学校布局调整应回归教育本位——对学校撤并标准的实证分析，本文主要内容关键词为：学校论文,本位论文,实证论文,布局调整论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出
伴随“普九”目标基本实现，20世纪90年代中后期以来，我国启动了新一轮学校布局调整工作。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”。同年，国务院召开全国基础教育工作会议，将农村中小学布局调整列入农村义务教育发展的重点工作。自此，义务教育阶段“村村办学”格局逐步被“集中办学”模式取代，义务教育学校数量与格局发生了巨大变化。
统计显示，1998至2008年我国共减少33.34万所小学和1.38万所初中，平均每年减少3.16万所学校（包括3.03万所小学和0.13万所初中）。① 义务教育学校大量减少，尤其是小学数量急剧减少，表明撤并学校已成为新一轮学校布局调整的重要策略。学校撤并不仅意味着学校空间结构变化，也影响到学生、家庭、学校及社区利益。从规模经济理论看，撤点并校有利于节约教育成本、优化教育资源配置。但有调查显示，因校点撤并，学生不得不到更远的学校上学，由此增加的交通成本和生活成本对家庭造成了新的压力，儿童上学安全问题也令人担忧。此外，乡土社会中学校在信息传播、人际互动与文化融合等方面担当了重要角色，因学校被撤并，部分群众对此不理解、不支持，甚至引发激烈的群体事件和社会冲突。② 学校布局调整的本质是利益调整，学校撤并标准是布局调整政策的核心要素。合理的学校撤并标准有助于整合社会各方利益，促进教育有序发展；反之，不合理的学校撤并标准必将激化社会矛盾，阻碍教育健康发展。
所谓学校撤并标准，是指决定某所学校保留或关闭的依据和评判指标。它不但蕴含技术标准，更包含重要的价值选择。现有文献在学校撤并标准问题上，要么语焉不详，刻意回避；要么囿于定性描述和经验判断，缺乏实证分析。鉴此，本文采用内容分析（content analysis）方法探讨我国义务教育学校撤并标准问题，在国际比较视野下思考学校布局调整的变革路径。
二、学校撤并标准的内容分析
有研究指出，在新一轮学校布局调整中，部分地区学校撤并标准不合理，片面追求集中化办学，显示出地方政府急功近利的心态。③ 此种现象的具体表征是什么？各地学校撤并标准的主要特征是什么？借助网络平台，课题组利用内容分析方法，对各地学校布局调整规划文本进行实证分析，以此透视学校撤并标准之基本特征。作为一种研究方法，内容分析法是对文献内容进行系统定量或定性分析的方法。政策文件及与政策相关的文本是政策行为的反应，文本的语义则是政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证，内容分析法特别适合对政策文本的比对和解读。④P3～4
课题组以“布局调整”、“学校布局”、“学校撤并”等词汇在互联网上搜集各地有关学校布局调整规划的政策文本。由于政府信息公开程度的有限性及我们信息搜集能力局限，截止2009年10月，本研究最终搜集了172个政策文本。文本时间跨度是1998年至2009年，涵盖东、中、西三大区域，文本发布机构包括省（自治区、直辖市）、县（市、区）政府和教育行政部门。
仔细阅读这172份政策文本，课题组发现近一半政策文本仅仅阐明了布局调整指导思想和实施步骤，对于学校撤并标准没有任何明确说明。由于这些文本没能提供学校撤并标准的有效信息，故在分析中予以剔除。剔除这些样本后，剩余的88个规划文本（占51.16％）即为研究的有效样本，它们涵盖福建、山东、浙江、安徽、河北、湖南、山西、湖北、江西、内蒙、陕西、广西、青海、云南、贵州、重庆等16个省市。按照区域划分，东、中、西部省（自治区、直辖市）各占1／3左右。在上述文本中，属于省（自治区、直辖市）颁布的文件有12个，属于县（市、区）颁布的文件有76个。基于对88个规划文本的分析，课题组发现各地学校撤并标准的基本特征是：
