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日本政策性金融法是其整个金融法律体系的重要组成部分，它在调整政策性金融运作尤其促进战后日本经济恢复与发展方面发挥了较大的作用，使日本成为市场经济国家政策性金融立法颇为成功的一个典范。研究和探讨日本的政策性金融法，对搞好我们的有关金融法是大有裨益的。
一、日本政策性金融法的历史发展
日本政策性金融法主要产生于第二次世界大战后经济恢复时期和之后的经济高速发展时期。
战后经济恢复时期大约为1945年至1955年。这一时期日本要解决的主要问题是改革二战前为适应日本军国主义对外侵略的需要而形成的极端偏向于军事工业的产业结构，尽快恢复国民经济。为此日本实行“倾斜生产方式”政策〔1〕，优先发展基础产业。与此相适应， 日本政府通过立法建立了一系列政策性金融机构，运用行政等手段向重点发展部门、领域提供资金支持。先后颁布了《农业渔业金融公库法》（1945年）、《复兴金融公库法》（1947年）、《国民金融公库法》（1949年）、《日本输出银行法》（1950年）、《日本开发银行法》（1953年）等。上述立法使政策性融资向各基础产业倾斜，扶持了基础产业，调整了产业结构，为国民经济发展奠定了基础。
经济高速发展时期大致为1955年至1973年。日本经济于1955年恢复到战前的水平，之后便进入以实现工业现代化为中心的迅速发展时期。此时政策性金融立法在转向社会资本改良的同时，还注重消除地区差异，实现经济的平衡发展。主要制定了《公营企业金融公库法》1957年）、《中小企业信用保险公库法》（1958）、《环境卫生金融公库法》（1967年）、《冲绳振兴开发金融公库法》（1972年）等。上述各项法律的制订与实施，对战后日本经济的恢复和发展发挥了巨大作用。
经过立、改、废，日本现行的政策性金融法主要包括开发银行法、输出银行法和以国民住宅、农林渔业、中小企业、北海道开发、公营企业、中小企业信用保险、环境卫生、冲绳振兴开发命名的九大金融公库法。它们既相互独立又具有内在联系，共同构成日本完整的政策性金融法体系。
二、日本政策性金融法的基本内容
政策性金融法作为调整政策性金融关系的法律规范，在各国立法中大都包括政策性金融机构的宗旨、性质、业务、监管及法律责任等。日本的政策性金融法也包含了上述内容。但就每个具体的立法而言，其结构一般由总则、负责人及职员、业务、会计、监督、罚则等组成。
（一）创设目的。日本的每部政策性金融法都标明成立政策性金融机构的目的，并把它作为正式条款列于法律之首。《日本开发银行法》第一条“日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构”；《住宅金融公库法》第一条“本公库的目的是，对为国民大众的健康和满足文化生活的住宅建设……等所需资金，在向银行和其它金融机构难以筹措时给予融通”。从整个立法看，日本的政策性金融和世界多数国家一样：是为了弥补商业性金融机构融资的不足，充当政府发展经济促进社会进步的工具。〔2〕
（二）法律性质。日本政策性金融机构都是公法上的法人。《日本输出银行法》第二条“日本输出银行为公法上的法人”；《国民金融公库法》第二条“国民金融公库为公法上的法人。”
一般而言，政策性金融机构都首先是法人，在从事金融活动参与金融法律关系时与商业性金融机构一样具有独立的法律主体资格和平等的法律地位。但政策性金融机构是一种特殊类型的金融机构：它们是基于政府的特定政策目标或意图而设立，政府直接划定了政策性金融的行为边界，使其行为目标与商业性金融的以市场机制为准则追求利润最大化不同，它不以盈利为目的，而以社会整体效益为宗旨。这决定了政策性金融机构不能象商业性金融机构那样成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自求发展的企业法人，而是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府政策效果和社会效益，具有公益（事业）法人的特性。
（三）业务运作。对政策性金融机构的业务领域、服务对象及行为原则的规定，是各类日本政策性金融法的重要内容。
1.业务范围。（1）开发银行可开展下列业务：贷款、投资、 担保等；（2）日本输出银行的业务：出口信贷、进口信贷、海外投资、 直接贷款、担保等；（3 ）国民金融公库：向公众提供小额的事业资金贷款和升学资金贷款，其中前者不得解释为向生活困难者提供的救济资金；（4）住宅金融公库：开办住宅建设所需资金的贷款业务；（5）农林渔业金融公库：对土壤改良、造林等生产性基础设施建设提供贷款和对维持农林渔业的经营，改善农林渔业的条件所需资金提供贷款；（6 ）环境卫生金融公库：向经营饮食业、理发业、旅游业等环境卫生单位、个人及合作组织提供设备资金贷款和周转资金贷款。其它机构的业务范围就不一一而定了。
2.融资原则。日本政策性金融机构是基于特殊目的而设立，因此它与商业性金融机构讲求盈利性、安全性、流动性的经营原则明显不同，它有特殊的融资原则。（1 ）充当“最后出借人”原则：即在融资条件或资格上要求融资对象必须是从其他金融机构不易得到所需的融通资金的条件下才给予最后支持。如《国民金融公库法》第十八条“对有意独立从事事业并有切实的计划，而从银行或其它金融机构融资有困难者提供小额事业资金贷款。”（2 ）非盈利性原则：即主要或全部提供中长期的廉价（低息）资金，有的甚至低于筹资成本，以避开利润的诱惑或干扰，专注于政策性业务。如《农林渔业金融公库法》的贷款年利率仅为3.5—8.2%，偿还期为10—45年；《中小企业金融公库法》的设备资金贷款在7年以内，必要时可达10年以上， 贷款利率与长期优惠利率相同。（3 ）倡导性原则：即对其它金融机构自愿从事的符合国家政策目标的放款给予偿付保证、利息补贴或者再融资，以支持、鼓励、吸引和推动更多的金融机构开展政策性融资活动。如《开发银行法》中“对与开发资金有关的债务提供保证”；《输出银行法》中“向进出口和海外投资发放贷款的其它金融机构提供债务担保或再担保”等规定。
