发展陷阱：城镇化建设何去何从？，本文主要内容关键词为：何去何从论文,城镇化论文,陷阱论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2013)03-0080-012
马克思曾经指出：“问题就是时代的声音”，每个时代总有属于自己的问题，善于认识并勇于解决这些问题，就能把社会和时代推向前进。经济增长大潮过后，社会建设和人的发展问题被提上了议事日程。2012年中央将城镇化、农民工市民化和户籍制度改革推上风口浪尖。无论是城镇化还是城市化，都预示着我们需要再次对农民的身份进行界定。城镇化不仅仅是经济问题，必定触及到政治、社会等因素的历史关联性。从这一角度重新解读当代中国城乡人口结构变迁和土地的“非农化”或能为我们提供一个思路，当前众多问题可以从“城镇化”的提出和执行上可能出现的偏差来加以理解。①
经过30多年的高速增长之后，中国经济各种失衡逐步凸显，社会与经济发展失衡首当其冲，急需寻找新问题的解决之道。农业是“基础”，农民是“先锋”，农村是“大后方”，历时近20年的城乡社会经济发展大联动，中国城市和农村发展也走到了新的拐点。目前看来，对城镇化建设运动超常进行的担忧主要集中于3个方面：一是遍地开花的新城变空城，被动“转非”进城的新市民成游民；二是借力城镇化运动圈地盖楼，迫使大规模农民短时期内变身为所谓的新市民；三是重城镇化速度忽视市民化质量，人和土地的关系进一步紧张，人地合一走向人地分离。努力追求经济社会、城乡区域协调发展，既是当前中国发展的主要目标，又是实现社会公平正义的必选之路。
一、老问题新故事：农村空心化与消逝
党的十八大围绕城乡发展一体化问题，从两个方面进行论述；一是在“四化”即信息化、工业化、城镇化、农业现代化总体部署基础上，指出推动城镇化和农业现代化相互协调和同步发展；二是围绕解决“三农”即农业、农村、农民发展难题，指出促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。20世纪90年代之后，城市和非农产业发展吸纳了数以亿计的农村劳动力，在“半城市化”运动中那些被解放出来的农业劳动力仅仅是变身为“非农产业工人”；进入21世纪尤其是最近5～6年时间，随着农业产业化、规模化的发展，农业产业工人急速形成，且队伍在不断壮大。调研发现，这支队伍平均年龄都在50～55岁左右；在没有新生农业劳动力队伍加入的情况下，每往后1年平均年龄就会增加1岁。曾经一度被视为身份标识的“农民”称谓已经逐渐成为一种“职业”，传统农民在慢慢地退出农本社会历史的舞台，农地承包经营权的主体转换(流转)速度在加快。与此同时，大多数农村地区(包括丘陵地区)已经在主要环节或全程推促机械化农业生产，依靠农业生产技术的改进来替代劳动力，解决结构性短缺难题；原因是农业劳动力工资水平快速上涨，我们将其视为农村农业和非农业部门的“强制性技术变迁”。
中西部内陆地区的农村、农业发展面临着劳动力结构性短缺危机，中国城市化的人口动力将消失。当下值得高度关注的是，城镇建造的房子买者是何人、农产品供给是否存在潜在风险。一方面，中西部内陆偏远的农村地区面临着土地谁来种的大问题；另一方面，未富先老的农民在承受着“无力”开展农业生产和丧失农地经营权利的种种威胁，部分地区的农民甚至成为新的“无产者”，无土地承包，集中居住房屋仅有“小产权”。2012年10月温家宝在联合国粮农组织颁奖仪式上致辞时指出：不懂得农民就不懂得中国；我们不仅要实现粮食等农产品的持续增长，更要使广大中国农民在现代化进程中共享“经济”发展和“社会”进步的成果。由此看来，无论是城镇化还是城市化，其进程的推进不仅仅是偏倚城市和非农产业发展，更需要缜密对待农村大后方和农业经济稳定发展。
随着城市化进程的推进，农村的劳动力正面临“短缺”，并且最终将加速农村衰落和空心化；农村劳动力工资(农业和非农业)在80～160元/天之间不等(主要体现为农业和农村非农业以及劳动者技能差异)，尤其值得一提的是这种工资形成和快速上涨开始于2010年。思路决定出路，出路在于转型，农业产业转型转向何处？农业发展比较利益提升和农产品工业效益提高寻路何方？②论及当代中国城镇化道路选择，不能不提《乡土中国与乡土重建》，重述费孝通的城、市和镇的范围界定。在早期，他将没有受到现代工业影响的城称其为“市镇”，而由于现代工业的发生而出现的城称之为“都会”；对于城乡的划分则是区域的核心是“城”，外围地带是“乡”。如果说农村劳动力的流动和城市集聚支撑了近20多年来非农业和大城市的成长，那么接下来城镇发展的动力机制何在？地方政府处处设法推进土地与产业的联合，目光注意力再次转入农村土地(耕地和宅基地)。无论是城镇化还是城市化，其实都是人口“非农化”进城，必然要触及到两方面内容——人和地，约束条件则是户籍和土地制度。