1.过于推崇规模效益。“教学点在校生人数不足20人的必须撤并”、“学校服务人口不到1万人的必须撤并”，诸如此类的话语表述在规划文本中屡见不鲜。对政策文本的分析表明：近90％的文本将“学校规模”、“服务人口”和“服务半径”视为学校撤并核心指标。至于办学历史、学校教育质量、学校设施状况、儿童上学距离、上学时间、交通便利度、区域文化等因素在规划文本极少被提及。“学校规模”旨在衡量学生集中度；“服务人口”与“服务半径”衡量学校对社区的辐射范围。这三类指标成为决定学校是否撤并的重要标准，反映了各地学校布局调整对集中办学、提高教育规模效益的价值追求。
2.“学校规模”成为最核心指标。尽管“学校规模”、“服务人口”和“服务半径”都影响学校撤并行为，但在上述指标中，“学校规模”被赋予更高权重，在所有撤并指标中居于核心地位。88个有效样本中明确对“学校规模”设定底限标准的占64.8％，依次是“服务人口”（62.5％）和“服务半径”（23.9％）。由于在校生规模是一个较易量化和操作化的指标，大部分地区撤并学校都是以在校生规模是否“达标”为评判依据。“从2006年开始，凡小学一个年级生源不足50人、初中一个年级生源不足100人的学校坚决撤并，”诸如此类的规定在各地规划文本中俯拾皆是。在“坚决拆并”、“一律撤并”、“强制关闭”等语词背后，不难看出“学校规模”在决定学校命运上的重要影响力。
3.缺乏差异性标准。所谓差异性标准，是指根据区域经济、社会、人口和文化特点实施的差异性撤并标准。从文本数据看，只有一部分地区（占16％）考虑到了城乡差异、山区、丘陵、平原等地形差异，大部分地区（占84％）采取大一统、“一刀切”的学校撤并标准。比如，在32个涉及完全小学撤并标准的文本中，有28个没有区分城乡与地理地形差异（占87.5％）；在15个涉及中心小学撤并标准的文本中，有13个没有区分城乡与地形差异（占86.7％）。此外，在“老、少、边、穷”地区，中小学撤并标准与其它地区也缺乏区分度。
4.撤并标准显著偏高。88个样本中，明确对“学校规模”设定底限标准的占64.8％，考虑到小学（包括中心小学、完小、教学点等）是学校撤并的主要对象，本文着重对小学规模标准进行内容分析。从表1可以看出，51.9％的政策文本规定教学点学生人数必须达到50人以上（否则被撤并）；40％的政策文本规定初小最低人数要达到200人（否则被撤并）。在义务教育阶段，教学点和初小存在的主要功能是方便儿童入学，保障儿童平等接受教育，上述要求对山高路远、居住分散的贫困山区学校显著偏高。
在有效样本中，21.43％政策文本要求当地完全小学在校生最低应达到300人，25％的完全小学在校生最低应达到400人（参见表2）。按照教育部规定小学班额标准为40～45人，⑤ 假设以一所完全小学6个年级，每个年级40人计算，一所完小有240人就是一个功能完整的学校。以此观之，部分地区对完小在校生规模的规定过于苛刻，由此导致低于此标准的完全小学面临被撤并的命运。
基于对布局调整政策文本的实证分析，不难看出我国义务教育学校撤并标准的单一性特征。对“学校规模”或“规模效益”的大力推崇，反映出部分地区学校布局调整政策过于追求经济效率的价值取向。学校是从事教育教学活动的专门场所，学校布局调整政策制定应当最大限度地反映教育发展需求，遵循教育规律，回归教育本位。
新一轮学校布局调整政策实施以来，部分地区片面追求教育规模效益，大量撤并教学点和村小，引发了儿童上学难、家庭经济与心理负担加重等问题。2006年教育部发布《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》中提出：“为防止在中小学布局调整过程中出现新的学生失学、辍学和上学难问题，要求各地教育行政部门在保证学生就近入学的前提下进行农村中小学布局调整，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点”；2009年教育部颁布《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，再次强调“合理规划学校布局，避免简单撤点并校。撤点并校要十分慎重，坚持一切从实际出发，防止‘一刀切’和‘一哄而起’”。这表明在中央与地方政府博弈中，中央政府仅仅通过政策规范难以从根本上遏制地方政府盲目撤并学校行为。学校撤并标准反映了学校布局调整的政策价值和决策模式。了解其他国家和地区学校撤并标准有助于制定合理的义务教育学校布局调整政策。
