我国《立法法》的成功和不足（之一），本文主要内容关键词为：我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1979年至今，短短20余年的历程，我国已从“无法无天”发展到建立了一定规模的法律体系（注：至1998年10月，我国全国人大及其常委会共制定了337个法律和有关法律问题的决议，国务院制定了700多个行政法规，有关地方人大及其常委会制定了6000多个地方性法规（参见全国人大常委会办公厅1998年10月编印的《全国人大法制讲座（第四讲）》），国务院各部委颁布了4600件部门规章，有关地方人民政府颁布了约10000件地方政府规章（参见徐志群：《论完善地方性法规、 规章的立法监督机制》，《中国法学》1999年第3期，第91页）。 ），立法所取得的成效是极其辉煌的。然而，与立法相比，执法、司法和守法却走向了低谷（注：据调查，《企业法》赋予企业的14项自主权，70%以上未落实；大多数公司成立时的注册条件如同普通企业，真正符合《公司法》要求的是少数；全国合同平均履约率仅60%左右，有些地方甚至只有40%；法院受理的行政案件微乎其微，但撤诉率却高达35.58%， 有的省份甚至高达52%；90%以上的城市水域污染严重，26%的主要湖泊已达到富营养化，70—80%未经处理的污水直接排入江河湖库（参见董珍祥：《从法制化建设到法治的实现》，全国人大常委会办公厅研究室材料1997年第38号）。另外，截止1999年6月底， 全国法院未结执行案件已达85万件，标的总额已达2590亿元人民币（参见《全国“执行难”案值达两千五百多亿》，载1999年8月9日《信息时报》）。），中国的法制将成为“泡沫法制”决非危言耸听。客观而言，如今中国法律实施的困境，立法具有难以推卸的责任。其中，无权立法、越权立法、借法扩权、立法侵权等立法异化现象必然因其缺乏正义和正当性而无缘于“良法”，从而难以被民众认同和接受并最终成为一纸空文。
立法的正义和正当性所引发的社会和公众的认受问题，其内涵意味着“立法要想获得社会广泛的服从，必须贯彻民主的原则”。（注：陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上》，《中外法学》1998年第6 期，第69页。）是的，立法的正义和正当，或曰制定良法，它所涉及的经典问题是：立法权的权源来自何方？谁是有权立法者？有权立法者应当在什么限度范围内立法？权限范围内的立法应当依循什么样的程序？生效之法如何弥补与社会发展的罅隙？所立之法是否以及如何接受合宪性审查？一言以蔽之，所立之法究竟体现谁的意志，维护谁的利益？我国是人民主权的社会主义国家，人民当家作主是我国的最高政治原则和宪法原则；社会主义法应当充分体现人民意志和利益，“人民的利益是最高的法律”。唯有如此，立法的正义和正当性才因其意志和利益反映的广泛性和准确性而得以本源性获得，社会和公众的普遍认同和接受才得以顺理成章，“良法之治”的方略才能得以真正实现！
一、《中华人民共和国立法法》的成功之处
那么，我国立法应当如何反映人民的意志和利益，将人民的意志和利益用法的形式确定化和具体化呢？如前所述，立法恪守民主原则当属至关重要。正因为如此，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）在其总则第5 条中明确宣告了民主立法是我国立法的基本原则（注：《立法法》所规定的我国立法活动应当遵循的基本原则为四项：除第3条的遵循宪法原则和第5条的民主立法原则之外，第4条和第6条还分别强调了立法的法制原则和科学原则。关于法制原则和科学原则在《立法法》中的成功体现及其不足，作者将择文另述。），即“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，并将此原则贯穿于分则各章所规范的立法权限、立法程序、立法解释以及立法监督之中，从而全方位地推进了中国民主立法的法制化。
（一）规范立法权限制度，保障人民的意志在不同的法定层面上得以有效集中
完善中国的立法制度，首先应当在实体上合理配置立法职权，建构与民主政治和市场经济水平相适应的立法权限体制。因此，规范立法权限，杜绝无权立法和越权立法，确保人民意志和利益的依法体现，是制定《立法法》的首要目的。为此，《立法法》在宪法所确立的立法权限体制的基础上，进一步规范了下列立法权限关系：
第一，在中央和地方立法权限关系上，全面坚持符合我国国情的两项宪法原则。