城镇化背景下，地方政府大建遍地开花式的村民集中居住区或新市民安置区。快速的城镇化进程决定了城市“征拆”运动和新城建设过程中违法占地问题在所难免。③城乡联动发展是解决“三农”问题的根本途径，推进城镇化未必能够解决制约社会经济持续健康发展的结构性难题。调研发现，四川、重庆统筹城乡先试先行的政策具有假借农民新居、安置区建设套“用地指标”的巨大空间，一方面在为小城镇建设积累原始资本，另一方面为区(县)甚至省会城市(直辖市城区)贡献大量的用地指标，其他省市采取类似城镇化运动地区的做法也只是大同小异。在发展是硬道理的经济本位主义下，探索经济增长形成的财富如何分配有助于我们理解物质主义的人性嬗变。城市人可以植入理性“经济”人(小市民和陌生人社会)的假设，农村人也就与非理性“社会”人(乡土和熟人社会)对应。随着城乡社会的融合，村庄在消逝，城市人与农村人的权利心理在走向趋同。乡土社会、经济正在消逝，取而代之的是城市社会的快速扩张，非农、非正规经济在农村土地上快速长成，而这一过程其实又是一次试错运动。
二、城镇化与城市化：政府还是市场的力量？
城市化说到底是一种特殊的生产和分配过程，其生产的对象除了我们关注的经济总产出外，最重要的就是城市和城市人口；城市化进程伴随着利益的再分配，即传统的城乡二元格局的利益分配失衡走向平衡，实现国民利益分配均等化和无歧视。城市化进程的推进与农村和农业发展其实是不矛盾的，构成同一过程的不同力量。城市化更是一种促进社会分工走向合理的外部力量，城市只不过是一种社会空间居所(某种意义上讲是为了区分农村社会空间)，两者的分离和协调决定了社会发展的步伐和发展方向。如果能把农村建设成城市，能把资源和利益分配消除现存的城乡二元差异，城乡融合和平衡发展的目标就真正实现了。中国的城市发展最终决定力量是土地指标配置，而不是土地；中国的城市化进程推进，不是解除户籍和土地制度的束缚，真正决定城市化进程的是生产方式转变和农民收入，以及农村土地经营模式的改变。
截至2011年，中国城镇人口数已经达到6.9亿，城镇化率为51.27%；而在2003年，城镇人口仅为5.23亿，占总人口的比重为40.53%。纵观9年来的城镇化发展轨迹，以年均超过1%的速度呈现出直线式攀升，折射出较为明显的市场助推影子。④事实上，如果我们借此数据来反映城市化水平必然会被高估，真实的非农户籍人口数量远远低于此。根据一项关于人口“家庭谱系”的调查数据显示，早已生活、就业在城市(镇)的大量城镇人口仍然保留着“农业”户籍，尤其是中、青年劳动力。⑤直到今天，中国走什么样的市民化道路和采取什么样的城市发展战略依然没有相对统一的认识，目前形成的基本共识是城市化是经济增长新引擎。⑥世界任何国家的城市化道路都很难为中国所学习和借鉴，原因是世界上没有一个国家当总人口规模超过5亿，甚至是达到13亿(城镇人口近7亿)才开始全面推进城镇化和农业转移人口市民化进程。城市化和城镇化，前者强调大城市的发展，后者则是强调县域、镇域社会经济发展，目的是将全面建成小康社会落到实处。城镇化再现政府和体制主导的影子。
在中西部内陆地区，县城(直辖市下属的区)和中心镇实现增长与发展都面临用地指标限制和约束。在中国城市自上而下的行政层级管辖下，超大和特大城市更容易分得用地指标，城镇(乡镇集市)能够分配得到的指标可谓是“残羹冷炙”；省城、市、县、乡镇的人口的分布梯度特征尤为明显，农村能够进城的群体通常选择在县城或以上城市购买房子和就业。在以15个副省级城市为样本的实证研究中发现，城市化的动力机制和运行机理体现为：人口集中推进经济和产业聚集、加速劳动力分工，反过来再吸纳人口聚集；城市的增长动力源是人口和土地要素，但城市市长、市委书记的特质(年龄、任期和受教育水平)以及任期搭档(党委与行政)时间都显著影响城市人口和经济增长。时至今日，不同行政层级的城市政府(官员)才是决定城市或城镇发展命运的主体，自上而下的行政管辖致使城市规模层层变小。需要给出答案的是如何定位政府(国家)和市场的职能，简言之就是政府主导还是指导。
城镇化道路选择重点关注的应该是农村而不是城市，出路在于城市建设稳步推进以及其与农村社会经济发展之间的协调。⑦诚然，东部省市可以在超大城市发展起来后再在辐射区域内发展小城镇，原因是东部人口密度高且分布较为集中；与之不同的是，中西部内陆地区只能依靠大城市吸纳农村人口，约束条件是人口密度低和居住分散。20世纪90年代后至今，内陆地区外流至东部沿海和省内大(中心)城市的大规模农业转移人口事实已经是再好不过的证据。纵观世界各国的城市化进程，19世纪西方工业化国家普遍采取了适度城市化模式，即农村人口城市化数量与经济发展提供的就业量大体平衡，城市化的发展与农业提供的剩余农产品基本适应。不同国家都采取过以牺牲农业、掠夺性开发资源为代价，明显超越工业化和经济发展水平的承载能力城市化(典型实例如印度、巴基斯坦、墨西哥和中东等发展中国家)，⑧政府借助宏观调控措施和强制手段限制城市发展；⑨但是，采取“堵”的方式人为割裂城乡有机联动关系，城市的“规模经济效应”和城市化的“扩散效应”都受到抑制。如果回看中国不同城市化发展阶段的具体形态，似乎都能够找到与上述内容列举的“扭曲”相对应。在城市化快速发展阶段，⑩如何推进城市化的合理发展，不仅是重大经济难题，更关乎城乡融合目标实现。被广泛认同的城市化发展规律可以归纳为一个涵盖时间、空间和动力的“三维度”框架，基于动力维度的表现即为城市化进程与工业化发展相互促进，并与经济水平高度相关。现有理论对中国城市和城市化发展很多既成事实无法做出合理解释。