三、比较视域中的学校撤并标准
义务教育学校布局调整的历史折射出经济社会变迁的历程。经济发展、社会转型、人口流动和适龄人口变动共同推动了义务教育学校数量和结构变化。以美国为例，19世纪后期，美国开始实施大规模学校合并运动。美国中小学布局调整大致经历了兴起（1897－1944）、高潮（1944－1966）及衰微（1966－2000）三个阶段。同早期的学校改革家和政策制定者认为学校规模越大，教育会更经济和更有效。随着学校合并运动暴露出的诸多问题，教育改革者开始反思并逐步采取更平稳的方式处理学校合并，更加注重反映学生与社区影响等多元需求。⑦P131～137 从倡导“规模效应”到追求“多元均等”教育理念的转型，欧美学校合并运动有经验，也有教训。对欧美等国学校布局调整政策的个案分析，可获得许多有益启示。
1.教育本位、标准多元。欧美等国在学校撤并中建立了多元化价值标准，对教育因素之考量居于核心地位。比如，2007年，美国伊利诺斯州芝加哥市在《公立学校政策指南》⑧ 中强调，撤并学校是为了给学生提供高质量的学校教育机会。它们将学校撤并分为三种类型，第一类是因教学原因而撤并学校。如果学生考试通过率及基本技能测验成绩连续几年未达标者，此类学校可考虑撤并。第二类为应对教育改革需求而撤并学校（比如课程改革）。第三类是因非学术原因撤并学校，主要指标包括：学校空间利用率，建筑的物理条件及设备使用状况。2005年加拿大安大略湖州以四类标准衡量学校的价值，以此决定学校是否被撤并。四类标准分别是：（1）学校对学生的价值；（2）学校对社区的价值；（3）学校对教育系统的价值；（4）学校对本地经济的价值。⑨ 2007年，美国肯纳邦克及肯纳邦克波特等镇制定的学校撤并标准草案中包括：学生的学业成绩、交通便捷性、教育成本、学校人员配备、社区影响、学区人口组成（比如不同种族人口的比例）、学生入学率等。⑩
以上个案反映出学校撤并标准的多元性：学校硬件设施、教育质量、学校规模、交通状况及其对社区影响等共同构建了学校撤并的多元化、系统化指标体系。其中，学校硬件与质量，学校对学生、家庭和社区的价值与影响构成了学校撤并标准的核心要素，而“学校规模”仅仅是多元指标体系中的一个组成部分。
2.注重学校的文化价值。学校是社区的一部分，特别是对于农村地区来说，学校具有重要的社会、经济和文化价值。(11) 学校是否被撤并必须考虑其对居民心理情感及文化归宿感的影响。在教育分权国家，学校对社区心理文化价值尤显重要。2006年，澳大利亚教育联盟（AEU）在为澳大利亚行政区（ACT）2020年政府政策规划的会议上将学校关闭标准聚焦于两方面，一为社区的体验和态度，二为学生的学习经验。学校布局应该根据教育发展需要，而不是纯粹的经济学或人口学考量。(12)
2008年美国加利福尼亚州教育厅在《关闭学校的最佳实践指南》(13) 中提出了学校被关闭的标准。除了有关学校教育质量、运作成本、学校安全、种族平衡及交通状况之外，特别强调撤并学校对社区的影响。甚至从美学角度提出，精心设计的学校景观是令社区居民骄傲的资本，它也是社区的重要资产，不可轻易撤并之。该州学校布局调整政策体现的核心价值观是：通过扩大学校规模提高生均成本固然重要，但是关闭学校的价值不能仅局限于减少财政支出，更在于增强社区凝聚力和文化认同。
3.多方参与、民主决策。欧美等国在学校撤并中形成了一整套公开透明化程序，不同群体利益在学校撤并中得到平等对待，不同群体的参与和表达共同影响到撤并标准选择及不同标准的权重。很多地区学校撤并标准考量的基本步骤是：（1）设立相关指标并按重要性排序；（2）计算每个学校在相关指标上的得分；（3）加总每个学校得分，将得分较少者列入被合并学校名单中。比如，按重要性排列，下列指标是美国堪萨斯州学校撤并时重点考虑的标准(14)：（1）学校教育质量及学生成绩；（2）生均成本；（3）生均建筑面积；（4）教师负担（生师比）；（5）种族平衡；（6）学校建筑年代和设施状况；（7）学校辅助设施完整度（包括食堂、医疗、图书馆、体育馆、资源中心等）；（8）空间可达性（学校撤并后，分流学生离最近接收学校的距离）；（9）学校在校生数量。此外，社区影响、学生心理与文化认同、上学适应性、上学安全及上学步行距离和交通负荷等变量也是学校撤并中需要综合考虑的方面。在上述案例中，学校撤并标准制定是一个多方利益主体共同协商、民主决策的结果。学校撤并标准的产生建立于公开、透明、科学的撤并程序之上。