我国是单一制国家。特定的国家结构形式决定了我们不应亦不可能像联邦制国家那样，实行联邦和州绝对分权的立法权限体制；同时，我国亦是屈指可数的泱泱大国，不应亦不可能如同“小国寡民”的单一制那样，让立法权由中央高度集中行使。这是因为，我国基本国情的巨大差异性决定了不同区域、不同民族立法需求不同的必然性。的确，法的生命源于它的真正实现，“如果法的规定不能在人们和他们的组织的活动中，在社会关系中得到实现的话，那法就什么也不是”。（注：л.С.雅维茨：《法的一般理论——哲学和社会问题》，朱景文译， 辽宁人民出版社1986年版，第170页。）要保持法的旺盛生命力而免于凋零， 所立之法的针对性便至关重要。若一味苛求法的普遍性而全然不顾调整对象的特殊性，法只能永远定位于纸面。因此，我国立法必须从单一制国家法制统一性的实际出发，使法集中体现全体人民的意志和利益，同时，也必须从各地自然地理、人文环境、经济状况以及个别地区共存不同制度之差异的实际出发，使法突出地反映不同地区、不同民族民众的特殊意志和利益。为此，《立法法》全面坚持并捍卫了宪法关于“社会主义法制的统一和尊严”（注：《中华人民共和国宪法》第5条第1款。）和“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”（注：《中华人民共和国宪法》第3条第4款。）的两项基本原则，在第8 条中以列举为主的方式明确了只能有全国人大及其常委会立法的“专有”事项，同时在第64条第2款中首次明确了中央权力、行政机关和省级、 较大的市级权力机关皆可立法的“共有”事项，并在同款中借鉴了他国划分立法权限的成功经验，在两者皆可立法的范围内，强调了“中央优先”的原则，即在共有的立法事项上，中央未立法的，地方“可以先制定地方性法规”，中央立法之后，“地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效”。
此外，为了保障中央立法“因地制宜”地吻合地方实际并获得有效实现，也为了让部分地区进行社会改革和发展的制度创新，并为中央立法提供宝贵的经验，减少全国性的“试错”成本，《立法法》在1986年《地方组织法》赋予省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市以地方立法权之后，再次扩大了地方立法的主体，即明确经济特区所在地的市的人大及其常委会和人民政府分别有权制定地方性法规和地方政府规章。（注：《立法法》第63条第2款、第4款和第73 条第1款。）
尤其值得强调的是，由于我国人口众多、幅员辽阔和历史传统等基本国情，决定了我国不适宜推行直接民主制而实行从基层到中央皆有人民代表代表人民行使国家权力的间接民主制。在这一政治体制的框架内，《立法法》所坚持并发展的地方立法无疑对推进我国社会主义民主政治具有极其重要的意义。这是因为，对于公民而言，与其利益联系更为紧密的是地方性事务而非全国性事务，因此，较之于中央立法，地方国家权力机关更接近人民群众，地方立法为人民群众充分表达意志和利益提供了更为妥贴和有效的途径。（注：参见徐向华：《中国立法关系论》，浙江人民出版社1999年版，第53—54页。）
第二，在中央权力机关和中央行政机关立法权限关系上，充分兼顾了权力机关的权威性和行政机关的专业性。
根据传统的分权理论，行政机关决不能涉足立法领域。然而，自19世纪后半叶以来，各国政府为了避免自由放任竞争所导致的弊端，从多方面加强了对社会事务的介入和干预承担起越来越多的国计民生之职责。同时，行政管理事务所需的日趋繁多的专门性、技术性和时效性极强的立法也使代议机关不堪重负。因此，理想的分权不得不服从现实的逻辑，行政立法或因议会授权或依法律规定而获得政治合法性，“双轨制”立法已成为越来越多国家的宪政实践。1982年，我国宪法开始赋予国务院“根据宪法和法律，……制定行政法规”（注：《中华人民共和国宪法》第89条第1项。）的权力， 但未细化全国人大及其常委会与国务院各自的立法权限。《立法法》在配置全国人大及其常委会和国务院的立法权限时，既未同德国那样严格限定政府只能根据议会法律的授权颁布法令（注：《德意志联邦共和国基本法》第80条第1 款规定：“联邦政府、联邦各部长或州政府可以由法律授权颁布法令”。），也不像法国那样采用列举的方式限定议会制定法律的权限，用概括的方式将剩余立法事项全部交给政府制定法令（注：法国宪法第34条和第37条。），而是兼顾了权力机关的权威性和行政机关的专业性。