改革开放至1990年代初期，我国采取了以乡镇企业为主要推动力的城镇化，小城镇在一段历史时期的大发展也就顺理成章。随着费孝通先生《小城镇，大问题》一文的发表，一段时间里，小城镇为主的分散式发展道路成为理论界与决策层的主流思潮，全国小城镇遍地开花，得到了异乎寻常的发展。1949年，全国有建制镇2500多个，经过36年的发展，到1985年也只有建制镇2851个，加上未设建制的县城377个，共有3228个。而到1992年，建制镇就达到14182个，短短几年时间就比1985年增长了约5倍。(11)当然，我们可以通过政策形成与制定来分析现实成像的制度成因：1980年，国家建设委员会提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针；1989年12月颁布《中华人民共和国城市规划法》，城市化方针修改为“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”。很长一段时期中国主推的城市或城市化战略即为发展小城镇，限制大城市发展的政策。中央政府于2001年正式宣布“大中小城市和小城镇协调发展”政策。2008年1月实施的《城乡规划法》已经不再有“控制大城市规模”的字眼，而是提出大中小城市及小城镇协调发展的方针。与改革开放以来城市化政策调整轨迹同步，城市增长也经历了从中小城市数量增长到大城市规模增长的转变，偏向型城市化政策显然使得新设中小城市取得了发展空间，但这是扭曲经济规律和人性自然选择而制造的短期膨胀，长期来看“人往高处走”的大势不可阻挡，超大城市的出现已是客观的现实。
分析发现，1990-2000年间小城市和中小城市人口增长了1291.9万人，占全部增长人口的24.1%；特大城市和超大城市人口增长2936.1万人，占54.8%。2000-2010年，这一比例分别为0.1%和88.7%。其中，300万以上超大城市人口增长占到了样本城市的64.1%。在最近10年多时间里城市数量增加了32个，成长为特大和超大型的城市达到32个，小城市、中小城市的数量在减少。在控制大城市发展政策安排下，城市数量和人口增长(规模)增长以特大和超大城市为主。(12)由此看来，重视、强调小城镇发展或协调发展并没有使得中、小城市得以发展，而大城市和特大城市发展的速度却如此迅猛。当然，我们并不排除“土地指标”约束这一行政控制力，在既有体制约束下这恰恰是短期内不可能修正的。土地指标控制对于不同层级城市发展的影响甚至超乎产业、投资和人口集聚，用地指标往往被更高层级的城市政府获得，如直辖市、省会城市、地级市，县、乡镇很难获得大规模的用地指标，在农业税存在时期地方财税矛盾不是十分突出，而取消农业税的改革后县乡两级政府财政受挫巨大，因此县乡两级政府大规模卖地运动就是在2006年前后才开始白热化的事情，时至今日已经将运营土地的把戏越演越烈，可以说县乡两级政府的建设土地指标约束已经基本失控，转向一切行动向经济利益看齐。发展县域经济是实现城乡和区域协调发展的“支点”，但这一切都是有条件的，有待严密的研究论证才能找到真实的答案。
20世纪90年代后，地方政府采取的战略转型之举措：由原来经营一家一户企业，转向把所辖区域当作一家企业来经营；其控制地区经济的方式也由“抓住办企业的权利”转向“抓住土地开发权”。地方政府的演变方向不是单纯的公共服务政府，而是凭借其对地区性生产要素的控制权，转向从整体上控制和经营地区经济(这里论及的地方政府主要指县级政府)。区县政府是地方经济和社会发展的真正决策者和领导者，此为中国政治与经济联动的现实场景和地区发展竞争生态。(13)在地方政府能够控制土地的条件下的地区竞争将导致两种结果：一方面导致地方政府放弃对企业的直接控制；另一方面也促使它转向控制土地。(14)因此，在中国演变出一种独特的“双层经营体制”——即地方政府对整个地区的统一经营与私人企业分散经营相结合的经济体制。
