浅谈行政事业单位财务内控建设
鲁霜霜 山东省济南市中级人民法院
行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，在遵守国家法律和财经制度的前提下，结合本单位实际情况，通过制定制度、落实措施和执行程序，防范和管控经济风险的动态过程。根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》和其他有关法律法规，财政部于2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，将单位内部控制对象定义为单位经济活动的风险。2015年，财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，内部控制建设被提上行政事业单位的重要议事日程。
一、从内控“目前状况”看财务内控问题之所在
(一)理念意识不到位，缺乏责任感
内控制度是现代财务管理的重要基础性理论，财务管理通常是行政事业单位强调的“一把手”工程。然而，很多单位主要负责人对内控常识缺乏最基本的了解和准确的定位。他们有的认为行政事业单位的资金来自于国家，管理上有财政、会计核算部门分工把关，内控工作只是财务部门办的事。有的感觉内控是自己给自己设置障碍把自己捆绑起来。有的则是简单将内控制度上墙，作为单位的面子工程，而无行之有效的内控管理措施等等。这诸多的错误观念和行为是由于完全没有认识到完善、积极、健康、有序的执行内控制度，对单位的长足发展是何等的有益之举。领导重视程度不够，则宣传力度就不够，单位内控环境氛围不够浓厚，致使管理人员缺乏对内部控制关键性的认识，工作人员缺乏对内控的参与意识，整体意识薄弱。
(二)内控制度不完备，缺乏可操作性
1.内控制度建设存在滞后性。随着宏观经济环境的变化，新的经济活动、经济业务、经济工具不断出现，原有的内控制度已不适应新的形势，需进一步改进完善。如果管理人员和财务人员的观念和能力不能跟上环境的发展变化，就会限制内控制度的建设，造成内控制度的滞后性。
2.内控制度建设存在片面性。一些行政事业单位只重视中心工作的开展，对内控制度建设投入力量不足，单位的领导干部没有投入更多的精力去研究、部署，内控制度建设浮于表面、限于动员。行政事业单位在构建财务内控制度过程中，主要依靠《会计准则》、《内部会计控制规范》等文件，而没有真正将内控制度建设与本单位中心工作相结合，与本单位经济活动相融合，没有形成真正适合本单位的完备的财务内控制度。在实际工作中，就会出现由于财务制度的不健全，导致内控制度的作用无法得到有效发挥的现象。
1、梳理往来款风险识别框架。主要通过问卷调查、实地搜集等方式进行风险点的搜集和分类，其中深度访谈是使用频率较高的一种，主要以访谈的形式进行。由电力公司财务部门发起，联合其他业务职能室的相关财务联络员，共同对往来款管理中存在的风险点进行梳理，主要以业务关键环节为考量重点，结合原有业务中出现的风险点作为参考，讨论现有业务中可量化的关键风险点，再将风险点划分为专项、日常、资金这三个领域进行分类，再在不同的类别中对不同的归属部门进行分类，做到分类分部门的精细化管理。
(三)财务内控管理方法传统单一，缺乏科学性
4.财务管理信息交换差，协同水平不高。一个单位使用的系统软件可能涉及多种，如财务系统、办公自动化系统、预算系统、决算系统、资产管理系统等等，而这些系统软件非同一开发商开发，且软件质量参差不齐，无法实现数据共享功能，造成重复工作耗费了财务人员大量的时间和精力，工作效率低。
传说文化寓意深刻。东田街流传有很多传说，当地传说主要有：寓意互相谦让的“五虎剩羊”，寓意不忘祖恩的“宰相刘墉三坑寻祖”，寓意惩罚忘恩负义的“十八支洞窑”，寓意斗则两伤的“张法师俞法师斗法”，寓意管理保平安的“九龙抢珠”，寓意为民造福的“傻子道人与县太爷相约施法降雨”，寓意事物互相关联哲理的“沙潭坑龙潭”，寓意人心不足恶有恶服的“火焰山兴衰”，寓意崇尚礼仪的“三泾进贡两件宝”。本地传说还很多，外地传说在东田街传得比较多的有：老虎外婆、讨饭骨头圣旨口、咬奶头等等。许多传说带有神话色彩，也有属记录真实故事型。古街的所有传说，寓意深刻，情趣生动，讲者头头是道，听者津津有味。
2.资产管理缺少有效监管。在政府采购制度实施后，行政事业单位的固定资产购置在一定程度上得到了有效控制。但是仍然存在资产的使用管理与控制制度相形脆弱的现象。