其第8条将国家主权、 人大和“一府两院”的产生、组织和职权、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度、犯罪和刑罚、民事基本制度、诉讼和仲裁制度等事项明确规定只能由处于国家政权机构体系核心地位的全国人大及其常委会制定为法律。同时，《立法法》第56条也明确了国务院不仅可以“为执行法律的规定需要”而进行实施性立法，而且可以“根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定”，对“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”进行授权性立法，还可以就“宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项”进行职权性或自主性立法，以照应国务院行政管理的专业性和依法行政迫切性。
此外，为了充分保障公民的基本权利和自由，防止行政权的过度扩张和恣意，维护人民代表大会这一人民行使国家权力的机关之权威性，《立法法》第9条对国务院的授权立法事项作了列举性排除， 即“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”不得授权国务院先制定行政法规。其中对禁止“限制人身自由的强制措施”进行授权立法的规定是根据全国人大九届三次会议期间代表们的审议意见而做出的，这充分反映了我国民主立法原则对立法权限的渗透。
第三，在全国人大和全国人大常委会立法权限关系上，初步改善了以常委会代行人大权限的状况。
众所周知，1982年宪法开始赋予全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其它法律”权。（注：《中华人民共和国宪法》第67条第2项。）之所以如此， 彭真同志在宪法修改草案报告中解释为：“我国国大人多，全国人大代表人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以，适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”（注：《中华人民共和国法律汇编》（1979—1984年），人民出版社1985年版，第628页。）然而，近20 年的立法实践表明，与全国人大相比，全国人大常委会实际上已成为法律的主要制定者（注：立法的多寡在一定程度上反映出立法主体的实际地位。五届全国人大通过法律和有关法律问题的决定21件，而同期全国人大常委会却通过了39件法律和有关法律问题的决定，两者之比约为1∶2；六届全国人大立法16件，常委会为47件，两者之比提高为1∶2.9；七届全国人大立法25件，常委会立法62件，两者之比略下降为1∶2.5；八届全国人大立法22件，常委会立法96件，两者之比再次攀升位1∶4.3（转引自蔡定剑：《20年人民代表大会立法的发展》）由此可见，在国家最高权力机关的立法中，全国人大的立法始终处于弱势状态。），其立法职权已不是“适当扩大”而是“相当膨胀”了。固然，全国人大常委会的立法对我国新时期社会主义民主和法制的发展，对改革开放和经济建设、文化建设乃至公民基本权利与自由的保障发挥了举足轻重的作用，然而，全国人大常委会和全国人大的法律地位毕竟不同，前者只是后者的常设机关，要向后者“负责并报告工作”。（注：《中华人民共和国宪法》第69条。）因此，两者决不能平等地行使国家立法权，更不能由后者代行前者的“基本法律”制定权。以社会主义民主宪政的原则作为评价标准，立法决策的民主化和科学性首先取决于参与者的广泛性和代表程度，全国人大常委会经常并宽泛地行使立法权易使法律的民意基础大打折扣。这是因为，根据宪法所设计的民主政制，全国人大实行间接代表制，即由选民层层选举产生的代表代表自己在国家最高权力机关行使立法权。人大代表是将人民意志转化为国家意志的直接决定者，是立法活动中不可替代的主体。人民与人民代表的恰当比例不仅反映了代表大会的代表程度，而且进而确立了立法的正当合法性。本届全国人大共有代表2979名，与13亿人口的平均比例约为1∶430000。 如果说这个比例是符合中国现阶段民主政治发展水平的国情的话，那么，在间接选举产生的代表中再选举出155名委员，让仅占全体代表人数5.2%的委员去进行经常性立法，显然会使代议机关的代表性大为降低，并易使法律与广大选民的真实意愿、智慧和经验相距更远。谁也不可否认，155 名全国人大常委会委员与13亿人口的近1∶10000000的比例实在太高了！