通过文本分析与国际比较，我们可以总结出学校撤并中两种标准模式：“单一性标准”与“多元化标准”，两种标准的差异相当明显。（1）在指标体系上，“单一化标准”倚重规模效益指标，特别是学校规模指标，“多元化标准”涵盖教育、人口、社会、文化与经济等多元指标，其中学业成绩、入学率、学校历史、硬件设施、学校在当地社区的文化价值被视为核心要素；（2）在价值导向上，“单一性标准”偏重经济效益考虑，“多元化标准”以教育为本，在遵循教育规律基础上兼顾效益；（3）在决策程序上，“单一性标准”仰赖行政主导，“多元化标准”强调多方参与、民主决策，通过合法的程序解决利益争端；（4）在测算方法上，“单一性标准”具有较强的主观性与随意性，其所设置的最低“学校规模”标准，往往脱离教育发展实际。“多元化标准”以教育、社会、人口、文化和经济等多维度指标对学校赋值、打分、排序，以科学评价方法决定学校是否撤并（参见表3）。
表3 学校撤并标准比较
分析维度 单一标准 多元标准
指标体系规模效益指标教育、人口、文化与经济等多元指标
价值导向偏重经济效益 尊重教育规律，兼顾经济效益
决策程序行政主导 利益相关者广泛参与
测算方法随意和模糊 打分排序，科学评价
四、学校布局调整的改革路径
学校布局调整是适应城镇化发展和工业化发展的必然选择。欧美等国学校布局调整政策的产生有赖于其独特的经济社会环境和政治制度基础，我们不能简单地照搬和移植。但是，人类社会发展有其共同规律，欧美等国学校布局调整之有益经验值得我们学习和参照。广泛吸纳社会各方力量，以程序公正保障结果合理，避免“一刀切”式的学校撤并运动；回归教育本位，在尊重教育规律的基础上兼顾教育规模效益。这也许是我们获得的最重要的政策启示。结合我国经济社会和教育发展实际，未来义务教育学校布局调整政策应实现四个转变：
1.从单一标准向多元标准转变。学校规模固然重要，但学校是否撤并应当有多元化评估指标。包括：学业成绩与学校教育质量、学校交通便捷性、儿童上学安全、生均教育成本、学校规模、服务人口、学校物质设施使用状况、学校对社区的价值等。学校撤并不能过多考虑财政与经济因素，应当在尊重教育规律的基础上客观评价学校发展多元价值与功能。
2.从关注结果向关注过程转变。急功近利追求短期内撤并大量学校，以此作为地方政府改革政绩，这不仅有违教育发展规律，也对被撤并学校学生、家庭和社区带来一系列不利影响，甚至影响社会稳定。学校撤并应当逐步建立合法、合理、民主化程序，实现从关注结果到关注过程的转变。课题组建议：（1）参考国外经验，建立广泛吸纳各方利益代表的学校布局调整委员会共同讨论制定学校撤并标准，普通家长和村民应当有平等的参与权和表达权；（2）学校撤并应遵循公平、透明、科学的程序。学校撤并标准应多元化，通过对不同标准赋值、排序打分，最终确定学校撤并名单；（3）为避免强势力量对学校撤并行为的影响，可以考虑聘请第三方评估机构，对拟撤并学校进行独立评估，从而为政府决策提供参考。
3.从供给为本向需求为本转变。学校是儿童受教育的场所，学校撤并对儿童、家庭和社区影响深远。学校撤并标准制定以及学校布局调整政策制定，应当从方便“政府办学”向方便“群众上学”转变，从供给本位向需求本位转变。学校撤并标准应充分考虑学校撤并后对受教育群体的影响以及因学校撤并可能带来的社会后果，比如：学生辍学问题、家庭负担加重问题、社会弱势群体教育不公平问题及闲置资产处置问题等。
4.从道德呼吁到制度保障。当前，部分地区义务教育学校盲目撤并行为已带来消极社会后果，我们不能仅仅停留于道德呼吁和舆论谴责，更应当着力于制度建设和规范，使学校布局调整工作纳入良性的发展轨道。义务教育是纯公共物品，中央和省级政府应当在义务教育学校布局调整政策制定和实施中发挥更重要的作用。在“以县为主”管理体制下，中央及省级政府应在方针制定、督导评估、财政拨款等方面，加大对地方政府学校撤并行为的影响和约束。基于我国小规模学校大量被撤并的事实，有必要由中央和省级政府合理实施“教学点及小规模学校振兴计划”，对于必须要保留的教学点和小规模学校实行倾斜性政策，在教师配置、经费拨付、教学管理、校舍维修改造等方面给予更多支持，促进教学点和小规模学校健康发展。