十八大报告和2012年末的中央经济工作会议，把城镇化提到一个新的战略高度，提出城镇化是中国实现经济结构战略性调整的重点。中国城镇化之路已走过30余年，期间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。十字路口，我们又需要怎样的城镇化？国家提出积极推进城镇化，地方政府急于用行政命令手段向下分配任务指标(层层分配)，如果还是老思路搞运动式推进，不可避免把城镇化方向搞错。当政府官员考核、土地、户籍、城乡分割、福利变革等相对滞后，加之遍地开花的成片规划工业园区、产业聚集区、新城(区)建设运动，中央战略和地方谋求增长的行动合拍。在此过程中，区域内城乡的主要资源集中到城市(镇)区域，大量新城拔地而起，周边农村却因此而失血；已建成的新城人迹罕至，周边的农村日渐衰落，城镇化成为谋取政绩的手段。当下中国，城镇化发展陷阱：官员和商人借城镇化号召开展圈地和圈钱运动，新政策很可能演变成官商合谋进行土地掠夺的合法性手段。(15)除此之外，城镇化建设倡导很可能使得农村人口老化、农村土地无人经营、劳动力结构性短缺问题短期被扩大化，粮食生产和环境破坏成为农村地区发展的重大难题。2008年5月15日，《南方周末》的“中国城镇化战略反思”专题刊发一篇题名为《本轮通胀的根本原因是“失控的城镇化”》，文章指出：要真正做到通胀的标本兼治，就应严格控制住城镇化进程，使城镇化发展规模不再侵吞已经在警戒线边缘挣扎的农耕地。今天看来，高增长低通胀又持续了4年，中国依靠房地产和土地买卖(运营)虽然暂时性地化解了“超发货币”制造的通胀风险；但是经济增长理论和各国的经济发展实践也都证明，稳定物价和推高增长二者不可得兼，依靠快速城市化进程推高增长、资产买卖稀释货币等掩人耳目的做法终归是短期的，长期来看通胀压力依然存在。是否会陷入到“低增长和高通胀”的反例，还有待后续观察。
三、转户与土地农转非运动：被误读的市民化
当代中国发生深刻复杂的变化，处于大发展、大转变和大调整时期，新的城乡、区域社会经济格局正在形成。对于20世纪80、90年代出生的年轻的半城市化农民而言，面临着这样的尴尬：走出去，回不来；而对数以亿计的农业转移人口而言则是：留不下，回不去。当然，对于生活在农村的传统农民而言则是：出不去，留下来。城镇化在解决城乡关系时必然触及到如何落实人与地的新型关系问题，与之对应的土地和户籍制度对城镇化进程都会产生重要作用。而摇摆徘徊于城市和农村之间的“流动群体”(1980年代中期后出生于农村的青年一代)正在经历着类似的尴尬，通过农转非进城是他们可以做出的选择，但却是痛苦的。(16)种种的心理和生活、工作不适，根源于对城市化或城镇化的认识误区。有人将户籍制度改革或户籍确定的身份转换视为必要条件，其实土地制度才是市民化过程的最大障碍所在。
长期以来，乡镇集市的生产资料和消费品市场难以建立，消费动力无法形成。在某种程度上市场衰落早已显现，大城镇繁荣和小城镇萧条勾勒了时下中国城乡的两幅场景，这也难怪在小城镇看到的基本是与农业发展相关的物资和生产资料销售；大量的劣质、假冒商品买卖长期存在(原因是收入与消费总是对应着类属的商品需求，供求第一定理最具有解释力——“一分价格一分货”)，留守农村的农民和居住在乡镇的居民的低收入和低消费将其固化(需求决定供给)，记忆中的小城镇在过去10～20年的发展历程中并未发生根本性的改变；然而，大城市呈现出来的却是“一年一小变、三年一大变”特质，可以说中国城市发展是依靠农业转移劳动力来推进的(建设城市、发展非农业靠农业转移劳动力)。中国城市增长伴随着要素城市化(土地和劳动力)的快步进行，然而人口城市化(市民化)进程缓慢推进(劳动力流动和人口迁移转化是城市化的实质性内容)。
城市是人口和经济集聚中心，但是在中国经济与人口集聚产生悖论：从古到今，“城市”作为人口和经济聚集的结晶，中国和世界上其他任何地方并无差异；时下所不同的是，人口聚集久久得不到更强有力的经济聚集的召唤和刺激，从而在很长的历史时期里不曾给城市化以应有的推动。(17)农民进城总是被管制和计划着，有来自制度(身份转换主要是户籍制度)的约束、经济的阻力(房价和就业)以及长期生活于乡土步入城市社会的不适应性障碍。长期以来，中国的城乡差别首先表现在社会身份上的差别，现实制度性歧视和传统的文化歧视使得“农民”在事实上与“居民”存在着极大的差距，并且很难凭主观的努力来改变这种差距。(18)农民身份自出生就由户籍制度确立了，自身的发展和家庭内部分化与融合也与户籍密切联系。在户籍管理制度中，改变了农民身份的人口在统计时被称为“农转非”人口(“农业人口转为非农人口”的简称)。在限制城市发展的思路影响下，各地“农转非”人口的数量指标被严格控制。实现“农转非”的途径主要有：招生——经过国家考试，被城市中等或高等院校录取的学生；招工——由劳动部门批准，按计划指标被招收到城镇企业和事业单位的职工；征地——因为土地被国家征用，准予转为城镇户口的居民；随军——军官的直系亲属(妻子和子女)可以在军官服役一定年限后，按政策规定在其驻地转为城镇户口；投亲——在农村无人抚养、生活不能自理的老人按政策和批准的进城指标投靠城镇的直系亲属；人才引进——按政策特批的人才及其家属可以随迁为城镇户口；落实政策——按照各种政策规定可以恢复城镇户口的人。(19)