当然，由于种种原因，《立法法》并未如愿改变全国人大和全国人大常委会立法权限划分不清的现状，全国人大常委会承担过多立法任务的状况将继续存在。但是，《立法法》还是作了一定的努力，其第21条明确规定了当全国人大行使国家立法权时，法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，全国人大常委会虽然可以经主席团提出，由大会全体会议决定后，根据代表的意见进一步审议，作出决定，但必须“将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告”，这就改变了1989年4月4日通过的《全国人民代表大会议事规则》第28条关于全国人大常委会对上述法律案所作的审议决定“报全国人民代表大会下次会议备案”的规定，从而使本应由全国人大完整行使的立法决定权回归人大本身，保障了全国人大应有的立法主体的地位。无疑，这是坚持立法的民主原则，推进社会主义民主政治有限却重要的一步。
（二）规范立法程序制度，提高立法的民主性和科学性
完善中国的立法制度，除构筑与民主政治相适应的立法权限体制之外，还应当在现行的政治体制架构之下，设计民主而科学的立法程序，从而使立法在服务于民主政治的发展和市场经济的培育方面发挥应有的作用。的确，立法权是国家权力体系中一种极其稀缺的资源，决定的问题非常重大，却无避免任何差错的先天免疫力。无程序的民主只是偶然的民主，无程序的立法往往是专断或者幼稚的立法。因此，现代法治国家特别重视民主立法程序的设计和运作，确立了“无程序便无立法”的原则。在我国，人民代表大会制度作为根本政治制度，其本质就是代表人民行使国家权力。因此，人大的立法必须以完善的法定程序为保障，以最大限度地体民情、表民意、聚民智，实现社会主义民主的价值为追求。为此，《立法法》不仅保障人民群众有权通过多种方式和途径参与立法过程，而且保障现代民主政治的少数服从多数原则贯穿于立法过程的主要环节。它突出地表现为：
第一，推进立法过程的公开性，保障民众有直接参与立法的机会和途径。
立法的公开性和人民有权直接参与立法是民主立法的应有之义。的确，民主政治的实质要求立法具有最大限度的公开性，以保证人民在行使选举权后依然是国家的主人。诚如列宁所指出的，“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；……没有公开性而来谈民主是很可笑的。”（注：《列宁全集》第5卷，人民出版社1959 年版，第448页。 ）这是因为：代议制立法机关必须以人民的名义进行立法活动，其制定的法律应当体现人民的意志和利益，其立法过程必须对人民负责并接受人民的监督。（注：现代民主政治的国家多已确立了立法过程公开的制度，如公开法律草案征求民众意见、举行立法听证会、实行自由旁听制度、转播议会的辩论和表决、公开议会的档案和议事案等。据统计，在61个立宪的亚洲和欧洲国家中，34个国家已以宪法或者法律的形式确立了立法的公开制度；在81个有议会的国家中，分别有70个国家通过电台和38个国家通过电视实况转播议会对法律草案的审议辩论情况。 （ Inter—ParlimentaryUnion:ParliamentsofTheWord.PublishedbyGowerPublishingGompanyLimited,1986,P.P807— 808））此外，在利益关系日益多元化的现代社会，立法仅仅依靠选举产生的代表已难以准确反映各种不同的利益需要，而公众的直接参与则可以有效弥补代议机关在了解民情、反映民意、集中民智方面不够充分和准确的缺陷。“民主的组织原则……意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论。 ”（注：《列宁全集》第27 卷，人民出版社1959年版，第194页。）
如今，立法的公开性在我国已逐渐得以重视。《立法法》科学总结了人民群众直接参与立法过程的经验，首次以法律的形式明确了对列入常委会会议议程的重要的法律案，“经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见”（注：《立法法》第35条、第34条第1款。）； 对列入常委会会议议程的法律案，“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、 听证会等多种形式”。 （注：《立法法》第35条、第34条第1款。）毋庸置疑， 将重要法律草案交由全民讨论和让其他法律草案广泛听取各方意见是我国民主立法实践的制度化。只有让民众对法律草案广泛讨论，给法律草案评价打分，才能保障法律充分体现人民的意愿，并促进民众对法律的崇尚信仰和自觉遵守。