本研究为项目基金国家社会科学基金教育学重点课题“城镇化进程中的教育变迁”（AHA090003）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“义务教育学校布局问题研究”（09JZD0035）。
注释：
① 根据教育部发布的《全国教育事业发展统计公报》计算而得，1998－2008.
② 家长抵制学校突击撤并，教学中断村民接管[N].南方农村报，2009－10－22.
③ 庞丽娟．当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策[J].教育发展研究，2006(4).
④ 李钢，蓝石等．公共政策内容分析方法：理论与应用[M].重庆大学出版社，2007.
⑤ 教育部．关于贯彻《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》的实施意见，2002.6.
⑥ 王强．20世纪美国农村“学校合并”运动述评[J].外国中小学教育，2007(8).
⑦ Lyson Thomas A.What Does a School Mean to a Community? Assessing the Social and Economic Benefits of Schools to Rural Villages in New York[J].Journal of research in rural education,2002 Vol 17; No,3.
⑧ Chicago Public Schools Policy Manual.Closing of schools[EB/OL].http://policy.cps.kl2.il.us/Policies.aspx,May 23,2007.
⑨ E.Fredua-Kwarteng.School Closures in Ontario:Who has the Final Say?[J].Journal of Educational Administration and Policy,November 19,2005.
⑩ RSU Decision Criteria QUESTIONS MSAD71 RESPONSES,DRAFT (Rev.8/2/07)[EB/OL].http://www.rsu21.net/SchoolBoard/DraftPolicy.htm,2007.
(11) Joe Bard and Others.Rural School Consolidation Rreport:History Research Summary Conclusions and Recommendations[R].Prepared for the National Rural Education Association Executive Board ,April 1－2,2005.
(12) Australian Education Union ACT Branch Submission to the Inquiry into School Closures and Reform of the ACT Education System [EB/OL].www.parliament.act.gov.au,March 2009.
(13) Closing a School Best Practices Guide.California Department of Education [EB/OL].http://www.cde.ca.gov/index.asp,May 2008.
(14) Midwest Research Institute.Decision Criteria and Policy for School Consolidation.Final Report[R].MRI Project RA－115－D(1).Kansas City,MO:Kansas City School District,MO,March 1974.