一些行政事业单位虽然建立了财务内控机制，但缺少有效的监督。一是内审机构不健全。基本与会计部门在编制上平行，其工作人员也都是由财务人员担任，缺少专门性，其应具备的独立性与权威性无从谈起。二是内控与考核脱钩。行政事业单位对内控制度建设认识不够，注重考核、忽视内控现象严重，缺乏内控与考核挂钩的监督模式，致使单位内控制度流于形式，形同虚设，更加有助于内部人员越权实施和贪污受贿。三是外部监督体制缺乏。有些行政事业单位内部控制的监管采取管理层授权的方式，监管人员工作基本上由管理层授权开展。内控结果反映的是管理层的意见，维护的完全是管理层的利益，而不是基于内部控制反应的实际情况。这种被监督者管理监督者的机制违背管理学的基本原理，不具有客观性。因此，在授权监管的方式下，内控无法做到公正公平。四是财务信息公示制度落实不到位。行政事业单位中，普遍认为财务信息属于单位机密，领导层知道即可，免得知道的人多了生出是非。
转变观念从“我”做起。单位主要负责人要树立“率先垂范”的主体意识，作为内控建设第一责任主体，要主动加强对财务内控制度及有关规定的学习，从思想上认清利害关系，要树立起财务内控主体责任人意识，切实对本单位内控制度的建立健全和有效实施担当负责。
1.预算管理弹性强。一些行政事业单位未设置预算管理部门，有些单位虽然设置了预算管理部门，但形同虚设，并未发挥其应有的作用，预算管理的各个环节漏洞百出。
(四)内控执行监督不到位，缺乏实效性
“我从来不忽悠人，这样吧，我给你讲一个故事。一个真实的故事，一个胜利大厦背后的故事，而且，是一个人的故事。”
二、从内控“问题分析”看财务内控改进之必要
(一)转变理念，增强责任感和使命感
3.财务内控制度执行不严格。经费支出是行政事业单位最主要财务活动，也是风险最高、最容易出问题的环节。经费支出必须建立严格的审批程序。但在实际工作中，往往出现经费支出审核不规范、监管不到位的现象。
(二)夯实基础，完善内部控制制度规范
建立健全财务内控制度体系，是行政事业单位各项工作顺利开展的基础和保障。行政事业单位要依据相关法律法规，结合单位自身状况，发挥财会部门人员对报表的分析和总结优势，为财务内控体系构建提供科学依据。找出内控薄弱环节，明确控制的重点。聘请内控方面的专家，进一步丰富完善，建立起有效的内控制度，确保做到全面覆盖，确保有备无患。建立健全内控机构。按照不相容职务必须分离的原则，合理设置工作岗位，明确岗位职责，在各司其职，各安其位的基础上形成一个互相依存的整体，绘制出更加合理、更加清晰的财务内控流程。加强行政事业单位内部牵制制度，健全批准和签字流程，不同部门的人员参与同一项业务的不同过程，环环相扣，递进式审核，形成相互配合、相互制衡的机制。建立内控报告和公开制度。行政事业单位应当将针对内部控制建立和实施实际情况的自我评价，作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。积极推进内部控制信息公开，通过面向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。建立财务内控的考核考评体系，将内控评价结果纳入到单位考核之中，实现内控与考核挂钩。
(三)科学管理，创新财务内控措施
完善预算管理水平，实现预算的全流程管理。实现预算编制的具体化、精细化，从预算报表就能查找出每笔支出的去向和用途，减少不必要的开支。建立预算调节机制，树立节约意识，对预算进行有效约束。跟踪预算进度，建立结果分析评价制度。完善预算控制制度，确保快捷高效完成预算。要建立科学的财务内控，在财务系统、预算系统、决算系统之间形成数据接口，共享数据信息，减少差错发生率，减轻财务人员工作强度，提高工作效率和效益。要对软件开发进行整合，联合开发多功能、适用性强的软件，从而将预算管理、资产管理、财务管理、决算管理等整合到统一的平台，让财务工作与各项管理工作实现无缝衔接。
(四)形成联动，建立常态化监管
行政事业单位应在财务管理部门以及其他业务管理部门以外独立设定内审部门、配备内审人员，使其拥有较强的独立性。发挥内审部门对本单位业务熟悉的特殊优势，经常性的审计监督管理中的薄弱环节，纠正出现的失误，确保各项财务制度的规范运行。与外部的纪检、财政、审计等部门建立联动机制，邀请这些监督部门不定期对财务内控执行情况进行监督检查，及时发现问题并提出整改建议。高度重视监督部门提出的整改建议，制定专项整改措施，积极反馈整改结果。通过内外监督措施的结合，保证机关事业单位公共服务能力和内部治理水平不断提高。
行政事业单位是关系我国综合发展的重要组织。行政视野单位拥有的设计科学的内控制度体系、健康有序的内控实施环境和积极向上的内控执行团队，必将为行政事业单位今后更加长远的发展奠定坚实的基础。行政事业单位必须提升对财务内控的重视程度，增强创新意识，强化财务内控执行力，提高财务内控执行效率，为我国社会经济的整体发展做出更大的贡献！
而这些产业平台将来规模都会足够大。这些平台未来也许不会达到阿里或腾讯这样通用产业平台的规模。因为阿里、腾讯都是抓住了社会最基本需求的通用平台，所以它的规模体量的确是很大的一个量级。但是产业互联网，其自身价值非常明显，而且也有很大发展空间。
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