另外，为了扭转我国行政立法缺少民主参与的境况，保证行政立法和地方立法不偏离人民利益的轨道，《立法法》第58条明确规定，行政法规在起草过程中就应当以“座谈会、论证会、听证会等多种形式”“广泛听取有关机关、组织和公民的意见”；第68条和第74条规定，地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章以及地方政府规章的制定程序，也应参照全国人大常委会法律和国务院行政法规的制定程序，让公民参与并监督立法过程。
第二，强化民主议决的环节，保障立法机关的组成人员平等地行使程序性立法权力。
人民代表大会作为民选的代议机构，民主合议是其主要的工作方式，尤其是审议过程中的畅所欲言、各抒己见、反复讨论更是汇集民意、调和矛盾、整合利益，并将民主意志上升为国家意志的至关重要的环节。《立法法》总结了20年民主立法的实践经验，从多方面规范了民主议决的程序制度，集中表现为：
其一，确立“三审制”。立法民主价值的实现必须以相对充足的时间、充分的论证和优化的选择予以保证。《立法法》第27条和第28条规定，除“各方面意见比较一致的”或者“部分修改的”，凡列入常委会会议议程的法律案“应当经三次常委会会议审议后再交付表决”，并确定了每次审议的重点。毋庸置疑，在立法任务、常委会组成人员以及会期制度等已定的情况下，“三审制”的确立将大大提高民主实现的程度。它既能避免草率、一槌定音的“仓促型立法”，又能克服存有分歧、强作议决的“命令型立法”；既能保障常委会成员就“一审”中的立法难点和重点作针对性的调查研究，广泛听取各方面的意见，充分掌握决策信息，又能保证委员们畅所欲言、反复讨论，在众多的法律对策中遴选最佳方案，从而使立法质量在民主程序的保障下得以提高，为社会成员的普遍认同奠定基础。当然，社会主义的民主立法并非“清谈馆”式的、无休止的议而不决的虚假民主，注重立法的效率和效益，减少不必要的精力、物力、时间耗费等立法成本，及时向社会成员提供规则亦是立法者义不容辞的责任。因此，《立法法》同时对不需启动“三审制”的例外情况也作了明确的规定，即对“各方面意见比较一致的”法律案和部分修改的法律案，可以分别“经两次常务委员会会议审议后交付表决”和“经一次常务委员会会议审议即交付表决”。此外，《立法法》在中国的立法制度史上还首创了“终止审议”的程序，其第39条对适用终止审议的两种情况及提起程序作了明确的规定。
其二，拓展审议组织结构。对列入全国人大会议议程的法律案，除“由各代表团审议”（注：《立法法》第16条。）之外，《立法法》第19条还规定，“可以召开各代表团团长会议”，“就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论”，“也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论”。此规定标志着全国人大审议法律案的组织方式已从《全国人民代表大会议事规则》第24条所规定的单一的“分组审议”，即各代表团审议发展到必要时还可以“准联组审议”，即代表团团长会议讨论和各代表团有关代表讨论。审议组织方式的拓展不仅保证了法律案得以在“全国”范围内而非“省”的范围内交流意见，代表们更易全方位地审视法律案的得失利弊，而且避免了地方保护，超越了地方利益，使审议更易整合利益、形成共识，让全国人大通过的法律真正体现全国人民的共同意志。
其三，强调整体议决。《立法法》第38条规定，经全国人大常委会三次审议后的法律案仍有重大问题需要进一步研究的，“由委员长会议提出”，并经联组会议或者全体会议同意，可以暂不表决，而全国人大常委会于1987年11月24日通过并施行的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第20条却对上述情况规定为“经委员长或者委员长会议提出”，充分表明《立法法》力戒权力机关工作的“行政痕迹”（注：孙潮、徐向华：《论消除地方人大常委会的行政痕迹》，《法学》1986年第10期。），强调立法过程中的“委员长”只能作为组成人员之一，和其他委员行使平等的权利，坚持任何决策都必须是集体合议、整体行使权力的结果。
第三，保障人大代表、委员的了解知情权，变被动参与为主动介入。