当代中国的第一次大规模农转非(户口转换)运动开始于1992年，发力于全国范围内的开发区建设大潮，以及其他形式的非农业户口购买行动。进入21世纪，尤其是2007年以后，各省的农转非和市民化运动再次掀起，与此前不同的是，农民占据了主动权和自由选择权，保留农业户口意愿强烈。研究农转非居民群体的城市社会融合与城市原住民的差异性，探求该群体的行为选择和合理城市化的路径选择，反思中国的城市道路选择和市民化动力机制形成，具有重要的理论价值和现实意义。
从人口学、经济学和社会学意义上来看，“非农化过程”应当包括人口、就业、产业结构和经济总量等方面的非农化，不仅是指从事非农产业的非农人口的增加，还包括非农职业的转换和非农产值在整个社会经济结构中比重的提高。城市化快速发展时期，户籍制度引发的各种社会经济发展问题很多，以户籍制度为背景探讨农转非居民身份融合是法学、社会学和经济学研究的交叉点，是社会经济学研究的重要内容。早在2011年，北京大学中国社会科学调查中心2010年“中国家庭动态跟踪调查(CFPS)”对9597户家户微观调查的数据显示：农转非居民和原住城镇居民相比较，其收入水平和受教育程度都相对较低、工作单位更不稳定、社会保障程度更低，存在显著的身份差异，而教育和家庭背景是影响身份差异的两个重要变量。研究发现，控制住教育、健康、社会背景、社会网络等因素的影响之后，随着年龄增长，身份差异逐渐缩小，这表明，城市化并不是简单的户籍转变，“农民”向“市民”的身份过渡是一个长期而渐近的社会融合过程，城市化过程绝对不能是配套措施缺失前提下“土地换户籍”的短期行为。在现行的户籍制度下，获得农转非身份即能够在教育、就业、社会福利和住房等多方面享受到不同于农民的特殊身份待遇(郭虹，2004)，据此可认为农转非实质是利益再分配过程，甚至是一种极其内化的利益博弈结果。20世纪90年代，各地政府曾经针对“农转非”户口进行市场化，甚至明码标价“出售”城镇(非农业)户口，由于带来了一系列社会经济发展问题，以至于上层决策部门不得不紧急电令各地停止出售的活动(穆光宗，1993)。根据报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买城市户口，此项收入高达250亿元，这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。这个数字，充分表明了户口负载的各种利益分配的真实含金量。“如果说第一次‘进城潮’带有无序和盲目性，那第二次进城完全是利益的驱使；最主要的是户籍，因为当时城市户口是身份的象征”。
农转非推进过程中，农村人的生活方式(消费行为、闲暇生活、社会交往)、工作方式(农民知识化，技术化、工作的组织性、协作性，观念的现代化、科学化)、思维方式(效益意识、竞争意识、开放意识、效率意识)、价值标准，以及接受现代文化传播和受教育的程度等因素的内在变化，其实质就是农村地区生产力结构、生产经营方式和农业人口的收入水平及结构、生活养老方式、思想观念、人口素质等方面与城市文明逐渐接近、趋向同一的历史过程，是城乡差别缩小的历史过程，是城乡融合并最终走向城乡一体化的历史过程。因此，农村人口非农化是一次深刻的社会变革。(20)
四、土地与户籍制度：发展优势与未来挑战
如果说1978年后土地的家庭联产承包经营解放了农村农业劳动力，那么1958年设立的户籍制度则绑架、国有化了农村地区的农业人口(劳动力流动则产生了农业转移劳动力)。此后，以个人户口类型、以家庭(户)为单位土地承包权的微观变迁牵涉到人和地的新型关系确定，土地不仅仅充当身份的“标识”，更是确定土地承包经营权获得的“法定依据”。从这个角度来理解，持续了50余年的农业户籍定格了的几代人口，虽在土地上辛劳一生，至今他们的医疗、养老仍无“保障”(进入21世纪这两项政策推进覆盖了大部分群体，但保障水平相当低)。然而，目前看来城镇化和户籍改革是否能够消除城乡差异仍然需要打上问号。城镇化大潮下，本来能够提供身份识别的户口很可能快速消失，与之捆绑的土地权利被剥夺的潜在风险巨大，农民未富即被城镇化或城市化。在城市化进程中，“农转非”土地价格被低估已是共识。中国农村集体所有制和城市土地国有制的双重公有制基本格局已经保持了近60年。改革开放以后，土地从农村集体耕地向城市建设用地的“农转非”，一直是工业化和城市化得以快速发展的重要保证。这个转变过程是在政府严格的土地管制制度下，按照耕地占用补偿的标准进行评估和征用。20世纪80年代珠海就已经开始“运营城市”，土地政策属于全国首创。(21)从而找到城市发展资金不足问题的解决门道，从1984年开始，珠海对土地实行统一管理，把土地留一部分给农民(根据不同的村队可以预留10%、20%、30%不等)，其余的土地由政府预征，实行统筹管理。(22)政府掌握土地，通过七通一平，把“毛地”变宝地，升值后再出让。(23)
