权益不仅是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。[6]在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困并非仅仅由于个人原因造成的，更多的是由于社会的因素。政府作为公共利益的代表，应当为每一个人提供获得公共服务的最低条件，特别是对农民工这样作出了重要贡献而又处于弱势地位的群体，要给予特别的关心和支持。为此，各级政府应高度重视农民工权益保障问题，要在农民工基本权益保障上舍得花钱、舍得出力，努力探索构建科学合理的农民工社会救助制度。
其次，提高农民工救助意识。农民工的权益要靠农民工自己争取，农民工社会救助制度的构建有待于农民工救助意识的提高。提高农民工社会救助意识，要在农民工当中加大社会救助的宣传力度，通过宣传转变农民工在遇到困难时只会依靠私力而对社会救助淡漠的观念，提高农民工保障自身合法权益的积极性。要组织农民工学习党的方针、政策和法律法规，学习技术，提高文化素质，增强农民工对国家的各种救助措施和政策及劳动法规的了解。当自己的权益受到危害时，就会有意识地去保护自己的权益不受侵犯。
再次，要注意强化企业责任和发挥非政府组织作用。农民工用自己的青春、汗水甚至是健康、生命为企业创造利润，为企业的发展作出积极贡献，作为企业，在农民工遭遇困境时，有责任、有义务为农民工提供救助。非政府组织在农民工社会救助中具有重要的作用，一方面，非政府组织的非营利性、志愿性、公益性等属性将促使非政府组织关注社会弱势群体，关注农民工社会救助；同时非政府组织贴近基层、服务灵活、善于沟通、筹资广泛等方面的功能优势使其能在农民工社会救助中大有作为。为此，要充分挖掘非政府组织的潜力，发挥其在农民工社会救助中的作用。
3.要设计好农民工社会救助的制度框架
第一，提供主体。农民工社会救助制度的提供主体是国家，具体是流入地政府。农民工在城市就业，对城市的经济发展做出了重要贡献，其社会救助的直接提供者应当是农民工流入地政府。据共青团广东省委的调查显示，青年外来工对广东省GDP增长贡献率高达25％以上，[7]农民工社会救助应按照“谁受益谁支付”的原则，变户籍地原则为居住地原则，由流入地政府提供。
第二，资金来源。要建立以政府投入为主的多渠道的农民工社会救助资金筹集机制。首先，政府要加大农民工社会救助的财政投入。可发行特种债券，开征特殊税种，建立稳定的救助资金来源渠道。可以借鉴西方国家的成功经验，将个人所得税辟为救助制度的专项税源。其次，应整合社会资源，让社会捐助制度化、市场运作化，可以让“爱心慈善超市”这类集募捐、帮困和变现功能于一体的新生事物在农民工救助制度中发挥重要作用。最后，农民工社会救助资金可来自于农民进入城市后耕地使用权的有偿转让，从土地的保障功能中寻求农民工的社会救助基金。
第三，管理体制。我国城镇和农村社会救助制度采取的是集散结合的管理模式，根据各项社会救助管理要求上的差异，把共性较强的部分项目集中起来，实行统一管理；把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。农民工的社会救助则更适合采用集中管理模式；将农民工的所有社会救助项目全部统在一个管理体系里，建立集中而独立的农民工社会救助管理机构和执行机构。其主要理由在于：一是有利于农民工社会救助的统一规划、统一实施，避免政出多头下部门之间互相扯皮，社会救助功能难以有效发挥的弊端；二是有利于农民工社会救助项目之间的相互协调，提高资金的使用效益；三是有利于农民工社会救助管理机构精简有效，降低管理成本；四是使农民工申请社会救助更加容易，救助更快到位。有困难的农民工，只需到一个部门申请，只需经过一个部门的审核，可大大缩短办事的流程和时间。集中管理模式要求建立独立的农民工社会救助机构，这比较适合工作不固定、住所不固定、流动性强的农民工对申请简单、救助及时的要求。当然，在建立集中而独立的农民工社会救助制度的时候，要考虑与城市救助制度的衔接，并随着城市化的推进，逐步将农民工社会救助纳入城市统一的社会救助制度的范畴。
收稿日期：2009－08－31