民主决策的结果须臾离不开决策信息的充分、全面等支持环境。从一定意义上讲，人大及其常委会在立法过程中所获得的相关信息资料越原始、越真实、越丰富、越广泛，其代表的民意就越准确，集中的民智就越广泛。然而，由于种种原因，由国务院及其部委负责起草的法律至今在全国人大及其常委会的立法中依然占据多数，（注：七届全国人大期间，人大自行起草的法律仅占20%，八届全国人大常委会立法规划中的立法项目由全国人大专门委员会、法工委负责起草的为30%，九届全国人大期间人大自行起草的法律将上升为42%（蔡定剑：《20年人民代表大会立法的发展》，人民代表大会制度20年发展与改革研讨会论文）。）不少草案带有很强的部门痕迹，再加之起草部门所主动提供的立法背景信息往往已精心筛选，不少材料是非全面、非完整、非历史的。因此，人大审议法律草案时往往是被动接受起草部门的方案而难以完全自主的行使立法权，以致很难保证一些出台后的法律不偏离人民的意志和利益，权力和权利关系时常处于失衡状态：重视政府的权力，忽视社会成员的权利；强调政府的管理，淡化社会成员权利的保护；规避部门的责任和义务，限制甚至侵犯社会成员的权利。为了扭转这一现象，《立法法》第16条第二、三款和第29条拓宽了对立法机关成员履行民主审议职责的保障措施，从《宪法》第75条和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第29条为保护代表在人大各种会议上不受任何外界的随意干涉，独立、自由地按人民的意志行动而规定的“言论免质权”发展到为保证代表、委员们掌握充分的信息资料，以对法律草案作出正确的判断的“知情了解权”，即不仅规定当人大或者常委会审议法律案时，“提案人应当派人听取意见，回答询问”，而且“根据代表团的要求”或者“根据小组的要求”，有关机关、组织应当派人介绍情况”（注：实际上，人大代表的“了解权”早在1982年的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》中就被确定。该法第17条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明”。但是，1989年的《全国人大议事规则》第23条和1987年的《全国人大常委会议事规则》第14条第1款却简化为列入议程的议案， 提案人应当提供有关资料。《立法法》不仅明确了对法律案的了解权，而且将议事规则中的“被动”地接受资料调整为“主动”地提出询问和要求介绍情况，将《组织法》中被了解对象从“有关国家机关”扩大为“提案人”、“有关机关和组织”。）无疑，这一制度将从根本上改立法机关成员的“被动喂材料”审议为“主动觅材料”审议。此外，为保障立法机关成员尽早熟知待审议的法律案，并针对性地调查研究、听取民意，《立法法》第15条和第26条明确规定，“应当在会议举行的1 个月前将法律案发给代表”和“应当在会议举行的7 日前将法律草案发给常务委员会组成人员。”
第四，坚持统一审议，保障法制统一。
目前，全国人大和省级、较大的市级人大中的官员代表普遍较多，由代表大会选举产生的常委会组成人员中的官员代表更占绝对多数，各专门委员会的专职成员往往是清一色的从各级政府岗位上退下来的领导干部。此种状况的确利于充分发挥各专门委员会在审议法律案中的作用，“充分发挥各自具有的专业性优势，针对起草法律中的主要分歧和难点问题，提出有真知灼见的审议意见。”（注：李鹏：《九届全国人大常委会第二次会议上的讲话》。）然而，由于官员代表曾长期地致力于并精通于某行政领域的管理工作，角色的巨大惯性往往使他们不自觉的带有较强的部门和行政倾向，也由于官员代表的“专业化”使然，他们往往熟谙某部门法而生疏于其他部门法的现行法律，因此，由政府部门起草的法律草案中的部门倾向和部门利益以及与上位法相抵触或与同位法相矛盾的问题往往在代表大会或者常委会的审议后依然未得到有效淡化乃至克服，从而使人民的共同意愿在法律中被模糊甚至扭曲，使社会主义法制的统一和尊严难以根本实现。为此，《立法法》第18条和第31条第1 款重申了《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》中已确立的“统一审议”制度，强调列入全国人大或者常委会会议议程的法律案，“由法律委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，”或者“根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见”，对后者“提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿”。另外，其第68条第2 款对地方性法规草案也首次明确了“由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修正稿”的要求。