近年来，推进农村土地流转(宅基地和耕地)已形成共识，如何做却无明确方向。七届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案第二条指出：宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”以农地流转为核心的农村土地制度改革成为破解“三农”问题和推动城乡统筹发展的重要举措，在相关法律法规不断完善之时农地产权改革的最好窗口期应该是2020年。(24)针对于此，严金明(2012)指出农地流转要注重前提：一是要注意农民自愿；二是家庭联产承包责任制需要稳定；三是这个地方要社会经济发展到一定程度，在就业、住房、教育、社会保障等方面尽快做出制度性安排，消除户籍附带城乡待遇差别。历史总在不断重演，中国的土地制度变迁可谓是最好的证据。关于农民、农地权利设置和制度变革，《马克思恩格斯全集》中有这样一段论述：
凡是农民没有消失，没有像在英国那样为雇农所代替的地方，就会发生下列情况，或者农民会阻碍和断送一切工人革命，就像法国到现在所发生的那样；或者无产阶级将以政府的身份采取措施，一开始就应当促进土地私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；但是，不能采取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或废除农民所有权。只有租佃资本家排挤了农民，而真正的农民变成为同城市工人一样的无产者、雇佣工人，因而直接地而不是间接地变成了同城市工人有共同利益的时候，才能够废除继承权或废除农民所有制。(《马克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社1964年10月第一版，第694页至695页)
无可否认，户籍制度是城乡二元分化的起点。在城镇化、城市化推进过程中，最大挑战还是出在土地制度设计上。户籍制度变革已经持续多年，尤其是20世纪80年代中期以后随着城市经济发展的快速推进，城市化政策安排——以农转非条件规定为主要内容。1985年7月，公安部颁布《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二，9月居民身份证制度宣布实施。1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口3种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。1997年6月，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。进入21世纪，中央和地方的“户改”运动风起浪涌。2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。(25)以此为“分水岭”，地方行动快速跟进，这就是最近一次的城镇化进程。2010年1月31日，中央一号文件提出深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
调研发现，基层政府人员在处理农村土地与户籍关系的相关问题上，在政策、法律和情理上遭遇了这样的选择性困局：“合理合法但不合政策，合理不合法而合政策，不合理不合法合政策”。户籍像一堵玻璃墙，李拯(2013)把户籍及其影响描摹得较为形象：
在人口流动时代，阻碍迁徙的步履；在追求平等时代，将人贴上身份的标签、分为三六九等；在崇尚公平的时代，按照户籍身份分配着公共资源。不仅把城乡切割为二元结构，而且催生出大都市与中小城市、沿海城市与内地城市的“泛二元化”的格局。改革的动力不仅在此，更来源于政府推动经济发展的需要。“用脚投票”的劳动力漂移让地方政府认识到，只有逐渐突破户籍壁垒，公共资源更多地向流动人口倾斜，才能真正留住流动人口，实现“以劳引资”。对改革者来说，既不能激进，也不能不进，既要避免毕其功于一役的激进改革，也要防止原地踏步的顿足不前。(26)
2012年底，贵州五男童殒命垃圾箱曾引起社会对留守儿童的关注。近日，教育部等五部门发文，要求建立16周岁以下留守儿童登记制度。这可以作为半城市化的最好证据。教育部统计数据显示，2011年，全国义务教育阶段留守儿童和随迁子女人数分别为2200.3万人和1260.7万人，占义务教育阶段学生总数的14.7%、8.4%。当然，历年春运大军的集中性回流，跨越地域空间的半城市化运动也是城镇化进程推进解决乡土和城市关系的重大难题。假以时日，一旦春运成为历史名词，也就成为中国的城镇化运动结束的终结性标志。(27)在每年某段40天左右的时间里，有20多亿人次的人口在这个地球上规律性流动。中国的“春运”，被誉为人类历史上规模最大的、周期性的人类大迁徙。