（四）组织体制。根据日本政策性金融法，政策性金融机构的领导机构一般由总裁、副总裁、理事、监事（开发银行还包括参事）组成。总裁代表银行（或公库）总理其业务，副总裁辅佐总裁；理事协助总裁、副总裁工作；监事负责对业务进监督检查；参事接受总裁的咨询，有重大事项建议权。在银行（或公库）与总裁、副总裁及理事之间有利益冲突的事项上，上述人无代表权，此情况下银行（或公库）的代表权由监事行使。
政策性金融机构的组织结构有的采用分支行制有的则为单元制。如输出银行、开发银行住宅金融公库等可设立分支机构；而公营企业金融公库、环境卫生金融公库等按法律规定只设总库。
（五）监督管理。与商业性金融机构归日本的中央银行管理不同，政策性金融机构主要由大藏省（日本负责财政、金融、税收的政府行政机关）监管。法律赋予大藏大臣的权限为：一是可依法发布有关业务监督命令；二是有权责成银行（或公库）向其报告工作或派人前去进行业务检查，但检查的权限不得解释为允许犯罪侦查；三是对有下列情形之一的银行（或公库）负责人有权将其解职：（1 ）违反本法或基于本法发布的政令及大藏大臣命令；（2）因刑事案件受到有罪判决；（3）受到破产宣告；（4）因身心障碍不能履行职责。
（六）法律责任。日本的大部分政策性金融法都专设：罚则”一章规定法律责任。由内容看，其法律责任主体一般是政策性金融机构的负责人及职员，法律责任形式有经济责任、行政责任等。如《国民金融公库法》第三十二条规定，公库负责人及职员有下列情形之一的处10万日元以下罚金：（1 ）对大藏大臣认为有必要报告的事项不报告或虚假报告的；（2）超法律规定的业务范围经营的；（3）依法应进行登记而怠于登记或不如实登记的，等等。
三、日本政策性金融法的主要特点
综观日本政策性金融法，它有这样几个特点：
（一）政策性金融法律化。表现在一是政府运用政策性金融贯彻其社会经济政策法律化：政策性金融机构作为政府的金融机构必须从政府的角度和“社会公共利益”出发，按政府政策意图从事投融资活动，而立法是贯彻表达政府意图最有力度的方式，日本政府充分运用了它。从日本政策性金融法的历史发展看，正是基于政府不同历史时期的政策需要才产生了种类各异的立法；从广泛细密的法律内容看，无论是经济开发、进出口、农业、中小企业、住房等共有机构，还是环境卫生等特有机构无不纳入法治的轨道。二是政策性金融运作法律化：日本实行的是先立法后建机构，开展业务，而且每一不同业务领域的政策性金融机构各有相应的法律去调整，从而使所有政策性金融都自始自终依法而行，规范运作。
（二）单独立法。即从整体上而言，政策性金融不受日本普通银行法《银行法》的制约，而是另行创设法律予以规范；就每个政策性金融立法来说亦是分开进行的，如同为开发性政策金融立法既有《日本开发银行法》，又有《北海道开发公库法》、《冲绳振兴开发金融公库法》。政策性金融单独立法，不仅日本如此，亦是世界多数国家的通行做法。
（三）针对性强。日本政府通常是在那些不易得到商业性金融机构融资的领域设立政策性金融机构，以这些机构为调整对象而制定的法律也就具有较强的针对性。如《日本输出银行法》、《中小企业金融公库法》均是只对需要进行政策性融资的进出口贸易、中小企业而立法。这与日本《银行法》的立法具有普遍性完全不同。《银行法》作为日本的商业银行法，它从银行业务的公共性出发，适用了不同所有制不同组织形式的所有商业性金融机构。
（四）调控方法多样。日本经济法一般运用的非强制性和强制性调控方法在政策性金融法中都有一定的体现。〔3 〕非强制性调控不具有法律强制性，主要是通过投资、贷款、补助等方式促进经济的发展。如《日本输出银行法》鼓励输出银行对国内企业提供用于海外投资的贷款和对国内企业直接在海外兴办事业提供贷款；《日本开发银行法》规定，开发银行可以向有利于产业开发，新技术的研究与利用等领域进行投资。强制性调控方法是具有法律强制性的一种调控方法，分为行政权的调控和刑事的调控。政策性金融法主要运用的是行政权的调控，即由特定的行政机关依法认可，命令法人或公民作出或不作出某种行为，违反命令者将受到行政制裁。如《住宅金融公库法》第32条规定，公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律发布的政令命令的，主管大臣有权将其解职。33条规定，主管大臣有权指令公库，受托金融机关等提交业务及财产报告。其它政策性金融法也有类似规定。
日本政府正是通过政策性金融法，运用非强制性和强制性的调控方法实现对政策性金融运作的规范干预，使政策性金融充当政府宏观经济管理的工具，成为推动经济发展社会进步的重要力量之一。
注释：
〔1〕参见王沛芳主编：《战后日本经济运行机制》， 上海社科出版社，1990年版，第41页。
〔2〕参见白钦先等著：《各国政策性金融机构比较》， 中国金融出版社，1993年版，第1页。
〔3〕参见石泰峰主编：《资本主义市场经济立法》， 中共中央党校出版社，1994年版，第164页。
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