（三）规范立法解释（注：立法解释通常有广、狭两种界定。广义的立法解释指有权机关对其制定的规范性法文件的解释。在我国，这种解释不仅包括全国、省级和较大市级人大常委会的解释，而且包括国务院对行政法规的解释、国务院各部委及省级、“两市”级地方政府对其制定的部门规章和地方政府规章的解释。狭义的立法解释或仅指全国人大常委会对法律的解释，或还包括省级和较大的市级人大常委会对地方性法规的解释。本文所指的立法解释采用狭义界定中的第一种，即由《立法法》第2章第4节所规范的全国人大常委会的“法律解释”。）制度，改变“立法解释权虚置”或者“越权司法解释”的现象
规则的解释是规则制定行为的自然延伸，是有权制定者的“自律”行为。（注：参见郭道晖：《论国家立法权》，《中外法学》1994年第4期。）在我国， 全国人大常委会行使法律解释权是我国人民代表大会制度这一基本政治制度的一个重要方面。与其他采用三权分立国家的宪政相比，其独具一格的特色相当显著。它不仅从制度上保障了“国家立法权”由最高国家权力机关完整而独立的行使，而且也保证了在代表大会闭会期间全国人大的常设机构集中行使一切国家权力，包括立法解释权，以保障人民群众参政议政，反映意志和利益的渠道始终畅通。然而，近20年来，立法解释权却时常处于“虚置”或者“半冬眠”的状态（注：据学界的共识，全国人大常委会自1982年以来仅以三次明示方式行使过宪法赋予的“法律解释”权，即于1996年5月15日、1998 年和1999年6 月分别通过的《“中华人民共和国国籍法”在香港特别行政区实施的几个问题的解释》、《“中华人民共和国国籍法”在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》和《关于“中华人民共和国香港特别行政区基本法”第22条第4款和第24条第2款第（三）项的解释》。），本该立法解释的却频频为司法解释越俎代疱。（注：如至今颇有争议的“知假买假”、“隐私权”、“精神损害赔偿”等涉及相关法律条文的解释问题，皆被司法解释所取代。（参见王晨光：《全国人大常委会立法解释的程序思考》，“人民代表大会制度20年发展与改革研讨会”论文）这种越权司法解释的现象更突出地表现在2000年3月10 日公布的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的规定》之中。）更值得强调的是，由于以数字和基因为代表的“加速度”发展的技术革命、以提高资本和技术效应为宗旨的经济全球化以及全球性的市场化改革，社会的发展日新月异、一泻千里，法律自身合理的有效周期将逐渐缩短，因此，缓和法的相对稳定和社会绝对变动的冲突，完善法的应变机制便迫在眉睫，立法解释的频率将比以往更高。于是，《立法法》以第二章第四条的6条条文具体规范了“法律解释”制度。其一， 从实体上明确了全国人大常委会所行使的法律解释权的解释权限为“法律的规定需要进一步明确具体含义的”，或者“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”。（注：《立法法》第42条第2款第（一）、（二）项。 ）显而易见，此规定着力于划清法律解释和法律补充规定的界限，以纠正了1981年9月10 日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第1条关于法律解释界限的不准确性。 （注：该决议第1条规定全国人大常委会就“关于法律、 法令本身需要进一步明确界限或作补充规定”的情况行使“法律解释权”，从而将“补充规定”的这一立法方式不恰当的界定为“法律解释”。）同时，该规定强调了对法律作进一步明确具体含义的解释为立法解释而非司法解释，以杜绝司法解释超越法律所限定的仅对“法院审判过程中具体应用法律、法令问题”（注：《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第2条、《中华人民共和国人民法院组织法》第33条。 ）进行解释的现象，保障法律解释的合法和正义性。其二，从程序上首次细化了全国人大常委会行使法律解释权的过程规则，包括：明确了“提出法律解释要求”的法定主体（注：《立法法》第43条。），尤其为了便于人民群众意志和利益的反映，首次确认了省级人大常委会的法律解释案提出者的法定地位；明确了“法律解释草案的拟订”主体以及该草案列入常委会会议议程的程序（注：《立法法》第44条。）；明确了“法律解释草案的审议主体”和“法律解释草案表决稿的提出主体”（注：《立法法》第45条。）；明确了法律解释草案的表决主体及其程序以及法律解释的公布主体（注：《立法法》第46条。），充分体现了少数服从多数、合议的民主原则。其三，从性质上明晰了全国人大常委会的“法律解释同法律具有同等效力”。《立法法》第47条。可以肯定，《立法法》的上述规定是对立法解释制度的完善，它必将对我国民主宪政、民主立法以及法治的发展产生积极的影响。