谋求城市(城镇)化发展谨防抛弃农村和农业。城市和农村发展都与土地紧密地联系在一起，农业生产经营对土地的依赖更突出，土地要素的重要性上升为“第一”，在商品或者市场经济运作下作用超越了物质资本。在土地上造房子俨然成为一种潮流，几乎成为地方政府追求的主要目标之一。其背后实质是财政收支的关系出了问题，以及建立在财税、发展等多重考核之上的官员治理模式已经打上死结。城市发展依赖土地，但是城市化与土地的关系却很少受到重视，这背后是一连串的利益博弈和再分配过程。地方官员集团利益从属关系已经刚性化，中央—地方(省、市、县和乡镇)治理脱节已经造成城市和城市化发展大幅波动(政策和政治周期)，尤为典型的就是土地城市化、土地造城、房价高企等现象，土地财税和债务平台扭曲了中国的城市和城市化发展正轨。当下，中国城市发展和城市化进程需要重点关注和应对的对象就是人(尤其是农村劳动力)，需要破题和变革的内容就是土地的经营与配置，说到底就是处理好人口城市化和土地城市化的矛盾。
五、破题城镇化建设运动
这是一个社会与经济大转型的时代。区域和城乡是解读中国实践的两个重要维度，社会与经济发展又是两个主要的内容板块，外部作用力的不平衡致使两者之间发生断裂：经济急速发展伴随着社会建设滞后；国民道德滑坡、社会秩序紊乱，社会经济发展失衡。这不仅隐藏着潜在的经济安全问题，而且也给经济可持续发展带来严重的负面影响。中国需要找到一条适合中国国情的城市化发展之路——既注重区域协调又兼顾城乡社会经济发展平衡。
一是重塑正确的发展认识观。城市化脆弱性只能在常态中进行调整，谋求平衡发展是中国社会经济发展方式转型的重大课题。社会经济断裂是城市化失衡的主要症结，也是走健康城市化发展道路亟需破解的关键难题。中国社会经济发展失衡的根源在于政府行为干预下的城市化扭曲。地方政府亟待提高城市社会管理水平，中央政府则需加快要素市场改革，以形成全国统一的劳动力、土地和资本市场，实现城乡统筹和区域协调发展。
二是谋求社会与经济发展新思路。社会建设与经济同步发展需要健康城市化力量助推，相机制订“平衡”的政策和城市化道路；改革与发展相得益彰的成功绝不是巧合，未来中国只有实现经济改革和社会发展联动才能获得更平稳的、更公平的城市化发展。顺利推进城镇化良性循环，必须在全国层面通盘解决人地关系问题。没有全国联动的户籍制度改革，没有统一的土地新制度设计，人地关系终究不能从根本上跨越城乡异步发展的鸿沟。
三是谋划区域联动发展新框架。推进区域城市化，需要谨慎平衡城市化与粮食安全，强化区域分工与联动发展。要针对城市社会分层和社会断裂(城市居民角色性断裂、社会意识的精神性断裂和生活就业秩序性断裂)引发的不安全风险，建立有效的“安全阀”。未来社会经济发展转型成败的关键，在于城市化进程中的科学化管理是否能够落实。发展大城市和超大城市带动全域城市化，目前看来不一定是最优道路，但人往高处走的自然选择决定了城市化道路选择优于城镇化，但要凸显“因地制宜”和“因势利导”。
四是推进城市化和城镇问题的深度研究。土地要素的城镇化是城市化和城镇化的重要内容；但人口非农化问题更为关键。必经关注已经农转非群体的生活、工作方式以及城市社会适应性，以及60多年来不同阶段农转非群体的适应性转变过程和手段。跳出农村、农民看城市、城镇居民的农转非以审视和总结城市化、城镇化的有益经验，具有很强的现实意义。
新型城镇化战略是未来中国经济增长的主要动力不容置疑，如何积极稳妥地加以推进是关键。要谨防“城镇化”简单变味成“房地产化”，积极推进产业与城市化协同发展、增长与就业统筹考虑、市民化与社会建设协调发展，充分利用区位的比较优势，因地制宜、因势利导，引导城镇化健康发展。
注释：
①众多的重大现实问题其实不需要经验的实证证据来推演，建立在调研、观察基础之上的直觉(学术)判断就是真实的学术和问题研究。
②在我们调研过程中，集中流转的土地用来发展“绿色、有机和规模”农业落户区位较好的乡村，在城市郊区生态、观光农业园随处可见。
③比如：江西宜黄自焚事件、河南郑州半夜“绑架”事件、昆明点燃液化气事件、连云港父子自焚事件等。
④顺势推进的“势”主要是指政府主导城市发展、产业吸纳农业劳动力共同促成的快速城镇化进程大势已过，农民获得收入之后开始进入自发选择进城新阶段；整体城镇化进程速度会减慢，在不同地区地域会有所差异。
⑤1955年和1963年，相关规定指出：城镇人口均指市和镇中的非农业人口。1982年，第三次人口普查时把市和镇的总人口(包括其中的农业人口)作为城镇人口(但市辖县不计算在市的总人口内)。1960年以前的非农业人口大于城镇人口，从1961年起非农业人口就小于城镇人口。人口普查资料分城镇人口、市人口、镇人口，包含有城镇人口地区分布，规模分布统计数据，有助于我们分析城镇化的地区差异、城市化规模结构变化。根据统计定义，城镇人口指居住于城市、集镇的人口，主要依据人群的居住地和所从事的产业进行归类。一般讲城镇人口占有率的高低用以反映一个地区的工业化、城镇化或城市化水平。1955年和1963年，按照相关规定：城镇人口均指市和镇中的非农业人口。1982年第三次人口普查时，把市和镇的总人口(包括其中的农业人口)作为城镇人口(但市辖县不计算在市的总人口内)。