（四）规范多位阶法的适用原则，保障法制统一和公民权利
纵观现代民主政治的历程，民主立法在立法内容上集中体现为“以权利为核心”的原则。“权利是建造法律的基本材料”（注：（美）弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学出版社1994年版，第226页。 ），“不认真对待权利，就不会认真对待法律”。（注：（美）德沃金：《认真对待权利》，1987年英文版，第205页。）在我国， 立法中的权利核心原则应当表现为“人民的利益是最高的法律”（注：普列汉诺夫在1903年提出了“人民的利益是最高的法律”的口号，列宁指出此语“恰恰是对我们今天的时代具有根本意义的问题发表了意见”，是“大有教益”的。《列宁全集》，人民出版社1999年版，第33卷，第189页。 ）这是社会主义法的本质要求，更是社会主义民主制国家的必然反映。虽然《立法法》并不企及任何具体的立法内容，然而，它却在第84条确立了一条至关重要的法的适用的基本原则，即在强调所有的规范性法文件皆“不溯及既往”的前提下，明确“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。（注：除适用此原则外，《立法法》的第78条至第83条、第85条至第86条还分别规定了其他四项原则：即“宪法具有最高效力”的原则、“上位法的效力高于下位法效力”的原则、“同位法中特别规定优于一般规定、新规定优于旧规定”的原则以及“各位阶法之间不一致并且不能依据效力高低确定适用时，由特别机关裁决”的原则。）此适用规则不仅坚持了近、现代法制“不溯及既往”的原则，以充分保障人民的安全和自由，而且赋予了该原则新的时代精神，即法的适用必须以人民的意志和利益为出发点和最高准则。（注：当然，就概率而言，“不溯及既往”例外的适用原则与“罪刑法定”原则的相悖是极有可能发生的，因为，当“为了更好地保护公民、法人和其他组织时”就有可能“溯及既往”，使用不利于犯罪嫌疑人的刑罚。因此，若将《立法法》第84条修改为“除刑法之外，所有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，法的适用的上述窘况就可以有效避免。）
（五）规范违宪、违法立法审查和纠正制度，实质性地推进民主制度化
对立法实施违宪和违法审查是一国宪法监督体制中不可或缺的重要环节，是当代宪政制度和民主制度发展的重要内容。《立法法》在新中国跋涉了50年长途后的今天，终于启动了对违宪、违法立法的监督机制。其第90条庄严宣告：任何国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民个人“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求”或者“建议”。（注：列入全国人大九届三次会议议程审议的《立法法》（草案）仅确认“一府两院”、中央军委、省级人大常委会和社会团体、企业事业组织、公民有权向全国人大常委会提出违宪、违法立法审查的要求或者建议。后经代表提出，将有权的国家机关扩大到一切国家机关。此修改将有助于违宪、违法立法审查得以广泛和时常的进行。）毋庸置疑，这是我国民主立法制度化的实质进步，是完善现行违宪监督体制的重要举措。它将保障法制统一，及时消除立法的无序现象、有效制止因立法异化而侵害公民、法人和其他组织的权益，改变重义务、轻权利和重权力、轻权利的立法状况。同时，它对维护宪法权威，推进我国政治体制改革、发展社会主义民主、实现法治立国具有里程碑性的历史意义。为了使违宪、违法立法审查制度具有可操作性而避免流于形式或者束之高阁，《立法法》第91条第一、二款还明确规定负责审查的主体、审查方式以及撤消违宪、违法立法的有权主体和撤消程序。
总之，《立法法》立足于实体和程序，在立法权限、立法程序、立法解释、立法适用和立法监督等制度的设计上全方位地体现了民主价值的现代追求。可以确信，《立法法》的颁布和实施必将在相当长的时期内实质性地推进民主立法乃至整个民主的制度化。
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