⑥相关研究指出：2012年中国大陆城市化率为52%，处于日本1949年、中国台湾地区1968年、韩国1977年的水平。以1990年为标准，在城市化率达到52%以后的30年时间里，日本、中国台湾地区、韩国等经济体的GDP年均增长分别为8.2%、8.4%和6.6%。
⑦这里有一个特殊蕴含前提，是否一定要把农民吸入城市，需要知晓有多少农民愿意在农村生活、生产条件好了后还会集聚城市(镇)，城市化的充要条件是农民进城。最终取决于农民的自由选择，而不是强制性地将人与地分离开来。
⑧从城市发展规律分析，表现为城市人口聚集程度过高、聚集速度过快，超越了城市发展的阶段性条件。
⑨这种“反城市化战略”严重制约经济发展和社会进步。可能带来的后果：城市作为增长极的拉动功能难以发挥，严重阻碍工业化和农业现代化的进程；容易引发一系列“农村病”，诸如：工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖化”和城镇发展无序化等。
⑩一般而言，城市化是城市地域范围不断扩大、城市人口不断增加、城市特征不断增强的过程，是区域社会经济持续发展的过程和必然结果。
(11)秦尊文：《小城镇道路：中国城市化的妄想症》，《中国农村经济》2001年第12期。
(12)1990-2000年呈现出明显的以中小城市数量增长为主的城市增长特征。
(13)曹正汉、史晋川、宋华盛：《为增长而控制——中国的地区竞争与地方政府对土地的控制行为》，《学术研究》2011年第8期。
(14)地方政府控制土地的原因，是为了降低其自身承担的推动经济增长的成本，同时，也是为了提高其参与地区竞争的能力。
(15)当然，这一切也只是根据调研走访过地区已经出现或怪相初具雏形而做出的判断，是否真的会出现还需要未来做出证实，当然如果能竭尽全力规避掉这些怪相、消除我们的担忧是再好不过的了。尊重规律发展、憧憬未来美丽场景是本文讲述中国城镇化问题的初衷所在。
(16)纪实小说里除了人名是假的，情景描述都是真实的；在现实社会模糊化、多样化的信息容器里似乎除了人名是真的，其他种种被打上猜疑标签的地方都可能是虚假的。
(17)参见：周其仁：《经济密度甚于人口密度》，《经济观察报》2012年3月16日。
(18)长期以来，改变农民身份途径主要有5种：上学、参军、招工、与城镇人口通婚、国家政策性移民。
(19)其他还有：特殊工种家属——如煤矿井下工、石油野外作业等工种的农村家属经批准可以迁入其工作单位所在的城镇；在上述情况之外的，经过政府批准的迁徙者(如职务变动、照顾婚姻关系、照顾夫妻两地分居、照顾老弱病残、国家政策移民等)。
(20)《“农转非”人口失控》，《光明日报》1989年3月3日。1980年至1989年，中国“农转非”人口规模超过4000万人，年均470万，半数以上是地方自行规定的政策形成的。
(21)相关报道指出：当时，花费几十个亿，把珠海的可征土地全部控制起来，到1989年征收完毕，拥有土地大约有上百万亩。
(22)政府预征后，农民可以继续耕种，一分钱不收，等政府要用了，就收回，补齐青苗款。另外，还给农民预留了日后第三代80、100、150、180平方米不等的宅基地。
(23)《瞭望东方周刊》采访当时的市委书记讲述道：“当时上海市的领导来找过我几次，专门问我怎么利用土地。浦东开发，大家都以为中央给了上海多少钱，其实主要还是他们懂得经营和利用土地，自己发展。只要把土地经营好，懂得爱惜利用土地，就有资金。”
(24)中国人民大学教授严金明：《农地产权改革的最好窗口期是2020年》，《21世纪经济报道》2012年10月9日。
(25)资料来源：百度百科：居住证制度，http://baike.baidu.com/view/3699391.htm。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。
(26)参见：http://theory.people.com.cn/n/2013/0111/c49154-20167963.html.
(27)铁道部新闻发言人曾说：到2020年春运紧张状况将不复存在，届时发达完善的铁路网全面建成，加上其他交通行业的同步发展，春运旅客都可以像平时一样顺利回家过年。问题并不是出在交通运输的运力上，而是中国不彻底的城市化进程，人口流动而不是迁移，个人和家庭迁移的异步性问题较为严重。
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